2014年對(duì)中國經(jīng)濟(jì)而言并不是普通的一年,中國各領(lǐng)域的改革措施逐漸推出,卻有進(jìn)有退。陶然教授撰寫系列文章,希望有破有立,防止中國在一些關(guān)鍵性的改革方向上選擇錯(cuò)誤,群策群力幫助中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。
財(cái)稅是國家的生命線。財(cái)稅體制不僅是一國政治、經(jīng)濟(jì)體制的映射,也反映了國家的性質(zhì)和能力,甚至還在很大程度上塑造了社會(huì)個(gè)體的行為。
2014年中國的財(cái)稅改革上主要在三個(gè)方向取得較為明顯的進(jìn)展。首先是完善預(yù)算制度,加強(qiáng)地方債管理。從人大批準(zhǔn)《中華人民共和國預(yù)算法》修正案,允許省級(jí)政府發(fā)行地方債,到國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》與《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》;其次,推動(dòng)“營(yíng)改增”和資源稅改革,增值稅開始覆蓋鐵路、郵政和電信部門,煤炭資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征,最后,還采取了一系列降低中小企業(yè)稅負(fù)的措施,包括提高小微企業(yè)稅收起征點(diǎn)及減免面向小微企業(yè)和個(gè)體工商戶征收的增值稅、營(yíng)業(yè)稅等。
隨著過去二十年政府收入占GDP比重的不斷上升,如何用好預(yù)算內(nèi)外財(cái)稅收入成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn),F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求建立公共財(cái)政體制,但從中國財(cái)稅體制現(xiàn)狀來看,中央與地方財(cái)稅收支仍在很大程度上仍然是“吃飯財(cái)政”和“建設(shè)財(cái)政”,與公共服務(wù)導(dǎo)向的現(xiàn)代財(cái)稅體制還有很大距離。
實(shí)際上,改革開放后中國財(cái)稅體制的變遷,不僅反映了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的軌跡,也在很大程度上塑造了各級(jí)政府的行為模式。要理解當(dāng)前中國財(cái)稅體制面臨的重大挑戰(zhàn),就要在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型這個(gè)大背景考察該體制的形成與演變。只有充分理解從歷史到現(xiàn)狀的邏輯,才能合理界定改革的目標(biāo)并選擇改革的可行路徑。
1980年代的“分灶吃飯”財(cái)政是中國轉(zhuǎn)軌路徑的內(nèi)生選擇
一般認(rèn)為,1980年代以“分灶吃飯”為主要特點(diǎn)的“財(cái)政承包制”,是中國改革開放初期經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)的一個(gè)關(guān)鍵性制度安排。在財(cái)政承包制下,通過設(shè)立中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成和其他調(diào)劑收入等形式,中央與省、省與更低級(jí)政府形成了“分灶吃飯”的財(cái)政格局:下級(jí)與上級(jí)政府約定未來一定時(shí)期(如省與中央是三年)的財(cái)政收入固定上繳額(或補(bǔ)貼額),而超額部分給予地方較高的邊際分成。
關(guān)于中國轉(zhuǎn)軌的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)認(rèn)為,高邊際分成比例所帶來的激勵(lì)推動(dòng)了地方政府大辦國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但仔細(xì)考察“財(cái)政承包制”, 卻很容易發(fā)現(xiàn)它內(nèi)在的不穩(wěn)定性:上級(jí)政府有很大自由裁量權(quán)去單方面更改財(cái)政承包合同。比如,這個(gè)體制在1980年代就至少有三次調(diào)整,讓中央可以擴(kuò)大地方的固定上繳部分,而為緩解地方政府的不滿,對(duì)超出固定上繳額度的部分,還調(diào)高了地方的邊際分成比例。比如,第一年地方向中央固定上繳10億,超過10億的部分地方與中央四六分成,但中央看到地方稅收增加很快,第二年就改變說法要求每年固定上繳15億,而超出部分地方可拿七成。甚至還出現(xiàn)過某些年份中央因財(cái)政困難找發(fā)達(dá)省份借錢,但次年不僅不還錢,反而要求按上年借款水平來上調(diào)固定上繳額度。
有意思的問題來了: 既然包括中央在內(nèi)的上級(jí)政府可以憑借其對(duì)地方的壓倒性權(quán)力提高固定上繳的集中收入,為什么1980年代地方還有積極性去大辦國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)呢?
可以從兩個(gè)維度來解釋上述現(xiàn)象。首先是彼時(shí)地方政府與本地企業(yè)的特殊關(guān)系。如本系列國企改革那篇所示,地方政府以所有者身份大辦國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),就能控制企業(yè)現(xiàn)金流,加上各地稅務(wù)機(jī)構(gòu)基本掌握在地方,后者可直接決定當(dāng)年從本地企業(yè)收繳多少利稅及相應(yīng)隱藏多少收入。當(dāng)時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)的是所謂的“把肉爛在鍋里”:即地方可以隱藏企業(yè)利潤(rùn)或故意減稅來藏富于企業(yè),抑或干脆將本該收繳的預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為(與本地公有企業(yè)賬戶關(guān)聯(lián)的)預(yù)算外收入。地方可以完全掌控并自行支出。地方還可以直接通過行政命令要求企業(yè)為地方各類政府支出買單并直接計(jì)入企業(yè)成本,如此降低企業(yè)利潤(rùn)后的應(yīng)繳利稅自然減少。顯然,一旦錢被通過稅務(wù)系統(tǒng)上收,未來就可能被中央以改變財(cái)政承包合同的方式拿走。上述地方直接辦企業(yè)并控制其現(xiàn)金流來隱藏收入的能力,自然約束了上級(jí)過度集中收入的能力。
地方政府積極推動(dòng)本地公有企業(yè)發(fā)展的第二個(gè)關(guān)鍵,是地方自辦企業(yè)主要集中在下游消費(fèi)品部門,而這些部門的發(fā)展會(huì)直接增加對(duì)上游能源、原材料、重化工裝備行業(yè)產(chǎn)品的需求,而上游行業(yè)國企主要掌握在省與中央手里,并直接向后者繳納相應(yīng)利稅。因此,如果在財(cái)政承包制下上級(jí)部門過度攫取,其效果除迫使地方“藏錢”外,還會(huì)最終降低地方謀求發(fā)展的積極性,進(jìn)而降低地方的下游消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)對(duì)中央、省級(jí)上游重化工產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng),后者可以向中央利稅的繳納自然減少。換句話說,上級(jí)的過度掠奪行為將“傷敵一千、自損八百”。
總而言之,1980年代的政企關(guān)系以及制造業(yè)上下游關(guān)系,共同決定了當(dāng)時(shí)的政府間關(guān)系必然是相對(duì)分權(quán)的。在這一體制下,中央既無必要、也很難做到過度集中收入:正是地方擁有下游消費(fèi)品制造業(yè)企業(yè),中央擁有上游能源、原材料、重化工裝備制造業(yè)企業(yè),在整體產(chǎn)能短缺時(shí)下游增長(zhǎng)會(huì)帶動(dòng)上游,中央即使光靠自有企業(yè)也可增加收入,就沒有必要過度“搶錢”并引發(fā)地方“藏錢”。因此,當(dāng)時(shí)上級(jí)雖有不斷改變財(cái)政承包合同的掠奪行為,但始終沒有過度,地方對(duì)上級(jí)不斷調(diào)整合同的行為也不那么害怕:畢竟你要多拿,我就敢多藏。
