4月初，重慶市巴南區(qū)濱江路沿線、長江以東，山坡起伏，翠色欲滴，間或有人家出現(xiàn)。不久的將來，這片近3000畝的土地可能以一種新的模式開發(fā)。該模式在當?shù)亟衲甑恼ぷ鲌蟾嬷斜环Q為“投貸協(xié)同、產融結合”的PPP模式。
據(jù)《重慶日報》報道，去年12月29日，巴南區(qū)與國開行子公司國開金融公司簽訂PPP投融資協(xié)議，擬共同推進巴南城市基礎設施開發(fā)建設。前述地塊僅是雙方合作的先期項目。政府工作報告稱，巴南與國開基金的合作是巴南區(qū)在重慶市“率先推出的”。
無獨有偶。巴南區(qū)多項基金項目在去年年底設立或者簽訂協(xié)議�！吨貞c日報》報道稱，去年底中交·渝興巴南項目、巴南區(qū)城投基金、江北嘴城市發(fā)展基金、創(chuàng)業(yè)投資中心基金4只基金也集中簽約，總投資105億元。因投融資方式的大幅變化，這個致力于打造重慶中心“第三極”的區(qū)縣引起外界關注。
去年43號文印發(fā)后，傳統(tǒng)的政府融資渠道呈收緊的態(tài)勢，新的融資方式不足以滿足地方政府的融資需求，地方政府資金面臨巨大的缺口。“市政債杯水車薪，PPP需要有收益的項目，而區(qū)縣政府的信用低，幾無有收益的市政項目，社會資本怎會愿意來？”當?shù)鼗鶎迂斀浌賳T也表示無奈，“我們只能在給定的條件中來解這一道題。”
在各種約束條件下，以土地一級開發(fā)及配套城市基礎設施項目建設為標的的基金項目在巴南及全國部分城市出現(xiàn)。
21世紀經濟報道記者采訪發(fā)現(xiàn)，這類基金預計的設計模式是：基金與其帶來的各路資本和當?shù)仄脚_公司共同設立有限合伙公司，然后成立項目公司，負責當?shù)匾患壨恋亻_發(fā)及相關配套基礎設施建設。待項目完工后，項目公司從土地出讓收入中獲取本息收入，基金由此退出。
通過這種方式，土地一級開發(fā)及配套市政建設避開了土地儲備中心和融資平臺兩大敏感的主體，既可以從相關金融機構獲得資金支持，也可以避免新增政府債務。
在基層官員看來，通過PPP模式引入社會資本則面臨新的問題：區(qū)縣基本沒有自主的并且有收益的地方項目，而有收益的項目如污水處理權在市級政府，相關PPP結構設計還需研究。同時，市政債可能解決地方融資難題，但是量一定要大。
融資困局
巴南位于重慶主城南部，是重慶主城九區(qū)之一。自巴南2011年提出要打造重慶中心城市“第三極”后的四年間，其固定資產投資保持著年均23%的高速增長，資金的需求量很大。相較于債務率較高的地區(qū)，巴南的債務率不到60%，因此其資金需求更多是用于項目建設，而非“借新還舊”。
“我們最近兩三年引進了很多項目，在建項目建設量非常大，這些都需要大量的資金。”巴南區(qū)一位財經官員對21世紀經濟報道記者表示。與其他地方政府一樣，巴南區(qū)的融資需求遭遇中央地方債的管理新政，其融資方式也在不斷發(fā)生變化。
重慶市渝興建設投資有限公司（下稱渝興建設）是當?shù)匾患彝度谫Y平臺公司，在當?shù)鼐哂休^多的土地整治項目。2014年6月，評級公司的評級報告中披露，當時渝興建設正在整治的土地計劃尚需投資 91.29億。評級公司稱：“公司未來投資資金需求量大，存在一定的籌資壓力。”下半年，43號文的下發(fā)則加劇了融資平臺的融資壓力。“平臺公司如果有抵押物可以從銀行貸到款，但抵押物都用完了。平臺公司很難從銀行融資。”巴南區(qū)金融辦有關人士對21世紀經濟報道記者表示。
