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本文選自《財新周刊》2015年第10期。

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記者：孔令鈺

環(huán)境稅快來了。

 

環(huán)境稅全稱環(huán)境保護稅，在2015年“兩會”上，其再次成為熱詞。接近財政部的人士向財新記者透露，環(huán)境稅進入加速度，在兩年內完成立法并出臺“問題不大”，有學者和相關方面力促此進程在年內完成。

 

客觀上，環(huán)境稅出臺的時間緊迫性已極大。2013年底，修改后的環(huán)境稅方案再次上報國務院。當年，環(huán)境稅被寫入十八屆三中全會決議。中國“十二五”規(guī)劃曾提出“完善資源環(huán)境稅費制度”，今年已是“十二五”收官之年。

 

中國改革開放以來的嚴重環(huán)境破壞，大部分原因是污染企業(yè)將環(huán)境成本外部化，沒有付出應有的環(huán)境代價。即將到來的環(huán)境稅，試圖將環(huán)境成本內部化，讓中國自此進入一個高環(huán)境代價時代，為環(huán)境好轉創(chuàng)造良好政策條件。

 

財新記者了解到，環(huán)境稅法已進入立法程序。其曾先后被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院2014年立法計劃，目前草案還未提請全國人大常委會審議。

 

在環(huán)境稅法進入關鍵決策期的當口，全國政協(xié)委員、財政部財政科學研究所（下稱財科所）原所長賈康在“兩會”上提案，建議加快環(huán)境稅立法。他認為，“現(xiàn)行的環(huán)保排污收費政策征收標準偏低，范圍過窄，整體環(huán)境稅收政策缺乏系統(tǒng)性，環(huán)保效果不顯著。”

 

此外，農工黨中央一直關注環(huán)境稅政策的制定，前后就環(huán)境稅提過三次建議。其今年又提議，加快完善環(huán)境稅收制度的頂層設計，建立一個系統(tǒng)完整、功能明確、逐步落實的環(huán)境稅框架。

 

“環(huán)境稅出臺，不會拖太久。”財科所副所長蘇明向財新記者分析，“中央前幾年講得非常明確，‘十二五’期間要出臺環(huán)境稅，今年是最后一年，我認為，實現(xiàn)可能性還是非常之大。”

 

對于普通中國公眾來說，關于環(huán)境稅，最想知道的是環(huán)境稅的征收范圍是什么？怎么收？企業(yè)的排污費無疑會變成環(huán)境稅，那會收得更多還是更少？收稅對中國環(huán)境治理將起到何種作用？

 

財新記者獲悉，盡管環(huán)境稅即將落地，但一些關鍵問題，如稅目、稅率、征管模式以及是否開征碳稅等，各方面仍爭論未休。

 

快改還是慢改

 

環(huán)境稅是以環(huán)境保護為目標的調控稅收，其首要功能是解決環(huán)境成本內在化問題，而非財政創(chuàng)收。對于其內涵，在學術界尚無被廣泛接受的、公認的定義。

 

簡單來講，環(huán)境稅有狹義、廣義之分。前者又稱獨立型環(huán)境稅，指針對排污行為的獨立稅種，如二氧化硫稅、碳稅；后者又稱融入型環(huán)境稅，指與環(huán)境相關的任何稅收，如煤炭資源稅、車輛購置稅，以及消費稅中的成品油、實木地板等稅目，甚至還有各個家庭的污水處理費、垃圾費等。

 

目前在中國，主流觀點認為，在環(huán)境稅起步時，應選擇狹義環(huán)境稅較為現(xiàn)實。已上報至國務院的環(huán)境稅草案，便是該思路，其稅目只包含了污染排放稅與二氧化碳稅。其中的后者即碳稅，目前爭議較大，一些意見認為，在中國開征碳稅為時尚早。財新記者獲悉，碳稅章節(jié)未來或遭刪除。

 

在今年“兩會”上，財政部部長樓繼偉稱：“環(huán)保稅主要是把現(xiàn)在的收費改成稅。”