也正是從這個(gè)意義上說,相對(duì)分權(quán)的財(cái)政承包制,與其說是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)的體制基礎(chǔ),不如說是當(dāng)時(shí)特定轉(zhuǎn)軌路徑下政府—企業(yè)、上游—下游兩個(gè)關(guān)系所內(nèi)生的結(jié)果。
分稅制改革與地方“財(cái)政壓力論”
1980年代末制造業(yè)產(chǎn)能開始過剩,加上1992年市場(chǎng)化改革帶來激烈競(jìng)爭(zhēng),地方國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤(rùn)就開始迅速下降。在中央不斷調(diào)整財(cái)政承包合同的壓力之下,地方自然傾向于藏匿更多收入到預(yù)算外。同時(shí),地方所有的下游制造業(yè)增長(zhǎng)緩慢必然會(huì)帶來上游重化工業(yè)增長(zhǎng)的失速,并讓中央財(cái)政受到了“雙重詛咒”:無論是地方分享部分,還是央企獨(dú)享部分都增長(zhǎng)緩慢,中央收入占總預(yù)算收入比重從1980年代中期的一半以上急劇下降到略高于兩成。
面對(duì)嚴(yán)峻財(cái)政形勢(shì),以及進(jìn)一步規(guī)范化稅制、調(diào)整政府間財(cái)權(quán)事責(zé)的需要,中央干脆單方面推翻了“財(cái)政承包制”,代之以更為集權(quán)的“分稅制”。中央對(duì)制造業(yè)引入了很難逃避的增值稅,并一舉拿走其中的75%,還獨(dú)享關(guān)稅與消費(fèi)稅,只給地方留下了當(dāng)時(shí)稅額不大的服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅、所得稅及另外十幾個(gè)更小的稅種。這樣,中央占預(yù)算內(nèi)收入的比重很快又超過一半,之后也一直維持在較高水平。
分稅制的順利推動(dòng)表明,中央在政府間財(cái)政關(guān)系上占絕對(duì)主導(dǎo)地位,甚至具有壓倒性的優(yōu)勢(shì)。實(shí)際上,分稅制改革初期,中央曾承諾未來相當(dāng)時(shí)期內(nèi)政府間財(cái)政關(guān)系將保持穩(wěn)定。但當(dāng)本世紀(jì)初中央發(fā)現(xiàn)地方所得稅增加較快后,又于2002年開始推動(dòng)所得稅分成,目前,所得稅的中央分享比例高達(dá)六成。
分稅制與中國當(dāng)前的增長(zhǎng)模式到底是什么關(guān)系?在學(xué)術(shù)界、不同級(jí)別政府乃至政府不同部門間,這個(gè)問題存在很大的爭(zhēng)議。單就分稅制本身而言,如果其他條件不變,中央集中財(cái)權(quán)會(huì)降低地方積極性。但一個(gè)非常流行的觀點(diǎn),是分稅制后地方財(cái)政收入份額下降給地方帶來巨大財(cái)政壓力,逼迫后者想方設(shè)法開拓新財(cái)源,如土地出讓金在內(nèi)的預(yù)算外收入。
2011年在清華的一次發(fā)言中,國務(wù)院前總理朱镕基直接批駁了關(guān)于他“當(dāng)年制定的分稅制是造成地方財(cái)政困難,乃至地方政府大搞土地財(cái)政原因”的說法。他指出:“去年全國財(cái)政收入8.3萬億,其中地方收入4萬億,中央返還3萬多億,中央自己才1萬多億,怎么能說中央把稅都收上去了,收得過多呢?無知透頂!”。他還指出:“我們制定了一個(gè)錯(cuò)誤的政策,就是房地產(chǎn)的錢,都收給地方政府,而且不納入預(yù)算,這不得了。這個(gè)錢就是搜刮民膏,所以把地價(jià)抬得那么高。這個(gè)絕對(duì)不是分稅制的錯(cuò)誤。地方?jīng)]少收錢。”
事實(shí)上,分稅制確實(shí)顯著提高了中央財(cái)政分成比例,同時(shí)也增加了中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。但總體上看,那些財(cái)政收入較高的發(fā)達(dá)地區(qū)確實(shí)是改革的受損者。尤其是2002年中央分享所得稅后開始大幅增加一般性轉(zhuǎn)移支付,而一般性轉(zhuǎn)移支付主要投向欠發(fā)達(dá)地區(qū)?梢杂^察到,那些最開始做土地財(cái)政的地方,恰恰是也是分稅制后作為財(cái)政受損方的發(fā)達(dá)地區(qū)。
也正因如此,就不能簡(jiǎn)單斷言地方并未因分稅制而減少財(cái)力。因?yàn)椴煌胤绞艿降挠绊懖煌簩?duì)財(cái)政凈貢獻(xiàn)的發(fā)達(dá)地區(qū)而言,分稅制后財(cái)權(quán)與財(cái)力肯定都相對(duì)減少;而對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言,即使財(cái)力因轉(zhuǎn)移支付增加而有所提升,但其實(shí)際的財(cái)權(quán)也因分成比例下降而相應(yīng)減少。
除了一般性轉(zhuǎn)移支付外,中央還通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式返還部分財(cái)力給地方政府。分稅制早期專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付甚至占大頭。根據(jù)特定的專項(xiàng)政策目標(biāo),發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)都有機(jī)會(huì)獲得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,一段時(shí)期甚至還存在發(fā)達(dá)地區(qū)因配套資金更充足而拿到更多的情況。值得注意的是,專項(xiàng)支付任意性更強(qiáng),甚至還需“跑部錢進(jìn)”,它會(huì)激勵(lì)地方去運(yùn)作關(guān)系,而不會(huì)像提高地方財(cái)政分成比例那樣去激勵(lì)地方發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。
總體來看,不管分稅制后中央通過哪種轉(zhuǎn)移支付把錢返還到地方,都降低了地方的財(cái)權(quán),即使這種體制增加了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力。畢竟,通過財(cái)政分成比例留給地方的那部分收入,和需要從上級(jí)那里爭(zhēng)取來的收入是不完全一樣的。因此,其他條件不變,分稅制改革后地方較低的邊際分成比例,會(huì)降低地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)并以此最大化財(cái)政收入的積極性。
因此,用“財(cái)政壓力論”解釋上世紀(jì)末以來地方大力推動(dòng)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化、大搞“土地財(cái)政”的行為并不完美財(cái)政分成比例下降后,地方完全可以去選擇降低發(fā)展努力;蛘吒ㄋ椎卣f,完全可以選擇不干或少干,而不必選擇繼續(xù)干甚至多干。不干或少干雖減少財(cái)政收入,但也同樣會(huì)降低財(cái)政支出。畢竟,地方“大干快上”要支付巨大的成本。
如上世紀(jì)末在沿海地區(qū)發(fā)端、本世紀(jì)以來大規(guī)模向全國范圍擴(kuò)展的開發(fā)區(qū)、新城區(qū)建設(shè),都伴隨著大規(guī)模征地與基礎(chǔ)設(shè)施投入。即使地方征地支付給農(nóng)民的直接補(bǔ)償較低,但往往還存在大量談判成本,還有日益增高的社會(huì)維穩(wěn)成本,更不用說基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入本身就非常巨大。
那么,為什么更集權(quán)的分稅制沒有帶來地方發(fā)展的積極性下降,甚至還出現(xiàn)相反的情況?為什么地方愿意為此支付不斷上升的成本?