巴南區(qū)土地儲備機構人士則對21世紀經濟報道記者表示：“43號文印發(fā)以來，用于土地儲備的銀行貸款明顯收縮。去年就有所收縮，今年以來收縮得更明顯，原則上不再新增土地儲備貸款。”
傳統(tǒng)融資額減少的同時，新的融資方式市政債只是“杯水車薪”。如2014年，巴南區(qū)從市財政獲得的債券資金僅僅只有2億元，僅占當?shù)卣谫Y規(guī)模的2%。另外一種新的方式——引入社會資本也進入當?shù)卣囊曇啊?/p>
交易結構設計：資金方和建設方同時引入
在今年2月的巴南區(qū)兩會上，政府工作報告要求大力推進PPP融資模式，推動土地一級整治、市政基礎設施等領域開展PPP模式建設。同時，報告設定今年PPP的融資目標是30億。這一融資方式則通過基金項目的形式來實現(xiàn)，主要與國開城市交通投資發(fā)展基金（下稱國開基金）等多個基金合作。
據(jù)《重慶日報》報道，巴南與國開基金的合作將按照“投建協(xié)同、投貸協(xié)同”的方式，對巴南區(qū)土地一級開發(fā)、土地二級開發(fā)、棚戶區(qū)改造、基礎設施等進行投資和建設。
據(jù)21世紀經濟報道記者了解，巴南和國開基金的合作擬通過設立有限合伙基金的模式來運作。其中國開基金引入的資金作為優(yōu)先級LP，占80%；地方政府平臺和施工企業(yè)投入一部分資金作為劣后級LP，占20%；國開基金作為GP，收取一定的管理費，但也會投入少量的資金作為劣后方。然后，由合伙基金成立項目公司負責一級土地整治，項目公司將土地整理交由央企去開發(fā)。
“施工央企、國開基金、政府平臺作為劣后LP，相當于三方聯(lián)合增信，這能有效保障優(yōu)先級資金的安全。而如果只是債權人借款給地方政府而沒有任何保障措施，社會資本不會來。”當?shù)刎斀浌賳T如是評論這一設計結構。
此前，地方政府通過資管產品融資的模式同樣有優(yōu)先、劣后之別，但是劣后的資金僅僅由地方政府融資平臺承擔。同時，項目建設則由融資平臺自身負責。在基金項目模式下，施工方和資金方作為聯(lián)合體一同引入，施工方既是資金劣后方，也是實質上的施工企業(yè)。
待項目完工土地通過招拍掛出讓之后，首先要保證優(yōu)先級LP的收益，如還有剩余則在劣后級LP之間按照合約分配，如果不足則由地方政府平臺公司補足優(yōu)先級LP的收益。LP的收益約定10%，這也是政府的成本。
“10%的成本是純信用、沒有任何抵押物的融資成本，成本并不高。”前述基層官員評論稱，“現(xiàn)在有抵押的銀行貸款成本都是8%、9%，有抵押的貸款還需要擔保，另加1%-2%的成本，也在10%左右，而信托的成本則在10%以上。”
基金公司：融資中介
在重慶巴南區(qū)，其他四個基金亦將采取類似的交易結構，其中去年底，中交·渝興巴南項目、創(chuàng)業(yè)投資中心基金已成立基金公司。
工商注冊信息顯示，創(chuàng)業(yè)投資基金成立于2014年11月，由巴南區(qū)財政局出資。據(jù)創(chuàng)業(yè)投資基金相關人士介紹，巴南區(qū)財政未來三年每年安排5000萬資金投入到創(chuàng)業(yè)投資基金中。這部分資金大部分支持實業(yè)投資，一部分引入社會資本后也會用于土地一級開發(fā)和城市建設。
“目前平臺公司融資受到一些限制，因此創(chuàng)業(yè)引導資金也參與一部分基礎設施建設，但是以后會逐步全部投入實業(yè)。”前述創(chuàng)業(yè)投資基金負責人介紹。
