趙華林
習(xí)近平總書記深刻指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，沒(méi)有改變我國(guó)發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的判斷，沒(méi)有改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體向好的基本面。這一重大研判，同樣適用于環(huán)境保護(hù)。
我們要充分認(rèn)識(shí)到，新常態(tài)其實(shí)是一種優(yōu)態(tài)、活態(tài)，歸根到底是一種正常態(tài)。既有新挑戰(zhàn)，更有新機(jī)遇。當(dāng)前，要把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央的戰(zhàn)略判斷、戰(zhàn)略謀劃、戰(zhàn)略部署上來(lái)，沿著認(rèn)識(shí)、適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)的大邏輯，按照自然規(guī)律保護(hù)生態(tài)環(huán)境，與時(shí)俱進(jìn)地抓好新常態(tài)下的環(huán)境保護(hù)工作
新常態(tài)給環(huán)保帶來(lái)新機(jī)遇
一是改革紅利釋放，環(huán)境質(zhì)量進(jìn)入改善期。全面深化改革和依法治國(guó)明確了轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑和制度保障，建設(shè)生態(tài)文明的國(guó)家意志更加堅(jiān)定，人民群眾空前關(guān)注并積極參與環(huán)境保護(hù)，全國(guó)上下有望統(tǒng)一思想，真正邁入既要金山銀山、也要綠水青山，保護(hù)綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展期。
二是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換進(jìn)入關(guān)鍵期。長(zhǎng)期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較多地依賴資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，資源能源高消耗、污染排放高強(qiáng)度、產(chǎn)出和效益低下特征明顯。“十三五”期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將從要素、投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)增速高于工業(yè)平均增速，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)超過(guò)投資。
三是經(jīng)濟(jì)增速換擋，污染物新增量漲幅進(jìn)入收窄期。GDP增長(zhǎng)進(jìn)入中高速發(fā)展通道，重化工業(yè)快速發(fā)展的勢(shì)頭減緩，第三產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主力，總量和結(jié)構(gòu)都在向有利于環(huán)境保護(hù)的方向發(fā)展。粗鋼、水泥以及銅、鋁、鉛、鋅等主要有色金屬產(chǎn)品產(chǎn)量預(yù)期在2015年至2020年左右出現(xiàn)峰值，傳統(tǒng)污染物新增量同比下降，污染物排放高位趨緩。
四是能源消費(fèi)增速趨緩，污染排放疊加進(jìn)入平臺(tái)期。國(guó)際油價(jià)連續(xù)下跌，為我國(guó)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造了機(jī)遇，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)已悄然發(fā)生變化。能源需求開(kāi)始呈現(xiàn)“三低”（低增速、低增量、低碳化）特征，高耗能行業(yè)增長(zhǎng)緩慢、能源強(qiáng)度控制增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)總量與化石能源需求將逐步脫鉤。APEC會(huì)議特別是中美聯(lián)合氣候變化聲明簽署后，能源和碳減排任務(wù)日益明晰。
五是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入均衡期。我國(guó)城鎮(zhèn)化率已跨過(guò)50%的門檻，其增長(zhǎng)率已從2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨越了高速增長(zhǎng)期，城鄉(xiāng)更加統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，國(guó)土空間優(yōu)化與生態(tài)環(huán)境壓力緩解的機(jī)會(huì)窗顯現(xiàn)，環(huán)境污染增量的增加相對(duì)下降。
六是生態(tài)金融漸趨活躍，綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展進(jìn)入蓬勃期。環(huán)保投入是環(huán)保事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，長(zhǎng)期穩(wěn)定可靠的盈利回報(bào)機(jī)制逐步健全也使環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域吸引力增強(qiáng)。環(huán)保投融資機(jī)制不斷創(chuàng)新，政府采購(gòu)環(huán)境服務(wù)激活市場(chǎng)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，全社會(huì)的環(huán)保投入將逐步增加，綠色經(jīng)濟(jì)不斷壯大。
新常態(tài)給環(huán)保帶來(lái)新挑戰(zhàn)