“土地財(cái)政”只是分稅制改革的一個(gè)非預(yù)期后果
除分稅制帶來的地方財(cái)政分成比例下降,同一時(shí)期還有不少其他條件也發(fā)生了變化,而后者對(duì)地方激勵(lì)的強(qiáng)化更要超過分稅制對(duì)這種激勵(lì)的弱化。由于這些其他條件的變化本身并非分稅制的結(jié)果,而是有其自己特定的體制基礎(chǔ),所以可以說,1990年代中后期以來各地一波波的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮,是分稅制改革的一個(gè)非預(yù)期后果。
具體而言,雖然分稅制降低了地方財(cái)政分成比例,但制造業(yè)稅率有較大提高。比如,17% 的增值稅率比原來的產(chǎn)品稅以及日益降低的利潤(rùn)上繳對(duì)應(yīng)的稅率要有所提升,因此分稅制后雖然地方分成比例下降,但地方制造業(yè)實(shí)際稅率下降并沒有那么明顯。
但緊接著又出來一個(gè)問題,其他條件不變,稅率提高必然對(duì)制造業(yè)產(chǎn)出(稅基)產(chǎn)生負(fù)面影響。可實(shí)際看到的情況卻是,中國制造業(yè)產(chǎn)出自分稅制后一直上升,甚至在2002年加入世貿(mào)組織后中國還成為中、低端消費(fèi)品的“世界工廠”。
為什么?因?yàn)槠渌麠l件也發(fā)生了變化:制造業(yè)增加值不僅受稅率影響,還受到匯率、土地、勞動(dòng)力乃至環(huán)境價(jià)格的影響。恰恰基于中國的土地、環(huán)保、勞工等制度基礎(chǔ),1990年代中期后中央和地方采取了一系列行動(dòng),讓分稅制本身對(duì)地方激勵(lì)帶來的負(fù)效應(yīng)與更高稅率對(duì)制造業(yè)帶來的負(fù)效應(yīng)不僅被完全抵消,甚至還有余,結(jié)果是對(duì)地方的發(fā)展努力反而產(chǎn)生了凈的正激勵(lì)。
1992年“南巡講話”后,中國經(jīng)濟(jì)開啟了一輪“大干快上”,導(dǎo)致外匯儲(chǔ)備迅速消耗,加上當(dāng)時(shí)制造業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)開始過剩,中央意識(shí)到必須大力開拓國際市場(chǎng)以出口創(chuàng)匯和消化國內(nèi)產(chǎn)能。 1994年1月1日,中央宣布人民幣匯率并軌,匯率從5.8一下子貶值到 8.7。匯率貶值、出口增加刺激了制造業(yè)產(chǎn)能的利用和提升,中國對(duì)包括外資在內(nèi)的制造業(yè)投資吸引力大幅增加。
與此同時(shí),1990年代中后期開始推動(dòng)的國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制,讓地方政府從企業(yè)直接所有者變成了稅收征收者和基礎(chǔ)設(shè)施提供者。這種角色轉(zhuǎn)換重塑了地方政府的行為模式:作為稅收征收者,地方必須為所有潛在制造業(yè)納稅者、主要是民營(yíng)與外資企業(yè)提供服務(wù)。與國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不同,這些私企有更大的流動(dòng)性,對(duì)優(yōu)惠政策更敏感,結(jié)果是各地不得不卷入激烈的招商引資競(jìng)爭(zhēng)。
因此,從1990年代后期開始,從蘇南和一些沿海地區(qū)發(fā)端,地方政府開始通過提供廉價(jià)工業(yè)用地,放松環(huán)境和勞工管制等非稅手段大規(guī)模招商引資。由于要事先支付土地征收與基礎(chǔ)設(shè)施成本,低價(jià)出讓工業(yè)用地往往意味著地方從土地征收到招商入門這個(gè)過程中是凈損失的。為什么地方政府要這樣做?
如本系列第二篇中關(guān)于城市土地改革的討論所述,這里的關(guān)鍵,在于制造業(yè)不僅給地方帶來增值稅,更可通過制造業(yè)對(duì)本地服務(wù)業(yè)的推動(dòng)帶來更多的預(yù)算內(nèi)、外收入,包括服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅和高額商、住用地出讓金,而這都是地方獨(dú)有收入。
與制造業(yè)不同,服務(wù)業(yè)產(chǎn)出具有非貿(mào)易品性質(zhì),必須在本地提供和消費(fèi)。比如,包括住宅、商業(yè)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)用地必須在本地購買。在地方政府壟斷本地商、住用地一級(jí)市場(chǎng)的情況下,就形成了各個(gè)城市分立的商、住用地“局域性賣方市場(chǎng)”,這恰恰與工業(yè)用地的激烈競(jìng)爭(zhēng)帶來的“全國性買方市場(chǎng)”相反。因此,地方完全可以通過“招拍掛”方式高價(jià)出讓商住土地,并將這種高地價(jià)轉(zhuǎn)嫁給本地商住用地使用者與本地服務(wù)消費(fèi)者。
總之,1994年的分稅制改革,其本身并不會(huì)必然帶來地方政府的“土地財(cái)政”行為。雖然分稅制本身會(huì)降低地方發(fā)展的積極性,但這種下降卻被地方選擇性地利用,并強(qiáng)力推進(jìn)土地征用與出讓制度,同時(shí)選擇性地不執(zhí)行環(huán)保與勞工保護(hù)制度所產(chǎn)生的效果完全抵消了。
換句話說,中國地方政府的“土地財(cái)政”行為,以及制造業(yè)大規(guī)模發(fā)展所致的環(huán)境污染、勞工缺乏保護(hù)、社保繳費(fèi)比例過低等現(xiàn)象,不是分稅制本身所帶來的結(jié)果,而是分稅制的一個(gè)非預(yù)期后果(unintended consequence)。在很大程度上,分稅制是中央財(cái)力在無以為繼時(shí)運(yùn)用其政治權(quán)力去單方面改變政府間財(cái)政分配規(guī)則的一個(gè)強(qiáng)勢(shì)反應(yīng)。但當(dāng)中央對(duì)人民幣實(shí)施了一次性的大幅度貶值后,在中國特有的土地征用—出讓體制、以及不夠健全的環(huán)境、勞工保護(hù)及社會(huì)保險(xiǎn)體制下,地方通過向社會(huì)轉(zhuǎn)嫁成本推動(dòng)“土地財(cái)政”并最大化自身收入的自利行動(dòng)就開始了。
區(qū)域“競(jìng)次”下攫取性地方財(cái)政帶來的后果
不可否認(rèn),以低價(jià)工業(yè)用地、放松勞工與環(huán)境管制等非稅手段為主要優(yōu)惠政策工具的工業(yè)化、城市化模式,帶來了中國經(jīng)濟(jì)2002—2008年間的超常規(guī)增長(zhǎng)。但這種增長(zhǎng)模式的代價(jià)非常高昂:以“區(qū)域競(jìng)次”模式來吸引制造業(yè)投資并成為全世界中、低端制造業(yè)中心(往往也是低效土地利用、高能耗、高材耗制造業(yè)中心)的增長(zhǎng)模式,已經(jīng)給中國帶來一系列重大的負(fù)面經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響。
比如,區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中工業(yè)用地不得不大幅低價(jià)出讓,必然讓地方政府盡量壓低征地補(bǔ)償,從而不可避免會(huì)侵害失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。又比如,地方政府對(duì)環(huán)境、勞工保護(hù)、社保繳納等政策執(zhí)行上往往“睜一只眼、閉一只眼”,也讓全社會(huì)被迫承擔(dān)過度工業(yè)化帶來的嚴(yán)重環(huán)境污染,加上對(duì)農(nóng)民工勞工權(quán)利的忽視,更無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工群體的有效覆蓋。更嚴(yán)重的是,地方政府拉高商、住用地價(jià)格并同時(shí)補(bǔ)貼工業(yè)用地的行為,讓全社會(huì)都被“土地財(cái)政”及其帶來的房地產(chǎn)泡沫所綁架——高房?jī)r(jià)不僅讓城市中、低收入群體以及晚購房群體苦不堪言,更剝奪了作為“世界工廠”主力軍的廣大農(nóng)民工在就業(yè)地城市獲得可支付體面住房的權(quán)利。
