環(huán)境稅快來了。

　　環(huán)境稅全稱環(huán)境保護(hù)稅，在2015年“兩會(huì)”上，其再次成為熱詞。接近財(cái)政部的人士向財(cái)新記者透露，環(huán)境稅進(jìn)入加速度，在兩年內(nèi)完成立法并出臺(tái)“問題不大”，有學(xué)者和相關(guān)方面力促此進(jìn)程在年內(nèi)完成。

　　客觀上，環(huán)境稅出臺(tái)的時(shí)間緊迫性已極大。2013年底，修改后的環(huán)境稅方案再次上報(bào)國務(wù)院。當(dāng)年，環(huán)境稅被寫入十八屆三中全會(huì)決議。中國“十二五”規(guī)劃曾提出“完善資源環(huán)境稅費(fèi)制度”，今年已是“十二五”收官之年。

　　中國改革開放以來的嚴(yán)重環(huán)境破壞，大部分原因是污染企業(yè)將環(huán)境成本外部化，沒有付出應(yīng)有的環(huán)境代價(jià)。即將到來的環(huán)境稅，試圖將環(huán)境成本內(nèi)部化，讓中國自此進(jìn)入一個(gè)高環(huán)境代價(jià)時(shí)代，為環(huán)境好轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好政策條件。

　　財(cái)新記者了解到，環(huán)境稅法已進(jìn)入立法程序。其曾先后被列入十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國務(wù)院2014年立法計(jì)劃，目前草案還未提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。

　　在環(huán)境稅法進(jìn)入關(guān)鍵決策期的當(dāng)口，全國政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所（下稱財(cái)科所）原所長(zhǎng)賈康在“兩會(huì)”上提案，建議加快環(huán)境稅立法。他認(rèn)為，“現(xiàn)行的環(huán)保排污收費(fèi)政策征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，范圍過窄，整體環(huán)境稅收政策缺乏系統(tǒng)性，環(huán)保效果不顯著。”

　　此外，農(nóng)工黨中央一直關(guān)注環(huán)境稅政策的制定，前后就環(huán)境稅提過三次建議。其今年又提議，加快完善環(huán)境稅收制度的頂層設(shè)計(jì)，建立一個(gè)系統(tǒng)完整、功能明確、逐步落實(shí)的環(huán)境稅框架。

　　“環(huán)境稅出臺(tái)，不會(huì)拖太久。”財(cái)科所副所長(zhǎng)蘇明向財(cái)新記者分析，“中央前幾年講得非常明確，‘十二五’期間要出臺(tái)環(huán)境稅，今年是最后一年，我認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)可能性還是非常之大。”

　　對(duì)于普通中國公眾來說，關(guān)于環(huán)境稅，最想知道的是環(huán)境稅的征收范圍是什么？怎么收？企業(yè)的排污費(fèi)無疑會(huì)變成環(huán)境稅，那會(huì)收得更多還是更少？收稅對(duì)中國環(huán)境治理將起到何種作用？

　　財(cái)新記者獲悉，盡管環(huán)境稅即將落地，但一些關(guān)鍵問題，如稅目、稅率、征管模式以及是否開征碳稅等，各方面仍爭(zhēng)論未休。

快改還是慢改

　　環(huán)境稅是以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)的調(diào)控稅收，其首要功能是解決環(huán)境成本內(nèi)在化問題，而非財(cái)政創(chuàng)收。對(duì)于其內(nèi)涵，在學(xué)術(shù)界尚無被廣泛接受的、公認(rèn)的定義。

　　簡(jiǎn)單來講，環(huán)境稅有狹義、廣義之分。前者又稱獨(dú)立型環(huán)境稅，指針對(duì)排污行為的獨(dú)立稅種，如二氧化硫稅、碳稅；后者又稱融入型環(huán)境稅，指與環(huán)境相關(guān)的任何稅收，如煤炭資源稅、車輛購置稅，以及消費(fèi)稅中的成品油、實(shí)木地板等稅目，甚至還有各個(gè)家庭的污水處理費(fèi)、垃圾費(fèi)等。

　　目前在中國，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，在環(huán)境稅起步時(shí)，應(yīng)選擇狹義環(huán)境稅較為現(xiàn)實(shí)。已上報(bào)至國務(wù)院的環(huán)境稅草案，便是該思路，其稅目只包含了污染排放稅與二氧化碳稅。其中的后者即碳稅，目前爭(zhēng)議較大，一些意見認(rèn)為，在中國開征碳稅為時(shí)尚早。財(cái)新記者獲悉，碳稅章節(jié)未來或遭刪除。

　　在今年“兩會(huì)”上，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉稱：“環(huán)保稅主要是把現(xiàn)在的收費(fèi)改成稅。”

