發(fā)改委投資司副司長羅國三直言,全國各地公布的PPP項目,大概只有10%-20%左右簽訂了合同。
據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者采訪了解,PPP項目落地率較低,主要存在以下三方面原因:推出的PPP項目沒有經(jīng)營性收入,在捆綁其他項目資源時,如土地,碰到現(xiàn)實法律困境;政府和融資方,就資金成本沒談攏;基層政府上馬PPP項目,容易突破10%的財政紅線。
一些財力雄厚、且從銀行貸款容易的地級市或區(qū)縣政府,在這輪PPP的熱潮中仍不為所動,繼續(xù)堅持以財政投入為主的投資模式。另一些資金饑渴的地方政府,則借著PPP的名義,將BT模式項目包裝成PPP,主要為了方便項目融資、獲取補貼。
現(xiàn)實很復(fù)雜,PPP熱潮與較低的簽約率并存。
一些財力雄厚、且從銀行貸款容易的地級市或區(qū)縣政府,在這輪PPP的熱潮中仍不為所動,繼續(xù)堅持以財政投入為主的投資模式。另一些資金饑渴的地方政府,則借著PPP的名義,將BT模式項目包裝成PPP,主要為了方便項目融資、獲取補貼。
BT是否應(yīng)該繼續(xù)存在?有人認為BT是地方政府的一種現(xiàn)實需求,有其積極意義;但也有人指出BT在中國境內(nèi)已經(jīng)走偏,很大程度上伴隨著利益輸送,容易導(dǎo)致“豆腐渣”工程。
4月24日,發(fā)改委投資司副司長羅國三直言,全國各地公布的PPP項目,大概只有10%-20%左右簽訂了合同。
據(jù)記者采訪了解,PPP項目落地率較低,主要存在以下三方面原因:推出的PPP項目沒有經(jīng)營性收入,在捆綁其他項目資源時,如土地,碰到現(xiàn)實法律困境;政府和融資方,就資金成本沒談攏;基層政府上馬PPP項目,容易突破10%的財政紅線。
有地方政府人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,就像化解地方債,盤活存量資產(chǎn)過程中,不好的項目折價給社會資本,社會資本都未必感興趣;但如果是收益穩(wěn)定的好項目,政府為何要舍棄這部分公共資源,割讓給社會資本呢?這是一個矛盾。
收益方面。很多PPP項目屬于公益性項目,項目本身無法產(chǎn)生經(jīng)營性收益,需要打包其他項目,現(xiàn)實中多為土地資源,但土地需要走招拍掛程序,這塊土地是否會落入到項目承包方,就打了一個問號。這樣的打包條件,因為存在風(fēng)險,往往也難以在央企國企的投資委員會上獲得通過。
融資方面。地方政府希望是物美價廉,資金成本最好能維持在5.9%的基準利率,國開行、農(nóng)發(fā)行此類政策性銀行或許能提供這類貸款;但商業(yè)銀行、信托、基金等資金介入的話,資金成本往往會在8%左右,這種資金價格的差異,也使得項目難以談攏。
在地方債壓力仍大的背景下,為了避免地方政府借PPP名義,盲目上項目,財政部要求各地進行PPP的財政可承受論證,每年度PPP項目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,不得超過一般公共預(yù)算支出的10%。這個紅線受到業(yè)內(nèi)不少人士的歡迎,但在我國事權(quán)和支出責(zé)任并不太匹配的當(dāng)下,基層政府一般公共預(yù)算收入不多,很多依靠上級政府轉(zhuǎn)移支付,但事權(quán)多,需要進行的基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)的項目多,10%的紅線,可能會導(dǎo)致部分基層政府難以上馬PPP項目。
PPP項目簽約率低,這被外界解讀為PPP“叫好不叫座”。但有地方財政廳PPP中心相關(guān)負責(zé)人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,PPP項目前期工作,如交易結(jié)構(gòu)、項目結(jié)構(gòu)的設(shè)計都很復(fù)雜,去年開始出臺PPP的各項政策,如果僅經(jīng)過一年多的時間,就滿地開花,絕非好事。
另外,隨著中央部門發(fā)布的PPP政策日益完善,如將政府財政補貼PPP項目的資金納入跨年度預(yù)算,通過制度安排幫助政府履行合同文本,這也為社會資本進入PPP項目掃除了一些障礙。
PPP仍在如火如荼地進行。有些PPP項目融資結(jié)構(gòu)安排得好,甚至能以基準利率下浮20%的成本參與項目建設(shè),好的PPP項目似乎不用太擔(dān)心融資;有些BT模式適用的行業(yè),如市政道路,通過合理的結(jié)構(gòu)安排,也能改造成PPP模式。
BT模式合法化?