 

這是一個明確的信號。有學者認為，如果環(huán)境稅近期出臺，很可能就是簡單的“費改稅”，即將現(xiàn)有排污費改為稅收。

 

至于在現(xiàn)行排污費目基礎上，是部分、還是全部轉為稅目？蘇明告訴財新記者，目前有兩種思路，一是選擇主要排污費改成稅目，如大氣、水；二是一步到位，全部“費改稅”。

 

“從研究角度講，我覺得一步到位比較好，如果一部分收稅、一部分收費，管理成本相對高；如果全部改成稅收，可能一開始相關部門需要磨合，但逐步會走上正軌，管理成本至少不會提高。”蘇明向財新記者分析。

 

除了稅目，稅率如何確定？“稅率是爭議最大的問題。”蘇明認為，這既關系到環(huán)境改善，也涉及企業(yè)的承受能力。“近兩年，包括2015年，經(jīng)濟下行壓力較大，高稅率對企業(yè)加大負擔。怎么去拿捏稅率？在起步時是關鍵問題。”

 

財科所近期發(fā)布一份報告認為，環(huán)境稅率應與排污費提高1倍后水平相當，可以略高。

 

2014年底排污費標準提高，要求各地在2015年6月前，要將排污費提高1倍。如二氧化硫，每污染當量由0.63元提高至不低于1.2元；廢水COD，每污染當量由0.7元提高至不低于1.4元。

 

其中北京、天津的標準是全國水平的10倍或更高。如每污染當量的二氧化硫，北京為10元/千克，天津為6.3元/千克。

 

蘇明認為，已經(jīng)提高1倍的排污費，其實已可以作為環(huán)境稅開征時的稅率。“去年年底排污費標準提高，為環(huán)境稅出臺打了一個好基礎。在此基礎上，搞環(huán)境稅順理成章。”

 

他認為，各地稅率可靈活掌握，北京、天津稅率高，可見其環(huán)境改善決心更大，新稅法應該制定全國最低標準，并賦予各地方適當立法權，允許其根據(jù)自身情況、環(huán)境改善的任務需求，適當提高。

 

但這樣的稅率水平，能否實現(xiàn)環(huán)境稅的設立初衷？環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南認為，考慮到現(xiàn)在的物價水平、消費者的環(huán)境訴求，按現(xiàn)有排污費提高之后的標準來征收環(huán)境稅，稅率偏低，難以遏制排污。

 

王金南告訴財新記者，1995年他主持完成世界銀行《中國排污收費制度設計與實施研究》項目，當時提出來的標準，是大氣、水污物（每污染當量）約按1.2元來征收。然而20年過去了，排污費提高后的標準才剛到這個水平。

 

“北京的標準相當于全國十多倍，那些高污染企業(yè)就開始琢磨，覺得排污費成本高就搬走了，這就是我們希望排污收費達到的效果。如果稅費越征越多，企業(yè)依然在這里生產(chǎn)，就失去調節(jié)排污行為的功能了。”

 

怎么征，怎么花

 

環(huán)境稅出臺的另一掣肘，是部門利益的博弈。地方環(huán)保部門“吃”排污費情形普遍，一旦環(huán)境稅開征，稅金納入國庫，環(huán)保部門的經(jīng)費問題如何解決？未來，環(huán)保與稅務部門之間如何分工征稅？收上來的稅款又怎么花？

 

相較于中國“遍地開花”的環(huán)境污染現(xiàn)狀，現(xiàn)有的環(huán)保撥款可以說“只會嫌少、不會嫌多”。當財政經(jīng)費不足時，環(huán)保部門已習慣將排污費作為錢袋子。因此環(huán)境稅出臺的同時，如何重新計算并劃撥地方環(huán)保部門的經(jīng)費，在頂層設計時，需要充分考慮。

 

“這也是一個大問題。”蘇明告訴財新記者，“我認為，環(huán)保鑒定檢測部門的經(jīng)費，在費改稅后，應該完全納入公共財政的供給范圍，不能拿環(huán)境稅來解決基層部門的監(jiān)測保障。”