一是世界環(huán)境利益多元復(fù)雜、爭(zhēng)奪加劇。“十三五”時(shí)期，世界經(jīng)濟(jì)將持續(xù)慢增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，脆弱性、不確定性和不平衡性增加，新興經(jīng)濟(jì)體增速放緩趨勢(shì)明顯。世界人口增長(zhǎng)，糧食、能源、資源、環(huán)境等約束加劇，相關(guān)博弈將更加激烈。發(fā)達(dá)國(guó)家再工業(yè)化及美國(guó)重返亞太等經(jīng)濟(jì)政治因素，給我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、綠色轉(zhuǎn)型帶來(lái)重大壓力。國(guó)際上對(duì)我國(guó)環(huán)境履約將持續(xù)施壓，“綠色壁壘”需積極應(yīng)對(duì)。
二是布局性污染點(diǎn)狀轉(zhuǎn)移面上擴(kuò)張、疊加明顯。區(qū)域發(fā)展格局及城鎮(zhèn)化形態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)變，國(guó)家生態(tài)安全格局與區(qū)域型環(huán)境污染呈現(xiàn)新的特征。東、中、西部環(huán)境治理呈現(xiàn)不同特點(diǎn)，區(qū)域差異和分異明顯，分區(qū)分類精細(xì)化管理挑戰(zhàn)加大。產(chǎn)業(yè)區(qū)域梯度轉(zhuǎn)移帶來(lái)了資源消耗、環(huán)境污染空間結(jié)構(gòu)的變化。承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地區(qū)的環(huán)境壓力將進(jìn)一步增大。既要考慮東部沿海產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)污染排放的利好趨勢(shì)，又要深刻認(rèn)識(shí)中西部能源重化工產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)帶來(lái)新的污染壓力。傳統(tǒng)與新型環(huán)境問(wèn)題疊加，出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境疊加城市環(huán)境、生態(tài)退化疊加環(huán)境污染、國(guó)際環(huán)境疊加國(guó)內(nèi)環(huán)境特征。
三是產(chǎn)能化解亟待打破瓶頸、加速轉(zhuǎn)型。近年來(lái)，一些地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)尚未發(fā)展成支柱，結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)入攻堅(jiān)期，許多產(chǎn)能由既落后又過(guò)剩轉(zhuǎn)變?yōu)檫^(guò)剩但不落后，長(zhǎng)期性產(chǎn)能過(guò)剩態(tài)勢(shì)顯現(xiàn)，進(jìn)一步淘汰壓減將更多涉及非落后產(chǎn)能，企業(yè)有較大的抵觸心理，政府賠償企業(yè)損失帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)顯著加重，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難度較大。
四是污染治理遲疑不決、患得患失。隨著宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，如何處理好節(jié)能減排與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)保障的關(guān)系成為難題，環(huán)保資金投入和增長(zhǎng)的可持續(xù)性存在變數(shù)。一些地方政府財(cái)政收入增速放緩、企業(yè)效益下滑，政府環(huán)保投入長(zhǎng)效機(jī)制難以為繼，污染治理主體承受力下降，治污決心和行動(dòng)出現(xiàn)遲疑，有的企業(yè)可能不上治污設(shè)施、上了治污設(shè)施也不正常運(yùn)行，甚至偷排漏排，監(jiān)管難度加大。
五是環(huán)境基本公共產(chǎn)品供給不足、效率不高。社會(huì)公眾環(huán)境權(quán)益觀增強(qiáng)，環(huán)境公平正義的訴求與環(huán)境質(zhì)量改善的要求快速提升，但環(huán)境基本公共服務(wù)供給與需求差距較大，可達(dá)、可行、可接受之間的綜合平衡難度極大。體制機(jī)制改革的陣痛可能持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，財(cái)稅體制等改革短期內(nèi)對(duì)基層環(huán)保能力、重點(diǎn)問(wèn)題的專項(xiàng)治理影響大，制度性供給能力亟待加強(qiáng)。
六是環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限、急需緩壓。很多地區(qū)長(zhǎng)期超過(guò)環(huán)境承載能力，特別是東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口密集、水污染物排放量大，本身的水資源容量有限，需要下大力氣進(jìn)行治理和修復(fù)。新老問(wèn)題復(fù)雜多樣，生態(tài)空間安全格局、區(qū)域型環(huán)境污染等應(yīng)對(duì)難度大。區(qū)域大氣霧霾、水環(huán)境富營(yíng)養(yǎng)化、江河流域性生態(tài)失衡等重大環(huán)境與生態(tài)問(wèn)題仍將存在一段時(shí)間。
關(guān)于新常態(tài)與環(huán)境保護(hù)，筆者以為，用汽車駕駛狀態(tài)形容十分貼切。如果經(jīng)濟(jì)社會(huì)是一輛汽車，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是動(dòng)力機(jī)制，GDP增長(zhǎng)是車的速度，增速調(diào)整如同汽車換擋。環(huán)境保護(hù)是安全保障系統(tǒng)，包括制動(dòng)（abs）、穩(wěn)定（ESP）、提供新動(dòng)力源等功能。動(dòng)力是制動(dòng)穩(wěn)定的能量基礎(chǔ)，制動(dòng)穩(wěn)定是動(dòng)力效果發(fā)揮的保障，沒(méi)有制動(dòng)穩(wěn)定保障的動(dòng)力是危險(xiǎn)的、致命的，光要速度不要安全絕對(duì)不行，要在安全穩(wěn)定的前提下盡量跑得快。