同樣成立于2014年11月的中交·渝興巴南項目基金則是在地方融資平臺與央企之間合作。根據(jù)工商資料，重慶中交建股權投資資金合伙企業(yè)（有限合伙）（下稱中交股權）于2014年11月13日成立，是引入資金的主體。次日，中交股權聯(lián)合中國交建投資公司、渝興建設共同成立中交置業(yè)有限公司，負責項目建設。
“雙方同時在資金和建設上合作，投向土地整治及相關基礎設施建設。” 渝興建設有關人士對21世紀經濟報道記者表示，“項目公司和基金公司是分開的，資金由中交基金出資一部分，通過銀行貸款獲得一部分資金，進行一級土地整治。”
據(jù)《重慶晨報》報道，去年12月22日，重慶中交置業(yè)有限公司以20.9億的總價拿下了龍洲灣121萬平方米的兩宗地。對此，前述渝興建公司相關人士對21世紀經濟報道記者表示：“這是一二級土地市場開發(fā)聯(lián)動。”
但是巴南區(qū)土地儲備中心相關人士并不認可這一說法。“這并非一二級市場聯(lián)動，土地整治之后，中交置業(yè)也是通過招拍掛取得土地。”他說。
對于多個基金項目的合作，前述巴南區(qū)基層財經官員對21世紀經濟報道表示，“基金出現(xiàn)有其必然性，它形式靈活。反正我們設計好結構，誰愿意來，多一些LP就可以了。”
“基金公司就是融資中介，一頭對接項目一頭對接資金，然后賺一個服務費。”他說。
區(qū)縣PPP煩惱
雖然巴南區(qū)幾個基金項目引入的社會資本不盡相同，但是所投項目——土地市場一級開發(fā)避開了土地儲備中心和融資平臺兩大敏感的融資主體，如此既可以從金融機構獲得資金支持，也可以避免新增政府債務。
前述金融辦人士認為，土地一級開發(fā)是有收益的項目，也有成本投入。以前由土地儲備中心或者融資平臺整治時，土地招拍掛后出讓收入返還兩者，兩者投多少返多少�，F(xiàn)在土地一級整治采用PPP模式操作，則收益返還給社會資本。
“因此，這并不是政府債務。”前述金融辦人士表示，“如果項目無法滿足收益，則由平臺向社會資本補足，但是這只是一種可能性，并不算政府的直接債務，而是或有債務，也就不影響政府債務余額。”
對于區(qū)縣政府而言，他們面臨共同的信用難題：財政實力較弱，信用級別較低。而作為市轄區(qū)的區(qū)縣，水務等收費權在市區(qū)掌握，區(qū)縣并沒有太多有收益權的項目。而有水務等收費權的區(qū)縣，他們并不在市轄區(qū)，遠離經濟中心，出于規(guī)�？紤]，社會資本并不會進入。
“我們也想做其他有收益的項目，但是巧婦難為無米之炊，沒辦法。”前述金融辦人士表示，“國開金融還是看好巴南，一些區(qū)縣甚至不具有巴南的條件，更不會有社會資本去投資。”
所以，通過基金的模式引入社會資本進行土地一級開發(fā)就成為大多數(shù)省市及財政實力較強的區(qū)縣的選擇。這些模式在地方上也被稱為PPP模式。但也有持不同意見者。“通過基金的模式做土地一級開發(fā)實質上是一種股權融資，這只是一種融資渠道而已。”巴南區(qū)相關基層財經官員對21世紀經濟報道記者表示。
在前述土地儲備中心人士看來，土地一級開發(fā)的PPP模式是地方政府就一塊土地的開發(fā)實行招投標，選取報價最優(yōu)者。然后政府與中標單位達成合作協(xié)議，中標單位負責地塊內的土地平整、道路甚至公園等基礎設施建設。
“PPP項目重要的一點就是如何解決社會資本對項目的信心、對于風險控制的信心。”前述金融辦人士表示，“至于項目管理方面，國外的經驗已經很成熟了。所以現(xiàn)在的關鍵是如何搭建政府和社會資本之間的信用結構及交易結構。”（編輯 譚翊飛）
2015-04-11