 

當前經(jīng)濟下行壓力較大，為減輕企業(yè)負擔，在開征環(huán)境稅的同時，可能需要進行結構性減稅。賈康認為，要在保持宏觀稅負穩(wěn)定前提下，一方面進行結構性減稅，選擇一些特定稅種削減其稅負水平，比如增值稅和企業(yè)所得稅等；另一方面通過結構性加稅，即開征環(huán)境稅彌補減稅帶來的稅收收入減少，從而在穩(wěn)定宏觀稅負的同時，實現(xiàn)優(yōu)化稅收結構、提升經(jīng)濟增長質量的目標。

 

2011年賈康曾撰文具體論述“優(yōu)化稅收結構”的思路，稱歐盟一些國家在引入碳稅時，大都遵循宏觀稅收強度中性原則，即開征碳稅的同時，降低其他稅種（社會保障稅和個人所得稅）的稅負，從而保持宏觀稅負水平不變。

 

此外，費改稅，便意味著征稅權力移交至稅務部門。但核定排放量具有其技術專業(yè)性，如果交由稅務部門，一則有“隔行如隔山”的困境，二則會削弱環(huán)保部門通過核定排放量來監(jiān)管企業(yè)的責任。

 

目前主流觀點是“稅務主管、環(huán)保認定”，即由環(huán)保部門負責核定排放量，其他征稅工作交由稅務部門。但在具體制度設計上，仍爭議頗多。

 

最后，稅金何去？按照傳統(tǒng)稅收理論，稅收支出不與收入來源掛鉤，即環(huán)境稅征收后不應指定用于環(huán)境保護。

 

“但這樣可能會降低公眾對環(huán)境稅的支持力度。”王金南告訴財新記者，“現(xiàn)在看來，環(huán)境保護是最大的民生福祉，其本身公共產(chǎn)品的效益很強，而且缺乏資金投入。”

 

賈康在提案中建議：“可以在稅法中表述為原則上用于促進環(huán)境保護。”王金南對此表示認同：“我們建議用環(huán)境稅收來建立國家的環(huán)境保護基金。”王金南表示，這毫無疑問存在爭議，對于學術研究也是挑戰(zhàn)，希望能夠尋找理論上的突破。

 

蘇明與王金南均認為，稅收大頭應歸地方政府，中央和地方的稅收1：9較為合適，一是循排污費九成歸地方政府的歷史延續(xù)性，二是讓地方財權與事權相匹配。

 

費改稅，足夠嗎？

 

提到現(xiàn)行草案思路，王金南略帶遺憾地告訴財新記者，費改稅是最簡單的模式，政策效率不高，甚至出現(xiàn)政策效率下降。“不管是費還是稅，都是企業(yè)的成本，對它來說是一樣的。如果僅把排污費，變成污染排放稅，就太簡單了，有點換湯不換藥。”

 

學術界對環(huán)境稅制研究不少。國家社科基金重點項目《中國環(huán)境稅收政策與設計及效應研究》由環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院與財政部下設的財科所共同完成，王金南擔任項目負責人。該項目設計了一整套中國環(huán)境稅收政策框架，其中關于獨立型環(huán)境稅，包含四項稅目：污染排放、污染產(chǎn)品、生態(tài)保護和二氧化碳。

 

污染排放包括大氣、水、固廢、噪聲等子稅目。污染產(chǎn)品包括塑料包裝、電池涂料、農藥等子稅目。生態(tài)保護有自然保護區(qū)、礦產(chǎn)資源開采生態(tài)保護等。

 

相比之下，當前草案中，四項只取其二：污染排放與二氧化碳，而二氧化碳又極可能遭到刪除。

 

王金南認為，如果最終環(huán)境稅只是簡單的費改稅，將失去其應有的政治意義和政策效率，反而會增加改革成本。

 

