PPP模式源于西方國家，是在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上，由政府和私人部門合作提供公共產(chǎn)品的合作模式。在改革開放初期，外資開始進(jìn)入中國，其中有一部分資金嘗試性進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。在使用外資過程中，PPP模式也進(jìn)入國內(nèi)，當(dāng)時主要為BOT（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓）模式。這樣的歷史基因，也讓中國在發(fā)展PPP項目的幾十年中，核心操作模式是政府將公共產(chǎn)品交給社會資本運營，以土地等資源作價，公共產(chǎn)品收費或者財政補(bǔ)貼回報企業(yè)，從而減輕政府負(fù)債或籌資建設(shè)壓力。簡言之，地方政府只是將PPP模式視為建設(shè)公共設(shè)施項目的融資手段，解決建設(shè)資金缺乏問題。

　　一個佐證是，2002~2008年間，為完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，各地方政府都有計劃上馬大量公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，卻又苦于財政資金緊張，因此這些項目中有一部分采用PPP模式融資，比如合肥王小郢污水TOT項目、蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目等，皆是當(dāng)時完成。但是，2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，我國制定“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃，政府財政充裕，之前備受熱捧的PPP模式被地方政府“冷落”，甚至有很多正在進(jìn)行的PPP項目被政府突然終止，社會資本被迫退出，改由政府全資建設(shè)。PPP模式只有在政府缺錢的時候才會被重視，融資工具屬性明顯。

　　如今，隨著政府多個文件的出臺，業(yè)界對PPP的認(rèn)識正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，它不再被視為簡單的融資工具，而被賦予更為深刻的使命。

　　2014年12月4日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，其中包含《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。同日，財政部網(wǎng)站發(fā)布《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，還發(fā)布了《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》，確定了30個PPP示范項目。

　　上述3文再加上之前財金76號文、國發(fā)43號文、60號文、財預(yù)351號文等等，在這些文件的引導(dǎo)下，政府理念的變化方向就是鼓勵各地采用PPP模式創(chuàng)新融資體制以引入社會資本，為民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域投資制定制度保障，掃清社會資本進(jìn)入的制度障礙，盤活民間資本，這或許會成為下一步基礎(chǔ)設(shè)施及社會公用服務(wù)建設(shè)的重點模式。事實上，這已不是微觀融資手段的微觀范疇，而是投資體制改革的宏觀層面。

　　理想的情景是，地方政府將依托政策支持積極創(chuàng)新投融資體制機(jī)制，大量民間資本積極參與，并且在傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品領(lǐng)域注入市場力量配置資源，PPP模式也能由地方散點嘗試變?yōu)橹袊�城�?zhèn)化建設(shè)中的一種常態(tài)模式。

　　多因下的必然

　　實際上，這次PPP模式備受各方關(guān)注并非偶然，而是各種因素交織的必然。

　　首先就是民間資本始終沒有真正發(fā)揮支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)有作用。激活民間投資，我國已經(jīng)提了很長時間，但效果一直不理想。最近一次是2010年，國務(wù)院出臺鼓勵和引導(dǎo)民間投資的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（即“新36條”）。但是，由于受到金融危機(jī)的影響，很多資本能力減弱，并且民間資本很難獲得銀行支持以分散投資風(fēng)險，因此各資本方雖手握資金卻顯然存有疑慮，導(dǎo)致“新36條”政策效果并不明顯。

　　更大的阻力來自于體制的束縛。一些國有項目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，門檻過高讓社會資本難以進(jìn)入。即使進(jìn)入，這些項目也大多數(shù)對民資不利。記者多方查閱資料后發(fā)現(xiàn)，在這以前，民間資本進(jìn)入的項目，要么是落后產(chǎn)業(yè)的落后項目，盈利預(yù)期明顯不足，吸收社會資本目的是解決資金問題；要么是國有資本或政府資本在項目中占絕對地位，社會資本沒有決策權(quán)，形式大于內(nèi)容。社會資本每一分錢都會要求高效回報，上述項目顯然難以滿足要求，再加上地方政府普遍對民間資本不信任，設(shè)置種種阻礙，激活民間資本似乎成為無解命題。