西部省份一地級市水利部門相關(guān)負責(zé)人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,他們今年打算做首個PPP項目,要在城市里建設(shè)一個人工湖,項目已經(jīng)論證一年時間,立項獲得通過。這個湖是一個純公益性項目,為的是提高人居環(huán)境,形成生態(tài)小氣候。由于政府缺錢,需要尋找社會資本合作,社會資本幫忙把湖建好后,人工湖周邊的土地可進行商業(yè)開發(fā),人工湖建設(shè)方在土地招拍掛中,可獲得優(yōu)先權(quán)。
上述負責(zé)人進一步表示,人工湖的建設(shè)只需個兩三年時間,由社會資本墊資先行建設(shè),未來由周邊土地商業(yè)開發(fā)獲得的收益來分期償還這部分投資費用,并給社會資本以一定回報。項目風(fēng)險不大,愿意參與的社會資本很多。
這其實就是一個BT(build-transfer)項目。由社會資本墊資,政府再以三五年時間還款,緩解財政支出壓力。發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,國家層面2012年專門發(fā)文,禁止BT模式。BT模式主要是融資功能,政府沒錢,與社會資本進行合作,將原本一兩年高強度的財政投入,變成三五年更長期的更平滑的投入,能緩解政府財政支出壓力。
上述地級市的做法比較常見。一東部沿海省份財政廳相關(guān)負責(zé)人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,在PPP的推行過程中,不少地市級政府仍然沒有轉(zhuǎn)變觀念,政府現(xiàn)在缺錢,認為PPP是一種融資手段,能吸引投資,很多都想把BT包裝成PPP模式,還能獲得上級政府一定補助。
2014年9月份財政部下發(fā)的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》指出,政府和社會資本合作模式(PPP)是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。
財政部原副部長王保安在去年P(guān)PP培訓(xùn)班的開班講話上表示,PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機結(jié)合在一起,有助于厘清政府與市場邊界,提升政府的法制意識、契約意識和市場意識,更好地履行公共職能,全面提升公共服務(wù)水平。PPP模式強調(diào)市場機制的作用,強調(diào)政府與社會資本各盡所能,強調(diào)社會資本的深度參與。
經(jīng)過1年多PPP討論,很多業(yè)內(nèi)人士表示,PPP并不是個融資工具,而是一種管理模式,強調(diào)政府與社會資本長期的合作,并實現(xiàn)風(fēng)險的共擔(dān)。
財政部金融司五處(主管PPP)處長闞曉西曾在一次PPP論壇上表示,PPP的本質(zhì)是要以最低的成本,提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在PPP長期合作中,社會資本應(yīng)該提供的是資金、技術(shù)、管理等綜合服務(wù),僅僅因為有錢就參與PPP項目是危險的。
BT項目改造成PPP的安慶樣本
國家層面雖然三令五申不得開展BT項目,但現(xiàn)實中卻存在很多此類項目。這也引起業(yè)內(nèi)人士的反思。
君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅曾對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,不應(yīng)該一棍子打死BT項目,BT項目的存在有一定的合理性。比如BT項目開展較多的市政道路領(lǐng)域,社會資本的優(yōu)勢就是將這條道路建設(shè)好,這條道路后續(xù)長達十幾二十年的維護運營,由社會資本進行并沒有優(yōu)勢,沒必要一定改裝成PPP項目。
不過,也有地方政府人士直言,BT項目在中國境內(nèi)走歪了,現(xiàn)實運行存在很多問題,多半存在利益輸送。BT項目中間變數(shù)較多,比如一個項目工程款預(yù)算是15個億,但承包方可能10個億就搞定;另外,項目建設(shè)過程中,也容易變更工程成本價,工程完工項目承包方可能會要價20個億元。再者,BT項目完工后甩給政府,項目后續(xù)維護責(zé)任完全由政府承擔(dān),碰上豆腐渣工程的話,政府會有更多額外負擔(dān)。
吳亞平表示,BT項目多半適用于市政道路、工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等純公益性、且無經(jīng)營收益的項目。
不過,即便是純公益的市政道路,也有可能改造成PPP。5月6日,安慶市外環(huán)北路工程PPP項目舉行簽約儀式,這為非經(jīng)營項目改造成PPP提供了參考。