　　這是一個(gè)明確的信號(hào)。有學(xué)者認(rèn)為，如果環(huán)境稅近期出臺(tái)，很可能就是簡(jiǎn)單的“費(fèi)改稅”，即將現(xiàn)有排污費(fèi)改為稅收。

　　至于在現(xiàn)行排污費(fèi)目基礎(chǔ)上，是部分、還是全部轉(zhuǎn)為稅目？蘇明告訴財(cái)新記者，目前有兩種思路，一是選擇主要排污費(fèi)改成稅目，如大氣、水；二是一步到位，全部“費(fèi)改稅”。

　　“從研究角度講，我覺得一步到位比較好，如果一部分收稅、一部分收費(fèi)，管理成本相對(duì)高；如果全部改成稅收，可能一開始相關(guān)部門需要磨合，但逐步會(huì)走上正軌，管理成本至少不會(huì)提高。”蘇明向財(cái)新記者分析。

　　除了稅目，稅率如何確定？“稅率是爭(zhēng)議最大的問題。”蘇明認(rèn)為，這既關(guān)系到環(huán)境改善，也涉及企業(yè)的承受能力。“近兩年，包括2015年，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，高稅率對(duì)企業(yè)加大負(fù)擔(dān)。怎么去拿捏稅率？在起步時(shí)是關(guān)鍵問題。”

　　財(cái)科所近期發(fā)布一份報(bào)告認(rèn)為，環(huán)境稅率應(yīng)與排污費(fèi)提高1倍后水平相當(dāng)，可以略高。

　　2014年底排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高，要求各地在2015年6月前，要將排污費(fèi)提高1倍。如二氧化硫，每污染當(dāng)量由0.63元提高至不低于1.2元；廢水COD，每污染當(dāng)量由0.7元提高至不低于1.4元。

　　其中北京、天津的標(biāo)準(zhǔn)是全國水平的10倍或更高。如每污染當(dāng)量的二氧化硫，北京為10元/千克，天津?yàn)?.3元/千克。

　　蘇明認(rèn)為，已經(jīng)提高1倍的排污費(fèi)，其實(shí)已可以作為環(huán)境稅開征時(shí)的稅率。“去年年底排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高，為環(huán)境稅出臺(tái)打了一個(gè)好基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，搞環(huán)境稅順理成章。”

　　他認(rèn)為，各地稅率可靈活掌握，北京、天津稅率高，可見其環(huán)境改善決心更大，新稅法應(yīng)該制定全國最低標(biāo)準(zhǔn)，并賦予各地方適當(dāng)立法權(quán)，允許其根據(jù)自身情況、環(huán)境改善的任務(wù)需求，適當(dāng)提高。

　　但這樣的稅率水平，能否實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅的設(shè)立初衷？環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南認(rèn)為，考慮到現(xiàn)在的物價(jià)水平、消費(fèi)者的環(huán)境訴求，按現(xiàn)有排污費(fèi)提高之后的標(biāo)準(zhǔn)來征收環(huán)境稅，稅率偏低，難以遏制排污。

　　王金南告訴財(cái)新記者，1995年他主持完成世界銀行《中國排污收費(fèi)制度設(shè)計(jì)與實(shí)施研究》項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)提出來的標(biāo)準(zhǔn)，是大氣、水污物（每污染當(dāng)量）約按1.2元來征收。然而20年過去了，排污費(fèi)提高后的標(biāo)準(zhǔn)才剛到這個(gè)水平。

　　“北京的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于全國十多倍，那些高污染企業(yè)就開始琢磨，覺得排污費(fèi)成本高就搬走了，這就是我們希望排污收費(fèi)達(dá)到的效果。如果稅費(fèi)越征越多，企業(yè)依然在這里生產(chǎn)，就失去調(diào)節(jié)排污行為的功能了。”

 

怎么征，怎么花

　　環(huán)境稅出臺(tái)的另一掣肘，是部門利益的博弈。地方環(huán)保部門“吃”排污費(fèi)情形普遍，一旦環(huán)境稅開征，稅金納入國庫，環(huán)保部門的經(jīng)費(fèi)問題如何解決？未來，環(huán)保與稅務(wù)部門之間如何分工征稅？收上來的稅款又怎么花？

　　相較于中國“遍地開花”的環(huán)境污染現(xiàn)狀，現(xiàn)有的環(huán)保撥款可以說“只會(huì)嫌少、不會(huì)嫌多”。當(dāng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足時(shí)，環(huán)保部門已習(xí)慣將排污費(fèi)作為錢袋子。因此環(huán)境稅出臺(tái)的同時(shí)，如何重新計(jì)算并劃撥地方環(huán)保部門的經(jīng)費(fèi)，在頂層設(shè)計(jì)時(shí)，需要充分考慮。