　　而另一方面，在經(jīng)過城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展后，以前的土地財政難以為繼，地方債務(wù)卻越積越多。根據(jù)審計署發(fā)布的公告，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)為20.7萬億元，省級、地市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)余額分別占債務(wù)總規(guī)模的29.03％、40.75％、28.18％和2.04％。

　　更為緊迫的是，環(huán)境問題治理、社會對公共產(chǎn)品需求增加、城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展等現(xiàn)實問題，政府還要持續(xù)投入資金，這會導(dǎo)致債務(wù)繼續(xù)擴(kuò)大，讓地方政府壓力倍增。傳統(tǒng)的政府依靠土地財政和依靠融資平臺舉債籌資的道路，顯然已走不通。

　　并且，在之前政府與企業(yè)合作的項目中，投資方大多是國有企業(yè)，而現(xiàn)在，國企則面臨著投資效率問題。“國有體制可以調(diào)動大量資源但存在浪費現(xiàn)象，投資效率越來越低。參與一些項目建設(shè)的國企負(fù)債率也在上升，融資和抗風(fēng)險能力減弱”。一位業(yè)內(nèi)人士說。

　　一方面是手握充足資金、尋找投資出口的社會資本，一方面是面臨現(xiàn)實需要的地方政府，讓民間資本參與公共項目投資，PPP模式成為一個紐帶。而且，隨著一帶一路規(guī)劃逐漸清晰，中國會越來越多地參與國際基礎(chǔ)設(shè)施項目，這種項目需要國際通用的投融資模式，PPP模式是一個非常好的選擇。在政府出臺的政策文件中，社會資本的參與方囊括了中國幾乎所有的資本形態(tài)，民間資本被放在了與國企同等重要的位置。

　　在很多PPP的研討會上，業(yè)內(nèi)人士已經(jīng)達(dá)成共識：中國需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提高效率、減少浪費、少走彎路一定是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基本內(nèi)容。PPP模式可以帶來體制和機(jī)制的創(chuàng)新，對解決當(dāng)前問題有益。

　　亟待繼續(xù)完善標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則

　　需要警醒的是，PPP現(xiàn)在被提到一個前所未有的高度，好像既能化解地方債務(wù)風(fēng)險又能擴(kuò)大建設(shè)的萬能模式，這種認(rèn)識也很危險。并不是所有的項目都適用于PPP模式，國內(nèi)外也有很多失敗案例，并且國外也只有一部分基礎(chǔ)建設(shè)項目會采用這一模式。很多學(xué)者在看好PPP模式前景時，也有諸多擔(dān)憂：推廣PPP模式的中國之路還有很多核心問題并未解決。

　　如何協(xié)調(diào)公眾利益和社會資本利益是各方最為關(guān)注的焦點。PPP項目涉及社會公共產(chǎn)品，為保障公眾利益，這類產(chǎn)品定價不會很高，甚至免費。而社會資本每一分錢都要求回報，沒有合理收益，PPP最終會變成政府的一廂情愿。不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的PPP項目如果收益率有差距，也必然造成資本追逐高收益項目而沒人去投資低收益項目。

　　因此就有業(yè)內(nèi)人士提出，應(yīng)根據(jù)實際情況設(shè)立行業(yè)或者區(qū)域PPP項目的收益率標(biāo)準(zhǔn)，并以規(guī)范的形式確定下來，使PPP項目具可操作性。但是，反對者的證據(jù)似乎更充分：在已有的項目中，已經(jīng)出現(xiàn)因合同條款約定的社會資本投資回報率無法滿足，而使項目進(jìn)展困難甚至無法開展的情況。如何調(diào)和這種矛盾，目前的政策還暫時找不到答案。