開(kāi)車是一項(xiàng)綜合技能，會(huì)開(kāi)容易，開(kāi)得好卻不容易，關(guān)鍵是動(dòng)力系統(tǒng)與制動(dòng)系統(tǒng)要協(xié)調(diào)把握好。過(guò)去的30年，是我們猛踩油門的30年，為追求效率，多給油（消耗了大量資源），雖然速度上來(lái)了，但也是一路濃煙滾滾（環(huán)境污染），而且看到問(wèn)題就猛踩剎車，導(dǎo)致了擋位不合適、油耗不合適、機(jī)械系統(tǒng)不合適以及車內(nèi)駕乘者的不舒適等問(wèn)題，摒棄速度崇拜、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量和效能，是當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，外部路況（國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境）發(fā)生變化，自身車況（國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境等）也有變化，減速換擋是明智選擇。我們必須要理性接受從高速到中高速的速度降低，否則行車的可持續(xù)性和穩(wěn)定性難以保證。我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，還處在初級(jí)階段，這些條件不變，中國(guó)發(fā)展之“車”只能在行進(jìn)中穩(wěn)妥維護(hù)，既不宜在降速過(guò)大中調(diào)節(jié)，也不宜在過(guò)快行駛中調(diào)節(jié)。新常態(tài)下，只有把握好動(dòng)力系統(tǒng)與制動(dòng)穩(wěn)定系統(tǒng)的統(tǒng)一關(guān)系，以安全穩(wěn)定為基礎(chǔ)，在合理區(qū)間內(nèi)的適度高效行駛，才能實(shí)現(xiàn)行駛速度與前進(jìn)距離的完美高效結(jié)合。
新常態(tài)下要實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變
做好新常態(tài)下的環(huán)保工作，關(guān)鍵在于加快實(shí)現(xiàn)3個(gè)轉(zhuǎn)變：一是目標(biāo)導(dǎo)向從主要管好污染物排放總量，向以改善環(huán)境質(zhì)量為主轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格鎖定總量，著力提升質(zhì)量；二是工作重點(diǎn)從主要控制污染物增量，向優(yōu)先削減存量、有序引導(dǎo)增量協(xié)同轉(zhuǎn)變，大幅減少存量，消化遞減增量；三是管理途徑從主要依靠環(huán)境容量，向主要依靠環(huán)境流量、環(huán)境容量的動(dòng)靜協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌綜合支撐轉(zhuǎn)變，按照環(huán)境容量科學(xué)開(kāi)發(fā)，開(kāi)展流量調(diào)控與增效利用。
特別需要強(qiáng)調(diào)的是流量管理。流量是一個(gè)對(duì)應(yīng)于速率的動(dòng)態(tài)概念，容量則是流量在一段時(shí)間內(nèi)的累加。任何一個(gè)時(shí)間點(diǎn)的環(huán)境質(zhì)量，取決于這一時(shí)間點(diǎn)的環(huán)境容量與污染排放量的關(guān)系。為了持續(xù)地改善環(huán)境質(zhì)量，必須對(duì)某個(gè)地方基于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和環(huán)境容量設(shè)定的污染物排放總量，在時(shí)間、空間、污染物種類間進(jìn)行科學(xué)分配，這就是流量控制。一方面，環(huán)境容量受水文條件、氣象條件等季節(jié)性因素影響，這意味著相同的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)下污染物排放限制量將隨季節(jié)發(fā)生變化。另一方面，我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間自然地理?xiàng)l件、水文條件、氣象條件、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件等差異大，這決定了特定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)下不同地區(qū)的容量有所不同。
流量管理涵蓋了對(duì)時(shí)間和空間的雙控制，即單位時(shí)間單位體積內(nèi)的總量控制，同時(shí)也是涵蓋了時(shí)間和空間的動(dòng)態(tài)控制，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境管理方式的精細(xì)化升級(jí)和從靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理的管理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)，這種動(dòng)態(tài)化、空間化的環(huán)境管理有利于充分利用自然環(huán)境容量，進(jìn)而釋放新的發(fā)展空間，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
新常態(tài)的環(huán)境保護(hù)需要新思維
平常心和按自然、社會(huì)、科學(xué)規(guī)律辦事是新常態(tài)下推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的重要保障。新常態(tài)下環(huán)境管理的目標(biāo)必須強(qiáng)調(diào)和回歸環(huán)境質(zhì)量改善這一根本目標(biāo)。