　　“這也是一個(gè)大問題。”蘇明告訴財(cái)新記者，“我認(rèn)為，環(huán)保鑒定檢測(cè)部門的經(jīng)費(fèi)，在費(fèi)改稅后，應(yīng)該完全納入公共財(cái)政的供給范圍，不能拿環(huán)境稅來解決基層部門的監(jiān)測(cè)保障。”

　　當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，在開征環(huán)境稅的同時(shí)，可能需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅。賈康認(rèn)為，要在保持宏觀稅負(fù)穩(wěn)定前提下，一方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅，選擇一些特定稅種削減其稅負(fù)水平，比如增值稅和企業(yè)所得稅等；另一方面通過結(jié)構(gòu)性加稅，即開征環(huán)境稅彌補(bǔ)減稅帶來的稅收收入減少，從而在穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)、提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的目標(biāo)。

　　2011年賈康曾撰文具體論述“優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)”的思路，稱歐盟一些國家在引入碳稅時(shí)，大都遵循宏觀稅收強(qiáng)度中性原則，即開征碳稅的同時(shí)，降低其他稅種（社會(huì)保障稅和個(gè)人所得稅）的稅負(fù)，從而保持宏觀稅負(fù)水平不變。

　　此外，費(fèi)改稅，便意味著征稅權(quán)力移交至稅務(wù)部門。但核定排放量具有其技術(shù)專業(yè)性，如果交由稅務(wù)部門，一則有“隔行如隔山”的困境，二則會(huì)削弱環(huán)保部門通過核定排放量來監(jiān)管企業(yè)的責(zé)任。

　　目前主流觀點(diǎn)是“稅務(wù)主管、環(huán)保認(rèn)定”，即由環(huán)保部門負(fù)責(zé)核定排放量，其他征稅工作交由稅務(wù)部門。但在具體制度設(shè)計(jì)上，仍爭(zhēng)議頗多。

　　最后，稅金何去？按照傳統(tǒng)稅收理論，稅收支出不與收入來源掛鉤，即環(huán)境稅征收后不應(yīng)指定用于環(huán)境保護(hù)。

　　“但這樣可能會(huì)降低公眾對(duì)環(huán)境稅的支持力度。”王金南告訴財(cái)新記者，“現(xiàn)在看來，環(huán)境保護(hù)是最大的民生福祉，其本身公共產(chǎn)品的效益很強(qiáng)，而且缺乏資金投入。”

　　賈康在提案中建議：“可以在稅法中表述為原則上用于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。”王金南對(duì)此表示認(rèn)同：“我們建議用環(huán)境稅收來建立國家的環(huán)境保護(hù)基金。”王金南表示，這毫無疑問存在爭(zhēng)議，對(duì)于學(xué)術(shù)研究也是挑戰(zhàn)，希望能夠?qū)ふ依碚撋系耐黄啤?/p>

　　蘇明與王金南均認(rèn)為，稅收大頭應(yīng)歸地方政府，中央和地方的稅收1：9較為合適，一是循排污費(fèi)九成歸地方政府的歷史延續(xù)性，二是讓地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。

 

費(fèi)改稅，足夠嗎？

　　提到現(xiàn)行草案思路，王金南略帶遺憾地告訴財(cái)新記者，費(fèi)改稅是最簡(jiǎn)單的模式，政策效率不高，甚至出現(xiàn)政策效率下降。“不管是費(fèi)還是稅，都是企業(yè)的成本，對(duì)它來說是一樣的。如果僅把排污費(fèi)，變成污染排放稅，就太簡(jiǎn)單了，有點(diǎn)換湯不換藥。”

　　學(xué)術(shù)界對(duì)環(huán)境稅制研究不少。國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《中國環(huán)境稅收政策與設(shè)計(jì)及效應(yīng)研究》由環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院與財(cái)政部下設(shè)的財(cái)科所共同完成，王金南擔(dān)任項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。該項(xiàng)目設(shè)計(jì)了一整套中國環(huán)境稅收政策框架，其中關(guān)于獨(dú)立型環(huán)境稅，包含四項(xiàng)稅目：污染排放、污染產(chǎn)品、生態(tài)保護(hù)和二氧化碳。

　　污染排放包括大氣、水、固廢、噪聲等子稅目。污染產(chǎn)品包括塑料包裝、電池涂料、農(nóng)藥等子稅目。生態(tài)保護(hù)有自然保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源開采生態(tài)保護(hù)等。

　　相比之下，當(dāng)前草案中，四項(xiàng)只取其二：污染排放與二氧化碳，而二氧化碳又極可能遭到刪除。

　　王金南認(rèn)為，如果最終環(huán)境稅只是簡(jiǎn)單的費(fèi)改稅，將失去其應(yīng)有的政治意義和政策效率，反而會(huì)增加改革成本。