　　項目融資過程中如使用財務(wù)杠桿也存在“度”的問題。PPP項目資本結(jié)構(gòu)中，權(quán)益資本和債權(quán)資本各占多少才最佳？從政府角度來說，自然希望權(quán)益資本占大多數(shù)，但社會資本通過財務(wù)杠桿獲得資本回報，反而可以降低投資者對運營項目的利潤追求，降低公共產(chǎn)品價格。如果政府為防范債務(wù)風(fēng)險而要求的權(quán)益資本占總資本比例過高,將減小項目的價值，似乎也不利于基礎(chǔ)設(shè)施項目吸引民間資本參與，這也需要政府出臺相關(guān)政策予以確認(rèn)。

　　“解決這些問題，最核心的還是完善規(guī)則”，已經(jīng)從事多年P(guān)PP項目咨詢的金準(zhǔn)咨詢公司總經(jīng)理陳宏能認(rèn)為，政府已經(jīng)出臺的多項政策目的是建立制度框架，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要在項目運作中總結(jié)經(jīng)驗，持續(xù)完善政策。

　　另外一個關(guān)鍵問題是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確定，保證項目實施的質(zhì)量，核心是PPP技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如對相同類型相同PPP模式的項目發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管方法和價格調(diào)整方法等，這或許也將是政府下一步的政策重點。

　　由于系統(tǒng)的規(guī)則體系剛開始建立，其無法涵蓋PPP運作的每一個方面，這也使實際操作中產(chǎn)生很多矛盾與困惑。一個PPP項目涉及法律法規(guī)、國家政策、投融資、項目管理、工程技術(shù)等方方面面，項目中的合同結(jié)構(gòu)安排、投融資模式選擇、價格和回報機(jī)制、風(fēng)險處理、監(jiān)管安排等重要方面皆與項目本身建設(shè)條件稟賦、工程方案和工藝技術(shù)路線、投資構(gòu)成、項目運行方案等工程或技術(shù)問題錯綜復(fù)雜，沒有更細(xì)致的規(guī)范，遇到的問題將會更多。顯然，已經(jīng)出臺的政策還遠(yuǎn)不足以解決上述問題，體制的完善亦不是一朝一夕之事，推廣PPP模式任重而道遠(yuǎn)。

　　鏈接

　　ppp在中國得發(fā)展歷程

　　改革開放到1994年，中國開始初步探索PPP模式。改革開放吸引了很多境外資金進(jìn)入中國，其中有一部分資金嘗試性地進(jìn)入了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。當(dāng)時的國家計委先后推出5個試點項目，叫做BOT（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓）試點，比較典型的有廣西來賓第一B電廠。當(dāng)時還沒有PPP這一說法，BOT模式即被歸為PPP模式中。

　　1994~2002年，我國逐漸試點一些項目。1993年國家計委開始研究投融資體制改革，包括BOT可行性問題。1994年，國家計委選擇了5個BOT試點項目——廣西來賓B電廠項目、成都第六水廠項目、廣東電白高速公路項目、武漢軍山長江大橋項目和長沙望城電廠項目。

　　2003~2008年，這5年里PPP項目數(shù)量非常大，包括蘭州自來水項目、北京地鐵4號線等都是在這個階段，但當(dāng)時也出現(xiàn)了一批爭議很大的失敗項目。

　　2009年，受金融危機(jī)影響，政府出臺4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃，國進(jìn)民退導(dǎo)致PPP市場受到很大打擊。一年后國務(wù)院出臺“非公經(jīng)濟(jì)新36條”，希望利用社會資本搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但當(dāng)時金融資源仍在向國有企業(yè)傾斜，社會資本的機(jī)會很小。

　　從2013年到現(xiàn)在，國家開始重視PPP模式，相關(guān)部委研究出臺了很多政策法規(guī)，PPP模式進(jìn)入快速發(fā)展時期。