該項目設(shè)計(設(shè)計優(yōu)化)、投資、融資、建設(shè)、運營維護等全部交給社會資本;項目合作期限為十三年,其中建設(shè)期兩年,運營期十一年。采用政府購買服務(wù)的方式,具體包括兩部分,一是可用服務(wù)費來購買這條符合驗收標準的市政道路,二是支付運維績效服務(wù)費來購買市政道路運營維護服務(wù)。
這個項目的咨詢方負責(zé)人濟邦投資咨詢有限公司董事副總經(jīng)理李競一對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,將傳統(tǒng)使用BT模式的市政道路項目改造成PPP模式,運行建設(shè)期加起來有13年時間,項目被納入全周期管理,社會資本會有激勵將道路建好,否則后續(xù)運營費用會很高;另外PPP合同上也有指標,若工程質(zhì)量不達標,社會資本獲得的財政補貼也會打折扣。
李競一表示,這個項目簽約成功并不容易,去年曾流標過一次,今年組織第二次投標才獲得通過。第一次標書表明的是建設(shè)期兩年,運營期十三年,后將運營期縮短兩年變成十一年,因為市政道路隨著使用年限的增加,后期運營維護費用會逐漸增加,社會資本對運營年限很敏感。雖縮短運營年限,但在對服務(wù)其他標準上還有所增強。
李競一進一步表示,由于第二次投標競爭比較充分,社會資本回報率并不算高。項目運行的十三年時間里,每年財政支出會在前期測算的區(qū)間范圍內(nèi),這個支出區(qū)間范圍已獲得安慶市人大常委會決議通過,并納入到跨年度財政預(yù)算中。
PPP低簽約率的三大原因
資金成本談不攏
融資對于PPP項目的成敗至關(guān)重要。東部沿海省份一地級市最近有一個軌道交通的PPP項目在談,關(guān)注這個項目的社會資本和金融機構(gòu)很多,但當(dāng)?shù)匕l(fā)改委相關(guān)負責(zé)人仍然犯愁。
該市發(fā)改委人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,示范項目吸引了很多來接洽的機構(gòu)團體,很多項目都沒法落到實處,很多社會資本都明確提出要不低于某個數(shù)額的回報率,很多機構(gòu)提出政府五年內(nèi)要進行回購。
上述人士進一步表示,軌道交通項目目前正跟一個專門做軌道交通的產(chǎn)業(yè)基金洽談,銀行貸款已經(jīng)找好,基金和貸款各占一半。但基金明確表示幾年后政府需要回購,就是“明股實貸”。目前談的資金成本大概是7%-8%,但領(lǐng)導(dǎo)嫌這個資金成本高,希望是基準利率5.9%。另外,明股實貸就不是真正意義上的PPP,沒有實現(xiàn)長期的風(fēng)險共擔(dān),基金一抽身,整個項目的風(fēng)險就完全由政府承擔(dān);而且萬一出現(xiàn)項目集中回購,也容易變成政府的隱性債務(wù)。
明股實貸的問題其實很普遍。一家基金公司華西分公司總經(jīng)理對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,基金或者信托的社會資金來源差不多,匯集到的資金對風(fēng)險、流動性都有要求,很多資金的期限就是三五年,沒法實現(xiàn)長期股權(quán)投資。
記者查閱幾家信托公司投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的集合理財產(chǎn)品,期限一年多到三年不等,但資金回報率基本保持在9%-10%左右。當(dāng)前銀行五年以上貸款基準利率為5.9%,9%-10%的回報區(qū)間,已經(jīng)在基準利率標準上上浮了30%以上。
一家信托公司資管部門負責(zé)人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,信托資金參與PPP項目要么是前期股權(quán)投資,但多半也需要回購,這是資金偏好決定的;要么就是后期跟進,進行財務(wù)投資。政府希望降低成本,應(yīng)該通過資產(chǎn)證券化、債券融資等實現(xiàn);信托資金介入有其優(yōu)勢,如能形成資本金,在項目前期風(fēng)險較高時介入承擔(dān)風(fēng)險,等到收益穩(wěn)定時,再退出讓給風(fēng)險偏好更低一點的資金。
吳亞平表示,PPP項目融資方面,可以將基金搭配債務(wù)、銀行貸款,如基金出20%,銀行貸款20%,基金要求10%的回報,銀行要求7%的回報,1:1配比,綜合成本就變成8.5%,比基金低一些,比銀行貸款高一些。
有地方財政廳人士表示:先行簽約落地的項目,主要貸款來源為政策性銀行,如國開行和農(nóng)發(fā)行,商業(yè)銀行也很積極,一些商業(yè)銀行貸款期限也能長達30年。
雖有地方政府嫌資金成本太高,但也有資本成本較低的PPP項目。
上述東部省份財政廳相關(guān)負責(zé)人表示,他們省內(nèi)有一個PPP項目就是在基準利率下浮了20%的成本實現(xiàn)的;貓笫歉L(fēng)險掛鉤的,社會資本如果承擔(dān)較高的風(fēng)險,有些項目的回報可能高到20%。