第一，用法律守住底線，建立保護(hù)環(huán)境的規(guī)范、嚴(yán)密的法治體系。以新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》為龍頭，明確政府、企事業(yè)單位責(zé)任，加大違法排污責(zé)任，架好環(huán)境保護(hù)高壓線。改革環(huán)境執(zhí)法體制，加強(qiáng)基層執(zhí)法能力建設(shè)，建立完善執(zhí)法管理體系，為執(zhí)法大廈砌出堅(jiān)固墻壁。針對(duì)損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題，出重拳、用重典，施非常之策保障群眾基本生存環(huán)境，遏制重點(diǎn)領(lǐng)域污染加劇態(tài)勢(shì)，讓環(huán)境法律法規(guī)成為“有牙的老虎”。牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。
第二，用制度劃清邊界，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。加快建立盲目決策損害環(huán)境終身追究制和損害賠償制度，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善排污許可制和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。建立環(huán)境審計(jì)制度，對(duì)地方政府環(huán)境責(zé)任履行情況進(jìn)行全面、深入、細(xì)致的診斷判斷，建立一套自上而下、行之有效的環(huán)境管理糾偏糾扭體系，突破當(dāng)前環(huán)境管理困局。以環(huán)境審計(jì)制度為基礎(chǔ)，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)行政審計(jì)和離任審計(jì)。
第三，用治理保證效果，建立全面有效、標(biāo)本兼治的管理體系。要加快制修訂與全面建成小康社會(huì)相銜接的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，建立健全一套基于改善環(huán)境質(zhì)量、統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的管理體系。嚴(yán)控新建源、嚴(yán)管現(xiàn)役源和嚴(yán)查風(fēng)險(xiǎn)源，在環(huán)境增量管理邊際效用不斷遞減的同時(shí)，著力環(huán)境存量治理，重點(diǎn)行業(yè)和區(qū)域要拿出提標(biāo)改造、生態(tài)修復(fù)的時(shí)間表，以標(biāo)準(zhǔn)牽引、執(zhí)法倒逼，做到應(yīng)治必治，最大程度實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，為治本爭(zhēng)取時(shí)間。建立區(qū)域污染防治協(xié)作機(jī)制，設(shè)立重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域污染防治工作。
第四，用政策催生動(dòng)力，建立改善環(huán)境質(zhì)量的政策支持體系。加強(qiáng)資源環(huán)境市場(chǎng)制度建設(shè)，完善價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)境保護(hù)中的決定性作用。積極發(fā)展生態(tài)金融，把生態(tài)成效作為理財(cái)期權(quán)，研究提供分散風(fēng)險(xiǎn)的途徑和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的工具，創(chuàng)新和探索新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品和新模式，吸引社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域。推行排污權(quán)交易制度，建立全國(guó)統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場(chǎng)，排污單位在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)排污權(quán)擁有使用、轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)利，促進(jìn)企業(yè)治污減排。有序開(kāi)放可由市場(chǎng)提供服務(wù)的環(huán)境管理領(lǐng)域，大力發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)，加快建立和完善環(huán)境污染的第三方治理。
第五，用權(quán)利激發(fā)活力，建立全社會(huì)正能量行動(dòng)體系。要構(gòu)建符合國(guó)情的行政監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、行業(yè)自律、公眾參與、司法保障等多元共治的環(huán)境監(jiān)督體系，讓公眾參與成為其中重要的一環(huán)。加大信息公開(kāi)力度，保障公眾環(huán)境知情權(quán)。積極宣傳、推動(dòng)公眾履行環(huán)境權(quán)利和責(zé)任，建立公眾參與環(huán)境管理決策的有效渠道和合理機(jī)制，擴(kuò)大公眾環(huán)境參與權(quán)。善于利用網(wǎng)絡(luò)信息化平臺(tái)與傳播力量，加大公眾、新聞媒體等對(duì)政府環(huán)保工作、企業(yè)排污行為的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，強(qiáng)化公眾環(huán)境表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展，加快建立和完善環(huán)境公益訴訟制度，賦予公眾環(huán)境訴訟權(quán)。
作者系環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)