　　該項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)將上述四種稅目，分別按照低、中、高稅率組合成多套方案，并用模型計(jì)算其對(duì)GDP、CPI等指數(shù)影響。研究發(fā)現(xiàn)——

　　同時(shí)征收污染排放稅和碳稅，協(xié)同減排效應(yīng)明顯，但需要將稅率提到較高水平，才能取得明顯促進(jìn)減排的作用。

　　四種稅目組合征收，能夠以較低稅率減少更多污染物、二氧化碳排放，可以充分發(fā)揮不同稅目的協(xié)同減排效應(yīng)。

　　環(huán)境稅收對(duì)污染物和二氧化碳的減排作用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)GDP的負(fù)面影響。

　　也就是說，如果單純開征污染排放稅和碳稅，即草案思路，需要在前文所述稅率基礎(chǔ)上，再做提高；如果四項(xiàng)稅目“組合拳”，則可以較低稅率實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

　　這也是為何王金南會(huì)擔(dān)憂，僅是費(fèi)改稅，且低稅率水平，將難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅遏制污染的初衷。

 

為何近期開征

　　近日財(cái)科所的報(bào)告中，設(shè)計(jì)了煤控財(cái)稅政策的改革路線圖，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在2016年前開征環(huán)境稅，2019年開征低水平碳稅。

　　王金南的項(xiàng)目提出了環(huán)境稅整體路線圖設(shè)想：2015年—2017年，開征污染排放稅，擇機(jī)開征碳稅；2018年—2025年，開征生態(tài)保護(hù)稅、污染產(chǎn)品稅，擴(kuò)展污染排放稅的征稅范圍，調(diào)整碳稅范圍和稅率；2026年—2030年，加大碳稅力度，逐步建成統(tǒng)一環(huán)境稅體系。

　　由于氣候政治，碳稅一詞相對(duì)環(huán)境稅更為敏感。王金南向財(cái)新記者分析，為了減少對(duì)貿(mào)易、競(jìng)爭(zhēng)力的影響，可以從低稅率開始征收，沒有必要抬很高。“但污染排放稅，這是自家后院的事，無論如何也要重視。”

　　“不能再像廣受詬病的排污收費(fèi)制度一樣，用一個(gè)低稅率的環(huán)境稅去‘鼓勵(lì)’企業(yè)排污，去‘促進(jìn)’污染產(chǎn)品的消費(fèi)。如果能夠在今年巴黎氣候大會(huì)之前，出臺(tái)包括碳稅的環(huán)境稅法案，展示中國負(fù)責(zé)任環(huán)境大國形象，也許是一個(gè)好的政策選項(xiàng)。”他強(qiáng)調(diào)。

　　中國首次明確開征環(huán)境稅，是在2007年6月，國務(wù)院頒布《節(jié)能減排綜合性工作方案》，提出“研究開征環(huán)境稅”。

　　當(dāng)年底，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、環(huán)保部開始聯(lián)合開展環(huán)境稅研究。

　　2011年10月，國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》中，又提出“積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革,研究開征環(huán)境保護(hù)稅”。

　　十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“加快資源稅改革，調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”的稅收制度改革內(nèi)容。

　　近八年來，關(guān)于環(huán)境稅的國務(wù)院文件、國家課題紛呈。每次文件出臺(tái)，都會(huì)引發(fā)社會(huì)上的新一輪討論，討論重點(diǎn)之一是對(duì)環(huán)境稅出臺(tái)時(shí)間的預(yù)測(cè)。然而至今草案仍在討論當(dāng)中。

　　“近期出臺(tái)環(huán)境稅政策的宏觀背景非常好�，F(xiàn)在環(huán)境形勢(shì)坦率講，比較嚴(yán)峻。在這種情況下，從中央到各個(gè)部門、企業(yè)、老百姓，大家對(duì)環(huán)境改善有很大共識(shí)。”蘇明對(duì)環(huán)境稅在兩年內(nèi)出臺(tái)頗具信心。

　　賈康在提案中稱，當(dāng)前是開征環(huán)境稅有利時(shí)機(jī)，“近期和未來一段時(shí)間市場(chǎng)煤價(jià)、油價(jià)的下行，使通脹壓力緩解，也提供了開征環(huán)境稅的重要時(shí)機(jī)。此時(shí)開征環(huán)境稅，企業(yè)更容易消化，因而環(huán)境成本上升帶來的企業(yè)運(yùn)行成本上升，對(duì)宏觀層面整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響也較小。”

　　同時(shí)，賈康認(rèn)為，因?yàn)榄h(huán)境問題凸顯，民眾對(duì)出臺(tái)更多保護(hù)環(huán)境措施的呼聲很高，配之以公共宣傳，還可以更加突出環(huán)境稅作為有效的減排政策工具的角色作用。