特別要強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)前中國發(fā)展模式下的環(huán)境問題,它對(duì)未來財(cái)稅體制改革也關(guān)切重大。在當(dāng)前中國的工業(yè)化與地方治理模式下,消費(fèi)品制造業(yè)生產(chǎn)本身就容易帶來較為突出的環(huán)境污染,但消費(fèi)品制造業(yè)大發(fā)展以及同時(shí)進(jìn)行的大規(guī)模工業(yè)開發(fā)區(qū)、新舊城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及房地產(chǎn)開發(fā)又帶來了對(duì)能源、原材料、重化工業(yè)產(chǎn)品的巨大需求,結(jié)果經(jīng)濟(jì)日益走上高污染、高能耗的軌道。
本世紀(jì)以來,各類工業(yè)污染造成的惡性環(huán)境事件日益增多,而這些事件也更多發(fā)生在招商引資最為活躍的地區(qū)以及重化工業(yè)最為集中的地區(qū)。尤其是近幾年來,隨著沿海發(fā)達(dá)地區(qū)生產(chǎn)成本增加及環(huán)境管制強(qiáng)化,高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)有大規(guī)模向沿海欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及內(nèi)地轉(zhuǎn)移的趨勢(shì),招商引資成為很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府官員的首要任務(wù),癌癥村、霧霾、水污染、土壤污染乃至食品污染開始向全國廣大地區(qū)擴(kuò)散。
吃飯財(cái)政、建設(shè)財(cái)政,還是公共財(cái)政?
以上分析表明,自1980年代起中國地方政府追求的基本目標(biāo),就是地方預(yù)算內(nèi)、外財(cái)稅收入的最大化。但是,地方最大化財(cái)稅收入又是為了什么呢?要回答這個(gè)問題,就必須考察地方的財(cái)政支出行為。
從目前可得的地方政府預(yù)算內(nèi)、外支出數(shù)據(jù)來看,發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)因其收入水平以及收入來源的差異,支出模式也有所不同。大致來看,那些對(duì)中央財(cái)政凈貢獻(xiàn)的發(fā)達(dá)地區(qū),基本上是“預(yù)算內(nèi)收入養(yǎng)人吃飯、預(yù)算外收入搞工業(yè)與城區(qū)開發(fā)”,而對(duì)那些財(cái)政凈流入的欠發(fā)達(dá)地區(qū),基本上是“預(yù)算內(nèi)收入、一般性轉(zhuǎn)移支付,甚至預(yù)算外收入也用來養(yǎng)人吃飯,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付搞一點(diǎn)建設(shè)”。
如此看來,中國的地方財(cái)政很大程度上就是一個(gè)“吃飯財(cái)政”與“建設(shè)財(cái)政”, 而“建設(shè)財(cái)政”早期主要以發(fā)達(dá)地區(qū)為主,近年來全面擴(kuò)散,其最終目標(biāo)還是給那些能帶來財(cái)稅收入的企業(yè)提供相應(yīng)的公共品,讓它們可以在未來為政府持續(xù)創(chuàng)收。
當(dāng)然,如本系列第五篇金融改革部分所述,近年來隨中國寬松貨幣政策的推行,地方以“土地財(cái)政”為支撐開始大搞“土地金融”后,“建設(shè)財(cái)政”規(guī)模開始出現(xiàn)了杠桿式的放大,并在很多地區(qū)帶來了遠(yuǎn)超其償還能力的負(fù)債,甚至把未來“吃飯”的錢都透支了。
上述過度透支的情況之所以出現(xiàn),還有更深刻的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)背景,比如,我們可以將“吃飯財(cái)政”理解為中央需穩(wěn)定基層財(cái)政供養(yǎng)人口以對(duì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)相對(duì)有效的控制,而“建設(shè)財(cái)政”的過度擴(kuò)張則更有助于穩(wěn)定中高層政治精英。但如果過度建設(shè)使地方財(cái)政乃至整體金融都難以持續(xù)后,就很容易打破上述平衡,從而可能帶來相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)與政治風(fēng)險(xiǎn),顯然該問題已超出了本文的討論范疇。
從支出數(shù)據(jù)看,地方支出的大頭還是用于“養(yǎng)人”,而在“養(yǎng)人”之外,地方政府在公共品投入上,也存在較為嚴(yán)重的“重基本建設(shè)、輕公共服務(wù)”的傾向。這里地方的“基本建設(shè)”,主要是指給各類企業(yè)提供的公共品,比如工業(yè)開發(fā)區(qū)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,或可有效降低企業(yè)成本(如道路),或可以提升企業(yè)效益(如房地產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施配套)。與此對(duì)比,地方政府在教育、醫(yī)療和社保等針對(duì)本地百姓所提供的公共服務(wù)上就相對(duì)消極得多。這無非是因?yàn)槠髽I(yè)可以較快地給地方創(chuàng)收,而基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、社保等服務(wù)短期乃至中期內(nèi)只會(huì)花錢,卻無法帶來收入,自利的地方政府必然厚此薄彼。
比如,中國市縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中,用于初中級(jí)教育的支出平均占預(yù)算內(nèi)支出的三分之一,加上公共衛(wèi)生與社會(huì)保障,基本上也就占四成左右(這里的分母不包括各類以前被認(rèn)為預(yù)算外,近年來劃入預(yù)算內(nèi)管理的政府性基金如土地出讓金等)。從全球來看,這個(gè)比例基本達(dá)到平均水平。但如果算上土地出讓金及各種行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金收入等預(yù)算外收入(一般達(dá)到地方預(yù)算內(nèi)的50%以上),那么地方政府在其可用財(cái)力中用于給百姓提供基本教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)的支出比例就大幅度降低了。
不僅如此,我們對(duì)地方預(yù)算內(nèi)支出彈性的研究也表明,一般而言,縣級(jí)地方預(yù)算內(nèi)收入每增加1%,用于吃飯和建設(shè)的支出分別會(huì)增加1.03%與1.29%,而用于百姓公共服務(wù)的支出增加則只有0.72%。如果算上主要用于搞建設(shè)的預(yù)算外支出,表現(xiàn)就會(huì)更糟。
