2014年歲末，隨著國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，同時(shí)一并發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，李開(kāi)孟終于可以稍作喘息。

作為起草《合同指南》的主要參與者，李開(kāi)孟很早就關(guān)注社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在他看來(lái)，這次政府部門發(fā)布多項(xiàng)政策，無(wú)疑會(huì)激發(fā)社會(huì)資本尤其是民間資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施的熱情，也會(huì)促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

但是熱潮背后，李開(kāi)孟還是有一些隱憂。

“未來(lái)兩年將會(huì)有相當(dāng)比例的地方債要到期，但是很多地方政府沒(méi)有還債能力，PPP被視為救命稻草”，李開(kāi)孟說(shuō)，PPP模式的確可以解決一些建設(shè)項(xiàng)目的資金缺口問(wèn)題，這在一定程度上會(huì)減輕地方債務(wù)壓力。如果社會(huì)只看到了這一點(diǎn)，那么就會(huì)帶來(lái)極大問(wèn)題。地方政府有可能為了PPP而PPP，根本不關(guān)心項(xiàng)目是否適用于PPP模式，也違背中央政府力推PPP模式以激活民間資本，為中國(guó)投資體制機(jī)制創(chuàng)新打開(kāi)一個(gè)口子的目的。

李開(kāi)孟所說(shuō)的創(chuàng)新機(jī)制涉及建立健全基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)化的價(jià)值發(fā)現(xiàn)機(jī)制、運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制、合理有效的政府補(bǔ)貼機(jī)制、科學(xué)可行的資源配置機(jī)制和公平的利益共享機(jī)制，以提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，掃清民間資本投資的障礙。

李開(kāi)孟并非是在給PPP模式潑冷水，恰恰相反，他期望PPP模式不要走偏，如果只將其視為微觀層面的項(xiàng)目投融資操作方式的升級(jí)，而不是從更宏觀層面的體制機(jī)制轉(zhuǎn)變上來(lái)看待，PPP模式在中國(guó)推廣會(huì)遇到更大的問(wèn)題。

創(chuàng)新投融資體制

《中國(guó)投資》：政府和社會(huì)資本合作在我國(guó)并不新鮮，為什么最近又受到各方如此關(guān)注?

李開(kāi)孟：的確，上世紀(jì)80、90年代，我國(guó)就有一些項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式。廣東沙角B電廠是我國(guó)第一個(gè)成功興建、成功移交的BOT項(xiàng)目�？偼顿Y40億港元，1985年7月1日正式開(kāi)工，兩臺(tái)機(jī)組分別于1987年4月、7月并網(wǎng)發(fā)電，1999年8月1日正式移交。那時(shí)候采用這種模式的主要原因是彌補(bǔ)資金缺口，尤其是一些能源、社會(huì)事業(yè)等重大項(xiàng)目，國(guó)家資金缺口非常大，申請(qǐng)世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等一些國(guó)際金融組織的貸款也很困難，政府主要目的是引進(jìn)外資，順帶把BOT模式也引入國(guó)內(nèi)。

PPP項(xiàng)目最近備受關(guān)注的原因，我分析與地方融資平臺(tái)欠債過(guò)多有關(guān)系。過(guò)去十幾年，地方政府建了很多投融資平臺(tái)公司，主要用于解決地方非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)資金缺口問(wèn)題。

我國(guó)對(duì)投資項(xiàng)目分類，從融資管理角度分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)將建設(shè)成本收回甚至盈利，因此投資者只需要出項(xiàng)目投資總額的20%~30%作為資本金即可，其他資金可從銀行貸款，這種項(xiàng)目一般不會(huì)面臨嚴(yán)重的資金短缺問(wèn)題。非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目多是公益性項(xiàng)目，不能從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中盈利，因此地方政府必須百分之百用財(cái)政資金出資，不能從銀行貸款。這些非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目大多都是基礎(chǔ)性社會(huì)公用項(xiàng)目，對(duì)城市發(fā)展很重要，卻又面臨資金問(wèn)題。因此，很多地方政府就成立公司，將非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目放入投融資平臺(tái)公司，包裝成經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，利用銀行貸款籌集建設(shè)資金。


 

PPP模式引入社會(huì)資本核心是機(jī)制創(chuàng)新