一家基礎(chǔ)設(shè)施投融資公司公告表示,公司綜合融資成本維持在基準利率的水平。該公司融資部相關(guān)負責(zé)人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,由于公司信用評價較高,在海外發(fā)債基本享有主權(quán)信用評級,發(fā)債融資成本較低;另外,由于地方政府財政每年會有財政資金入賬,也能降低資金成本。
土地桎梏
同樣在財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》中,對PPP示范項目劃定了大致的范圍:適宜采用PPP模式的項目,具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域,如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等,優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。
上述領(lǐng)域中,注入供水、供暖、供氣、污水、軌道交通等,屬于有一定經(jīng)營收益和現(xiàn)金流,但各地公布的PPP示范項目中還包括諸如市政道路、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套等無收益項目。
上述東部省份財政廳相關(guān)負責(zé)人表示,市縣政府對市政道路的需求缺口很大,財政部也鼓勵通過打包其他項目將沒有收益的項目改造成PPP,但在打包土地資源時,會碰到法律紅線。曾有地方政府測算過一條市政道路,將沿線的廣告牌、加油站收入加總,僅占投資支出的10%,常見的辦法就是將沿線土地打包進去,但土地打包進去似乎又不是真正意義上的PPP。
吳亞平表示,現(xiàn)實中會遇到這個問題,存在法律障礙。變通的辦法有兩個,一是在設(shè)計PPP模型時,沿線土地增值一部分的收入可被投資者分享;二是土地招拍掛走一個形式上的程序,但這個“走程序”可能會碰到攪局者,因為招拍掛是價高者得,萬一有高價買者,項目投資者可能就會錯失這塊土地。現(xiàn)實中這些變通的辦法,操作上有一定的困難,不能保證絕對成功。
正因為存在的土地法律障礙,加大了PPP項目落地的難度。財政部政府和社會資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任焦小平曾在一個論壇上回應(yīng)上述土地問題,他表示,PPP項目需要遵循現(xiàn)有法律體系,要依法開展,開展當(dāng)中碰到的一些體制問題,需要部門多方協(xié)商后,再逐漸理順理清。
10%的財政紅線
今年4月初,財政部印發(fā)了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》,指引中明確指出,每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況,因地制宜確定具體比例,并報財政部備案,同時對外公布。
指引的下發(fā)主要是為了保障政府切實履行合同義務(wù),有效防范和控制財政風(fēng)險。按照去年全國一般公共預(yù)算支出15萬億的規(guī)模來看,年度PPP的財政支出規(guī)模可達到1.5萬億,規(guī)模并不小。但現(xiàn)實中,基層政府自有財力偏弱,事權(quán)偏多,10%的紅線,讓基層政府可發(fā)揮的空間有限。
一地方財政系統(tǒng)人士表示,一個縣城一般公共財政支出如果是5個億左右,10%的紅線意味著用于PPP的財政支出只有5000萬,可能連做一個PPP項目都不夠。
上述財政可承受能力指引還表示,鼓勵列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警名單的高風(fēng)險地區(qū),采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務(wù)。同時,審慎控制新建 PPP項目規(guī)模,防止因項目實施加劇財政收支矛盾。
上述東部省份財政廳相關(guān)負責(zé)人指出,很多地市級政府表示,存量項目中,如果是優(yōu)質(zhì)項目,且有穩(wěn)定收入來源,地方政府沒必要出讓給社會資本;而那些當(dāng)初投資決策失誤,資質(zhì)較差一點的項目,即便折價,社會資本都未必愿意參與。而基層政府中,雖然負債率較高、財力薄弱,但很多項目已經(jīng)立項通過,需要上馬,10%的紅線讓地方政府很為難。
吳亞平表示,越到基層,10%的紅線束縛越大。很多基層政府財力只夠基本開支,10%的紅線雖是出于防控風(fēng)險的考慮,但也帶來很多障礙。
(原標題《PPP低簽約率三大難題》)
如何破解PPP低簽約率三大難題
時間:2015-05-11
來源:21世紀經(jīng)濟報道