正是從這個(gè)意義上講,可以說中國的地方政府更像一個(gè)利潤(rùn)最大化、但又存在嚴(yán)重預(yù)算軟約束的“公司”。從1980年代地方大辦國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),到1990年代中后期從沿海到內(nèi)地的一波波的工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)與新城區(qū)建設(shè)以及相應(yīng)的“土地財(cái)政”、“土地金融”,甚至可以說,改革開放以來地方政府一直都在“公司化運(yùn)作”,只是因?yàn)槭袌?chǎng)環(huán)境變化、央地關(guān)系調(diào)整,地方的“公司化運(yùn)作”模式也在不斷 “與時(shí)俱進(jìn)”。
伴隨著這種軟預(yù)算約束的“公司化”運(yùn)作,地方財(cái)政必然表現(xiàn)為過度的“吃飯財(cái)政”、“建設(shè)財(cái)政”,而不是現(xiàn)代政府治理所要求的公共財(cái)政。本世紀(jì)以來,這種情況甚至一步步走向極端,不僅為了現(xiàn)在“吃飯”和未來“吃飯”所搞的“建設(shè)”相對(duì)壓縮了給公眾提供的基本公共服務(wù)支出,而且為“吃飯”和“建設(shè)”甚至損害了失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、勞工的基本勞動(dòng)權(quán)利與社保權(quán)益,讓全社會(huì)承擔(dān)巨大的環(huán)境成本和高房?jī)r(jià),甚至給財(cái)政、金融體系大力日益增大的風(fēng)險(xiǎn)。
政治與經(jīng)濟(jì)雙集權(quán)體制下的轉(zhuǎn)移支付悖論
分稅制的本意,是要從原來各省單獨(dú)談判、缺乏統(tǒng)一規(guī)則的“承包制”轉(zhuǎn)向更透明、更有規(guī)則的財(cái)政體制。但實(shí)際上,分稅制只是更明確地劃分了央地收入,卻未從法律上改變或明確政府間的支出責(zé)任。恰恰是當(dāng)前政府間的財(cái)政責(zé)任劃分有一定模糊性和重疊性,上級(jí)往往傾向于下壓支出責(zé)任。隨分稅制后中央財(cái)政收入集權(quán),省以下各級(jí)政府也上行下效,并出現(xiàn)收入集中,結(jié)果是不同層級(jí)政府間的縱向財(cái)政不平衡日益擴(kuò)大。
縱向不平衡首先會(huì)帶來不同層級(jí)政府的“財(cái)力非均衡效應(yīng)”,一級(jí)級(jí)不斷“收權(quán)卸責(zé)”,最后是縣鄉(xiāng)政府、事業(yè)部門、村集體的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)緊張,基層財(cái)政供養(yǎng)人員、村干部的工資待遇得不到保障,很容易誘發(fā)體制內(nèi)不穩(wěn)定。
縱向不平衡還會(huì)讓地方預(yù)算內(nèi)支出日益依賴轉(zhuǎn)移支付,加重了地方軟預(yù)算約束問題。地方超過40%的總支出依賴于轉(zhuǎn)移支付,而通過轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)懲地方就是中央財(cái)政集權(quán)的一個(gè)目的。這也有助于解釋分稅制后出現(xiàn)的如下情況:雖然原則上講具有較強(qiáng)規(guī)則性與透明度的一般轉(zhuǎn)移支付更有利于公共服務(wù)均等化,但中國現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體系中,卻是各種隨意性較強(qiáng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一直保持較高比例,目前仍然超過一半。
當(dāng)轉(zhuǎn)移支付更大程度上被中央用作控制地方工具,而非實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化的手段時(shí),專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比過大就不可避免。正是由于中國缺乏地方政府基于本地百姓的向下問責(zé)機(jī)制,上級(jí)政府為防止地方將轉(zhuǎn)移支付用于無效人員開支,而非用于 “三農(nóng)”、教育、社保、衛(wèi)生等支出,也不傾向于使用一般性轉(zhuǎn)移支付。比如,農(nóng)村稅費(fèi)改革后,雖然中央財(cái)政匡算了鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)力缺口并通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助,但地方依然不斷強(qiáng)調(diào)無力承擔(dān)農(nóng)村教育以及各項(xiàng)村莊公共事業(yè)的投入責(zé)任,而不斷要求各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
但問題恰恰在于,一旦轉(zhuǎn)移支付主要通過明確規(guī)定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來劃撥時(shí),上級(jí)必然不如地方政府了解本地情況,轉(zhuǎn)移支付也肯定難以符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要。特別是快速轉(zhuǎn)型過程中地方公共服務(wù)需求的變化很快,專項(xiàng)支付就不得不經(jīng)常調(diào)整,但調(diào)整又肯定存在滯后,容易造成嚴(yán)重浪費(fèi);專項(xiàng)支付往往掌握在各部委手上,而后者審批項(xiàng)目程序復(fù)雜、內(nèi)容交叉,資金也難以整合,就進(jìn)一步加大了浪費(fèi);更為嚴(yán)重的是,由于專項(xiàng)資金靈活性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般性轉(zhuǎn)移支付,地方有很強(qiáng)激勵(lì)去“跑部錢進(jìn)”,甚至可能出現(xiàn)從中央到地方、從審批者到跑項(xiàng)目者的群體性腐敗。
專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多的另一個(gè)嚴(yán)重后果,是加大了地方預(yù)算軟約束。中央部委在設(shè)定具體專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)時(shí),一般難以準(zhǔn)確估算不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的實(shí)際成本。地方就自然有激勵(lì)人為夸大政策執(zhí)行成本,并以執(zhí)行中央部委政策為借口擴(kuò)大支出規(guī)模。更嚴(yán)重的是,過多的專項(xiàng)資金還會(huì)嚴(yán)重削弱各部委控制地方預(yù)算約束的政治激勵(lì):中央各部委為強(qiáng)化對(duì)地方對(duì)口部門的控制力,必然會(huì)盡量爭(zhēng)取本部委的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,結(jié)果是中央部委聯(lián)合地方對(duì)口行政部門一起向中央財(cái)政施加壓力。與此同時(shí),地方也可以借機(jī)聯(lián)合中央部委去倒逼中央給地方財(cái)政補(bǔ)缺。這個(gè)過程就不可避免地帶來中央部委與地方出現(xiàn)“共謀”:專項(xiàng)資金規(guī)模越龐大,部委壓縮地方投資規(guī)模的動(dòng)力越弱,地方預(yù)算軟約束就越嚴(yán)重。