該項目團隊將上述四種稅目，分別按照低、中、高稅率組合成多套方案，并用模型計算其對GDP、CPI等指數(shù)影響。研究發(fā)現(xiàn)——

 

同時征收污染排放稅和碳稅，協(xié)同減排效應明顯，但需要將稅率提到較高水平，才能取得明顯促進減排的作用。

 

四種稅目組合征收，能夠以較低稅率減少更多污染物、二氧化碳排放，可以充分發(fā)揮不同稅目的協(xié)同減排效應。

 

環(huán)境稅收對污染物和二氧化碳的減排作用，遠遠高于對GDP的負面影響。

 

也就是說，如果單純開征污染排放稅和碳稅，即草案思路，需要在前文所述稅率基礎上，再做提高；如果四項稅目“組合拳”，則可以較低稅率實現(xiàn)減排目標。

 

這也是為何王金南會擔憂，僅是費改稅，且低稅率水平，將難以實現(xiàn)環(huán)境稅遏制污染的初衷。

 

為何近期開征

 

近日財科所的報告中，設計了煤控財稅政策的改革路線圖，認為應當在2016年前開征環(huán)境稅，2019年開征低水平碳稅。

 

王金南的項目提出了環(huán)境稅整體路線圖設想：2015年—2017年，開征污染排放稅，擇機開征碳稅；2018年—2025年，開征生態(tài)保護稅、污染產(chǎn)品稅，擴展污染排放稅的征稅范圍，調整碳稅范圍和稅率；2026年—2030年，加大碳稅力度，逐步建成統(tǒng)一環(huán)境稅體系。

 

由于氣候政治，碳稅一詞相對環(huán)境稅更為敏感。王金南向財新記者分析，為了減少對貿易、競爭力的影響，可以從低稅率開始征收，沒有必要抬很高。“但污染排放稅，這是自家后院的事，無論如何也要重視。”

 

“不能再像廣受詬病的排污收費制度一樣，用一個低稅率的環(huán)境稅去‘鼓勵’企業(yè)排污，去‘促進’污染產(chǎn)品的消費。如果能夠在今年巴黎氣候大會之前，出臺包括碳稅的環(huán)境稅法案，展示中國負責任環(huán)境大國形象，也許是一個好的政策選項。”他強調。

 

中國首次明確開征環(huán)境稅，是在2007年6月，國務院頒布《節(jié)能減排綜合性工作方案》，提出“研究開征環(huán)境稅”。

 

當年底，財政部、國家稅務總局、環(huán)保部開始聯(lián)合開展環(huán)境稅研究。

 

2011年10月，國務院在《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》中，又提出“積極推進環(huán)境稅費改革,研究開征環(huán)境保護稅”。

 

十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“加快資源稅改革，調整消費稅征收范圍，推動環(huán)境保護費改稅”的稅收制度改革內容。

 

近八年來，關于環(huán)境稅的國務院文件、國家課題紛呈。每次文件出臺，都會引發(fā)社會上的新一輪討論，討論重點之一是對環(huán)境稅出臺時間的預測。然而至今草案仍在討論當中。

 

“近期出臺環(huán)境稅政策的宏觀背景非常好。現(xiàn)在環(huán)境形勢坦率講，比較嚴峻。在這種情況下，從中央到各個部門、企業(yè)、老百姓，大家對環(huán)境改善有很大共識。”蘇明對環(huán)境稅在兩年內出臺頗具信心。

 

賈康在提案中稱，當前是開征環(huán)境稅有利時機，“近期和未來一段時間市場煤價、油價的下行，使通脹壓力緩解，也提供了開征環(huán)境稅的重要時機。此時開征環(huán)境稅，企業(yè)更容易消化，因而環(huán)境成本上升帶來的企業(yè)運行成本上升，對宏觀層面整體經(jīng)濟運行的影響也較小。”

 

同時，賈康認為，因為環(huán)境問題凸顯，民眾對出臺更多保護環(huán)境措施的呼聲很高，配之以公共宣傳，還可以更加突出環(huán)境稅作為有效的減排政策工具的角色作用。■