上述分析說明,給定中國當(dāng)前體制下地方政府主要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),而不主要對(duì)下級(jí)政府乃至轄區(qū)百姓負(fù)責(zé)的大背景,無論采取哪種轉(zhuǎn)移支付都會(huì)帶來相應(yīng)的問題,我們可以稱之為“政治與經(jīng)濟(jì)雙集權(quán)體制下的轉(zhuǎn)移支付悖論”:過多依賴一般性轉(zhuǎn)移支付,雖有助于抑制地方軟預(yù)算約束,但卻會(huì)導(dǎo)致地方過多養(yǎng)人、增加行政經(jīng)費(fèi)乃至“三公”開支,最糟糕的情況下,還會(huì)因撥付資金難以滿足地方胃口讓地方不去優(yōu)先確;鶎诱、公共事業(yè)單位人員開支,進(jìn)而迫使基層事業(yè)單位亂收費(fèi)以彌補(bǔ)自身收入不足;而過多依賴專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,雖然有助于推動(dòng)地方提供一些基本公共服務(wù)甚至搞一些必要的建設(shè),但也很容易帶來腐敗、浪費(fèi),乃至嚴(yán)重的地方預(yù)算軟約束。地方與中央部委還會(huì)共謀擴(kuò)大支出,地方發(fā)展沖動(dòng)難以遏制,并進(jìn)一步帶來地方財(cái)務(wù)缺口和不斷攀升的債務(wù)。
從“吃飯財(cái)政”、“建設(shè)財(cái)政”轉(zhuǎn)型為公共財(cái)政,是中國財(cái)稅改革要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)?紤]到既有體制的慣性,要完成這個(gè)轉(zhuǎn)型,必須考慮改革措施的可行性與配套性,更要根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化安排好不同改革的順序,將短期、中期、長(zhǎng)期措施有效地結(jié)合。
從抑制“建設(shè)財(cái)政”入手逐步化解地方財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
如前所述,“吃飯財(cái)政”與“建設(shè)財(cái)政”是中國當(dāng)前地方財(cái)政的主要特點(diǎn)?紤]到目前地方財(cái)政中“建設(shè)財(cái)政”攤子已鋪得過大,并通過銀行與影子銀行給金融系統(tǒng)帶來了巨大風(fēng)險(xiǎn),在房地產(chǎn)下行、地方預(yù)算外收入未來可能急速下滑情況下,當(dāng)前中央的首要任務(wù)是采取果斷措施大幅度壓縮地方建設(shè)規(guī)模,同時(shí)建立有約束力與可持續(xù)的地方政府融資機(jī)制。
我們認(rèn)為,改革征地制度是當(dāng)前壓縮地方建設(shè)規(guī)模的一個(gè)關(guān)鍵舉措。只有規(guī)定非公益用地不能征收,才能遏制當(dāng)前沿海欠發(fā)達(dá)地區(qū)乃至內(nèi)地不少地方政府繼續(xù)大干快上開發(fā)區(qū)與新城區(qū)的沖動(dòng),甚至中央可考慮直接叫停這些建設(shè),只有這樣才能防止窟窿越來越大。本系列第二篇關(guān)于新型城鎮(zhèn)化模式的討論,提出未來土地改革必須允許集體建設(shè)用地進(jìn)入住宅用地市場(chǎng),但同時(shí)也要采取合理措施避免對(duì)商品房市場(chǎng)產(chǎn)生過大的沖擊。其中的關(guān)鍵,是允許流入地城市郊區(qū)農(nóng)民在給政府繳納足額公益用地的前提下合法地為外來農(nóng)民工建設(shè)出租房。
作為配套措施,還需調(diào)整城市存量土地利用政策,打開既有城市存量工業(yè)、倉儲(chǔ)用地逐步轉(zhuǎn)化為商、住用地的口子,為地方政府逐步淡出土地財(cái)政,但在淡出過程中又能獲得持續(xù)的補(bǔ)充性財(cái)源創(chuàng)造條件,以換取其對(duì)有效土地改革的支持。
在控制地方建設(shè)規(guī)模問題上,現(xiàn)有改革思路是有條件允許省級(jí)政府為下級(jí)政府代發(fā)地方債。但地方債要順利發(fā)行并對(duì)地方政府形成有效約束,還需要一系列相應(yīng)條件的配合。除了債券市場(chǎng)應(yīng)有足夠的深度外,一個(gè)前提是地方財(cái)政和債務(wù)信息要相對(duì)透明,否則就很容易出現(xiàn)地方債利率的“非市場(chǎng)化”問題:即市場(chǎng)認(rèn)為有上級(jí)政府的信用擔(dān)保,違約風(fēng)險(xiǎn)低,所以會(huì)給出無差別利率的定價(jià)。比如,今年十個(gè)地方債發(fā)行的試點(diǎn)省市無一例外都獲得AAA評(píng)級(jí),且利率之低可比肩國債。這顯然不是一個(gè)好的現(xiàn)象,可能同時(shí)助長(zhǎng)發(fā)債方和借債方的道德風(fēng)險(xiǎn)。
要建立有效的地方債市場(chǎng),中央應(yīng)在全面審計(jì)基礎(chǔ)上徹底摸清包括各類投融資平臺(tái)債務(wù)在內(nèi)的地方債務(wù)余額及結(jié)構(gòu),以及地方金融、實(shí)體資產(chǎn)余額及結(jié)構(gòu)。然后,中央可以設(shè)定相應(yīng)的發(fā)債標(biāo)準(zhǔn)與條件(如債務(wù)收入比、資產(chǎn)負(fù)債比等),首先選擇符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的市縣(而非。┤婀计滟Y產(chǎn)、負(fù)債情況,從這些市縣開始試點(diǎn)市場(chǎng)化、有差別利率的地方債發(fā)行;而對(duì)沒有達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū),在符合標(biāo)準(zhǔn)之前不應(yīng)該允許其發(fā)行地方債。只有這樣,才能給地方一個(gè)明確的信號(hào),也才能降低地方債發(fā)行的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
在上述標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定中,如果地方政府債務(wù)收入比、或資產(chǎn)負(fù)債比難以達(dá)標(biāo),但同時(shí)還有一定的資產(chǎn)余額,那么就應(yīng)配合本系列第四篇所提建議來推動(dòng)其滿足地方債發(fā)行的前提條件:盡快實(shí)現(xiàn)地方政府在競(jìng)爭(zhēng)性部門國企的完全退出與及相應(yīng)資產(chǎn)變現(xiàn),并以變現(xiàn)收入優(yōu)先償還以銀行貸款為主體的地方存量債務(wù),同時(shí)在公用事業(yè)行業(yè)引入社會(huì)資本,降低公共服務(wù)成本。
以“營(yíng)改增”為起點(diǎn),逐步推動(dòng)漸進(jìn)式財(cái)政分權(quán)
新一輪財(cái)稅改革中,“營(yíng)改增”是一個(gè)重要切入口。分稅制為平衡中央地方利益,放棄了商品、勞務(wù)、服務(wù)統(tǒng)一實(shí)行增值稅的方案,增值稅僅限于商品,而勞務(wù)、服務(wù)則征收營(yíng)業(yè)稅并全歸地方。這種做法犧牲了稅制的規(guī)范性,但保證了分稅制順利推行?墒菭I(yíng)業(yè)稅存在稅負(fù)高、重復(fù)征稅、出口不退稅等重大缺陷,顯然不利于中國向服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,“營(yíng)改增”要解決的就是這個(gè)問題。但此項(xiàng)改革除帶來服務(wù)業(yè)降稅外,還會(huì)短期降低地方收入,而且如果不調(diào)整增值稅分配規(guī)則還會(huì)帶來中央進(jìn)一步集中財(cái)權(quán)。從試點(diǎn)情況看,營(yíng)改增后減稅幅度約為15-20%。如果全面推廣營(yíng)改增,服務(wù)業(yè)稅收將減少三四千億。目前試點(diǎn)地區(qū)營(yíng)改增后的服務(wù)業(yè)增值稅全歸地方,但中央仍未最終決定如何與地方分享服務(wù)業(yè)增值稅。這也是為什么中央過去七八年一再推動(dòng)營(yíng)改增,但大部分地方仍一直缺乏積極性的關(guān)鍵所在。比如,如果服務(wù)業(yè)增值稅與制造業(yè)一樣執(zhí)行中央地方75∶25比例,就意味著營(yíng)改增后12000多億服務(wù)業(yè)增值稅中央拿9000億,地方只剩3000億?紤]到原屬地方支配的營(yíng)業(yè)稅達(dá)15000多億,營(yíng)改增全面推進(jìn)后地方收入將減少12000億。
正因如此,“營(yíng)改增”勢(shì)必倒逼分稅制調(diào)整。如果服務(wù)業(yè)是中國未來產(chǎn)業(yè)升級(jí)的方向所在,營(yíng)改增降稅也確實(shí)有利于服務(wù)業(yè)發(fā)展,那么當(dāng)前在推動(dòng)營(yíng)改增過程中就需要給地方政府充分的激勵(lì)。
近年來,有政府部門與學(xué)術(shù)界的人士提出考慮將特別消費(fèi)稅(燃油、煙草、酒類、金銀首飾、鉆石、高檔化妝品等)和車輛購置稅改在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收并歸地方。這兩項(xiàng)稅收總規(guī);究蓮浹a(bǔ)由營(yíng)改增所帶來的地方財(cái)政損失,但中長(zhǎng)期應(yīng)逐步將開征房產(chǎn)稅補(bǔ)充地方稅源。與此配套,“營(yíng)改增”后中央地方仍保持75:25的分成比例。
上述建議存在三個(gè)潛在問題。首先,目前消費(fèi)稅、車輛購置稅都是中央獨(dú)享稅,并由國稅系統(tǒng)征收。即使全國總體看兩項(xiàng)收入總規(guī)模與“營(yíng)改增”后服務(wù)業(yè)增值稅(按央地75:25分配后)所致地方稅務(wù)損失大致相當(dāng),但此兩類稅收在各地國稅系統(tǒng)征收后留給本地的數(shù)額,卻很難基本對(duì)應(yīng)當(dāng)?shù)貭I(yíng)改增所帶來的相應(yīng)財(cái)政損失。畢竟,消費(fèi)稅、車購稅的稅基與營(yíng)改增后作為增值稅稅基的服務(wù)業(yè)增加值在區(qū)域分布上很難高度吻合,地方在上述兩稅征收后勢(shì)必要求進(jìn)行再分配,結(jié)果必然導(dǎo)致不同地方、地方與中央之間的矛盾。
其次,中國目前的消費(fèi)稅本質(zhì)上是一種奢侈稅,意在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)再分配,而一旦改為地稅,不僅其在全國范圍的再分配功能會(huì)被弱化,而且還面臨是否應(yīng)轉(zhuǎn)交地稅系統(tǒng)征收的問題:不轉(zhuǎn)交而繼續(xù)由國稅系統(tǒng)征收,于理于法都缺乏依據(jù),但轉(zhuǎn)交則又面臨國稅、地稅系統(tǒng)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)調(diào)整成本。更不利的是,一旦轉(zhuǎn)為地稅征收后,很可能產(chǎn)生區(qū)域逐底競(jìng)爭(zhēng):不管中央是否明確規(guī)定兩稅稅率,地方都有激勵(lì)和辦法去明里暗里降稅來吸引相關(guān)產(chǎn)品與服務(wù)在本地消費(fèi),結(jié)果是轉(zhuǎn)為地稅后的消費(fèi)稅總收入會(huì)下降,就難以起到營(yíng)改增后通過消費(fèi)稅彌補(bǔ)地方收入下降的作用?紤]到中國未來可能將消費(fèi)稅擴(kuò)展到一般消費(fèi)品,電子商務(wù)大發(fā)展背景下將其劃為地稅不可避免地帶來區(qū)域逐底競(jìng)爭(zhēng),所以更合理的選擇應(yīng)該是將消費(fèi)稅繼續(xù)保留為中央稅,或最多界定為分享稅種、并繼續(xù)由國稅系統(tǒng)來征收。
最后,基于本系列第二篇新型城鎮(zhèn)化模式、第五篇金融改革的討論,沒有理由支持中國在短期甚至中期內(nèi)開征物業(yè)稅。主要原因是短、中期內(nèi)中國房地產(chǎn)的形勢(shì)非常不樂觀。物業(yè)稅,哪怕只是對(duì)二套以上住房征收,都可能帶來房地產(chǎn)泡沫崩盤。特別是征收物業(yè)稅需要百姓對(duì)地方政府有足夠強(qiáng)的問責(zé),并可以確保地方抽取物業(yè)稅后提供的公共服務(wù)能增加物業(yè)價(jià)值。但對(duì)中國而言,這些制度安排最多是一個(gè)長(zhǎng)期愿景,所以不能作為當(dāng)前政策改革的依據(jù)。
我們認(rèn)為,在處理營(yíng)改增后央地分成問題上,需要尋求一個(gè)對(duì)地方政府阻力最小、激勵(lì)最大的漸進(jìn)式改革方案。其基本思路,就是依照目前營(yíng)改增試點(diǎn)中的操作方法,讓服務(wù)業(yè)增值稅全歸地方,這樣所帶來的調(diào)整成本最小。但如前所述,地方收入仍將因營(yíng)改增減收三四千億。我們建議考慮設(shè)立如下機(jī)制強(qiáng)化地方政府對(duì)改革的支持:即對(duì)那些愿意配合中央全面推動(dòng)營(yíng)改增的地區(qū),給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助,可通過增加一定額度的稅收返還激勵(lì)地方根據(jù)本地財(cái)政與服務(wù)業(yè)發(fā)展情況自行選擇是否全面參與“營(yíng)改增”。
比如,假定上海、北京、杭州等一二線城市希望通過營(yíng)改增降低服務(wù)業(yè)稅率并做大稅基,中央就可以通過獎(jiǎng)勵(lì)一定數(shù)量(既有制造業(yè)增值稅及所得稅)稅收返還來鼓勵(lì)這種行為,而對(duì)那些暫時(shí)不愿意全面參與營(yíng)改增的省區(qū),中央可以給其自由選擇權(quán)。當(dāng)某些省區(qū)因率先全面參與“營(yíng)改增”而做大了本地服務(wù)業(yè),并因其服務(wù)業(yè)稅率降低開始對(duì)其他省區(qū)服務(wù)業(yè)帶來競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)后,在相應(yīng)的中央稅收返還獎(jiǎng)勵(lì)配合下,其他地區(qū)也會(huì)逐步增加參與營(yíng)改增的積極性,最后順利完成營(yíng)改增。
上述改革模式將減少中央對(duì)地方在改革上的強(qiáng)制性,給予地方自主選擇的空間,但最終卻能夠通過降低服務(wù)業(yè)稅率來做大服務(wù)業(yè)稅基。更有意義的是,隨著服務(wù)業(yè)占經(jīng)濟(jì)的比重上升,這種服務(wù)業(yè)增值稅全留地方的改革將逐步提高地方收入比重,增加地方財(cái)權(quán)與支出責(zé)任匹配,最終降低地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴。
縮小專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并強(qiáng)化地方政府公共服務(wù)導(dǎo)向
如前所述,在政治、經(jīng)濟(jì)雙集權(quán)體制下,無論哪種轉(zhuǎn)移支付都存在一定的扭曲性。目前中央改革的基本方向是增加一般性轉(zhuǎn)移支付,而逐步清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專項(xiàng)資金和地方資金配套。
一個(gè)現(xiàn)實(shí)的擔(dān)憂,是如果中央僅提出公共服務(wù)政策目標(biāo),卻不對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付實(shí)施監(jiān)管,將很難確保地方把錢花在中央希望提供的公共服務(wù)上。要解決這個(gè)問題,必須增加一般性轉(zhuǎn)移支付的同時(shí),推動(dòng)省級(jí)政府去逐步承擔(dān)起均衡省內(nèi)財(cái)力差距的責(zé)任,也就是要推動(dòng)所謂的“省級(jí)統(tǒng)籌體制改革”。
在省級(jí)統(tǒng)籌體制改革中,中央將不再核定全國各項(xiàng)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn),而只制訂最低保障的標(biāo)準(zhǔn),讓省級(jí)政府負(fù)責(zé)制訂本省各類公共支出標(biāo)準(zhǔn)及其動(dòng)態(tài)調(diào)整原則,并基于實(shí)施情況自己去負(fù)責(zé)完善省以下轉(zhuǎn)移支付體系,中央再根據(jù)各省財(cái)力缺口給予財(cái)政的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。
上述改革的意義在于:由于不同地區(qū)提供公共服務(wù)成本的差距很大,中央自上而下一刀切地去制定公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn),勢(shì)必難以符合各地的差異化需要。實(shí)際上,中央目前在制定相關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)上不僅非常吃力,而且也很難討好:既然標(biāo)準(zhǔn)是中央定的,中央就有責(zé)任出錢,這樣中央就受到持續(xù)加大給地方財(cái)政支持的壓力;與此同時(shí),中央與地方各相關(guān)部門卻還會(huì)不斷宣稱本部門投入未受到中央財(cái)政的充分重視。
因此,未來中央應(yīng)該在壓縮各部委控制專項(xiàng)支付的同時(shí),充分調(diào)動(dòng)中央各個(gè)部委的積極性來參與制定全國各項(xiàng)“最低保障標(biāo)準(zhǔn)”或“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)支出”,讓各部委全力配合財(cái)政部一起對(duì)地方實(shí)施監(jiān)管。給予各個(gè)部委相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán),同時(shí)相對(duì)壓縮部委各項(xiàng)專項(xiàng)支出,就可以一方面減少“跑部錢進(jìn)”,同時(shí)也有利于各個(gè)部委調(diào)整工作重點(diǎn),實(shí)現(xiàn)中央各部委與財(cái)政部目標(biāo)一致的集體行動(dòng),最終強(qiáng)化中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付使用的監(jiān)管。
具體而言,中央首先可以將各個(gè)部委諸多的專項(xiàng)資金合并為針對(duì)不同公共支出類別(如教育支出)而設(shè)定的“專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”,并制定對(duì)應(yīng)類別支出的“最低保障標(biāo)準(zhǔn)”,然后再要求各省制訂本省的公共支出標(biāo)準(zhǔn)體系,同時(shí)逐步將各類“專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”的分配權(quán)力下放到省,由后者在省內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。由各中央部委與財(cái)政部合作進(jìn)行監(jiān)管,這樣就在適度放權(quán)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對(duì)轉(zhuǎn)移支付使用的更有效監(jiān)督
在補(bǔ)助地方財(cái)力缺口的均衡性轉(zhuǎn)移支付上,中央可以逐步推動(dòng)與上述專項(xiàng)資金下?lián)苄聶C(jī)制的配套改革,更多地運(yùn)用激勵(lì)性與考核性的獎(jiǎng)勵(lì)來調(diào)動(dòng)地方自行平衡預(yù)算收支、保障相關(guān)公共投入的積極性。比如,如果某省出現(xiàn)了公共服務(wù)提供水平低于相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的縣市,中央財(cái)政就可以相應(yīng)扣減其所在省的均衡性轉(zhuǎn)移支付,而將這筆資金直接分配下達(dá)給這些縣市。此類措施會(huì)大大增加省級(jí)政府確保其轄區(qū)內(nèi)各市縣公共服務(wù)達(dá)標(biāo)的激勵(lì),從而讓專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付與均衡性支付在激勵(lì)地方提供公共服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)相互助力;又比如,為緩解地方債務(wù)存量過高、增長(zhǎng)過快的問題,中央給地方的獎(jiǎng)勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付還可以直接與地方政府預(yù)算收支平衡及削減債務(wù)規(guī)模的情況掛鉤。
在當(dāng)前地方政府的基本問責(zé)模式?jīng)]有基本變化的前提下,上述改革能增強(qiáng)地方財(cái)稅自主性與財(cái)稅體制的整體彈性,有效激勵(lì)地方為爭(zhēng)取中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)而去努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)達(dá)標(biāo),也就強(qiáng)化了地方財(cái)政的公共服務(wù)導(dǎo)向。
逐步建立各級(jí)政府對(duì)全社會(huì)的問責(zé)機(jī)制
總結(jié)一下本篇的已有討論,考慮到中國既有政治與財(cái)政體制都非常集權(quán),而且它們與其他如土地、環(huán)保、勞工體制一起,全面塑造了當(dāng)前地方政府的“吃飯財(cái)政”與“建設(shè)財(cái)政”。要實(shí)現(xiàn)最終向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型,就不僅需要通過配套改革來有效約束地方政府的建設(shè)沖動(dòng),也更需要在基本確保吃飯、維持體制內(nèi)基本穩(wěn)定的前提下,通過“營(yíng)改增”收入在央地之間的合理安排來逐步增加地方財(cái)政的自主性,減少地方政府對(duì)扭曲性轉(zhuǎn)移支付的依賴,同時(shí),從中央開始推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付的全面體制創(chuàng)新,也將激勵(lì)地方努力達(dá)到基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,中國最終要有效建立服務(wù)導(dǎo)向的公共財(cái)政體制,不僅要推動(dòng)具有技術(shù)、經(jīng)濟(jì)合理性的財(cái)稅改革,要推動(dòng)土地、國企等領(lǐng)域的配套改革,更需要通過政治體制改革來實(shí)現(xiàn)政府自身的全面轉(zhuǎn)型:地方政府不僅要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),更要對(duì)百姓負(fù)責(zé)。公共財(cái)政的要義并不是不斷加大公共服務(wù)領(lǐng)域的投入,而是在財(cái)政資金的使用方向與利用效率上能更好地反映公眾的意愿。換句話說,財(cái)政的錢到底怎么花應(yīng)該最終由公眾來決定。只要能實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),公共財(cái)政體制也就自然建立起來了。
作者:盤古智庫學(xué)術(shù)委員,人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然 ;北京大學(xué)教育財(cái)政研究所教授劉明興
吃飯、建設(shè),還是公共服務(wù)?——中國財(cái)政體制的邏輯與轉(zhuǎn)型
時(shí)間:2015-01-30
來源:盤古智庫
作者:陶然 劉明興