自2014年以來，PPP模式強勢進入公眾視野，在國內(nèi)也得到了不少的應(yīng)用。那些在PPP領(lǐng)域摸爬滾打幾十年的企業(yè)，他們的現(xiàn)狀又是如何的呢？
如果你搜索“PPP”(政府和社會資本合作)，相關(guān)新聞的搜索結(jié)果為超過10萬篇，相關(guān)網(wǎng)頁的搜索結(jié)果達到幾千萬個。
如果你打開相關(guān)部委、地方政府的，同樣也能看到“PPP”出現(xiàn)在顯眼的位置上。
進入2015年，“PPP”熱度空前。不僅相關(guān)部委的文件密集出臺，各地有關(guān)PPP的講座、論壇也層出不窮，各地方政府紛紛推出了大批PPP項目。
一周前的下午，三位在中國PPP領(lǐng)域多年的實操者——薛濤、徐向東和張恒利，聚在北京玉泉山腳下的一間會議室里。他們的談話從一個個PPP的案例說起。
薛濤為E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長；徐向東為北京財指南咨詢有限公司高級顧問、中國PPP研究院專家；張恒利是金州環(huán)境集團(下稱“金州環(huán)境”)副總裁、北京安菱水務(wù)科技有限公司總經(jīng)理。
“如果說2014年是中國PPP的元年，2015年就是中國PPP的突破年。”5月6日，徐向東說。
但在薛濤看來，很少有人關(guān)注到那些已經(jīng)在PPP領(lǐng)域摸爬滾打一二十年的企業(yè)，它們的甜酸苦辣，它們的經(jīng)驗和教訓(xùn)。
北京“水十廠”的折騰
徐向東認為，從中國的實踐來看，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營，就是PPP。委托運營(O&M)、管理合同(MC)、建設(shè)-運營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)等，都是PPP的具體方式。
說到BOT，張恒利介紹，北京第十水廠A廠就是北京市第一個采用國際招標的BOT市政供水設(shè)施項目。由金州環(huán)境、北京控股有限公司及北京自來水集團聯(lián)合成立項目公司——北京安菱水務(wù)科技有限公司，負責項目投資、建設(shè)和運營，特許經(jīng)營期23年，其中建設(shè)期3年，運營期20年。
這一項目總投資23億元，設(shè)計處理能力為每日50萬噸。早在1998年就已立項，但一直到2012年年底才動土，至今未能投入使用。
作為這一項目的負責人，張恒利感慨良多。“歷時17年，PPP項目可能遭遇的難題，水十廠都撞上了。”
張恒利介紹，招標過程中，僅論證招標文件的法律效力就耗時近一年時間。之后，由于當時北京市用水大戶工業(yè)企業(yè)大規(guī)模外遷，用水量出現(xiàn)下降，水務(wù)市場供需開始倒掛。原先規(guī)劃為水十廠水源地的北京密云水庫，1999年后也一直處于枯水期。
不僅如此，2004年，北京首都機場實施擴建工程，占了水十廠輸水管道建設(shè)用地，輸水管道遲遲無法開工。這之后，北京的地價也開始飛漲，包括征地、拆遷費用在內(nèi)，土地成本翻了四五倍。
“原先的土地是劃撥的，但后來國家又規(guī)定要通過轉(zhuǎn)讓的方式。這樣一來，項目涉及的一系列證件和手續(xù)都要重新辦理。”張恒利說，由于一拖再拖，水十廠還遇到了項目核準批復(fù)過期、林地使用、輸水管道建設(shè)等一系列問題。
“如果政府和私營部門從設(shè)計、可研環(huán)節(jié)就開展合作，可能會加快項目的建設(shè)，或減少不必要的行政和時間成本。”張恒利提醒PPP項目的新進入者，“盡可能縮短運作周期，會避免很多麻煩。”
薛濤將在PPP實踐中遇到的問題，歸納為三類：一是沒想到；二是變化了；三是政府信用出了問題。他認為，PPP剛開始推行時，合同中肯定會有不周全的地方，沒想到的事可能會多一些。
在一些PPP合同中規(guī)定，由相關(guān)部門負責協(xié)調(diào)項目實施。“但實際上，一些部門很難協(xié)調(diào)其他的部門。”薛濤說，“一些政府部門說話不算數(shù)的情況同樣也有。”比如，該給的補償不給、該兌現(xiàn)的政策不落實等。
張恒利又以北京高安屯垃圾焚燒廠為例介紹，這一項目總投資近10億元，每日處理朝陽區(qū)一半以上的生活垃圾，利用余熱每年發(fā)電近2億度，相當于每年節(jié)約7萬噸標準煤。
“這是北京第一個垃圾焚燒發(fā)電項目，是迄今亞洲單線規(guī)模最大的垃圾焚燒項目，同時也是首批國內(nèi)無害化處理AAA企業(yè)。”張恒利介紹，在這一項目中，北京市朝陽區(qū)政府以土地入股參與項目的監(jiān)督管理，金州環(huán)境以自有資金投資并負責整個項目融資、建設(shè)、運營，以BOT模式運作。
2010年12月，高安屯垃圾焚燒廠建成運營。“但這5年，CPI、人工、材料價格持續(xù)上漲，項目面臨著巨大的成本資金壓力，原有垃圾補貼價格已不能滿足項目的長期穩(wěn)定運營。”張恒利說，為此，金州環(huán)境已于2013年啟動了調(diào)價申請程序，但進展不是很理想。
“PPP應(yīng)該是一個動態(tài)的、長期的合作機制，其中私營部門有經(jīng)營收益要求和投資回報要求，公共部門應(yīng)轉(zhuǎn)換觀念幫助私營部門滿足其合理的經(jīng)濟訴求，真正實現(xiàn)長期共贏。”張恒利說。
PPP財務(wù)成本或更高
環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院公共財政與投資咨詢部副主任逯元堂表示，PPP項目要做好，需要政府和企業(yè)都擺正心態(tài)。
“社會資本追求的是收益，政府追求的是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。”逯元堂說，環(huán)保領(lǐng)域公益性較強，普遍缺乏使用者付費的投資回報機制。環(huán)保項目推進PPP，尤其需要通過完善政府付費或政府讓利來建立社會資本的投資回報機制。
逯元堂說，這有點類似于買房，如果一次付清房款，可能買不起，但如果只交首付，其他部分貸款，就買得起房。但貸款和利息需要買方支付。所以總體算下來，盡管總費用不一定減少，但能有效緩解一次性投資壓力，實現(xiàn)了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給和效率的提升。
“但也因為如此，購買成本上去了。”環(huán)保部一位專家說，世界銀行曾做過一個報告，結(jié)論認為PPP模式的財務(wù)成本要高出政府單獨經(jīng)營成本的20%左右。
國家發(fā)改委一位專家表示，理論上，發(fā)揮專業(yè)化治理和運營，加上規(guī)模效益，可以實現(xiàn)成本下降和效率提升。
全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華曾專門做過“城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式”的研究。
據(jù)駱建華介紹，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是我國最早采用PPP模式的領(lǐng)域之一。城市生活污水處理廠數(shù)量由2002年的537座增加到2014年的3717座，城市污水處理率由2002年的40%提高到87.3%(2012年)；城市生活垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到84.8%(2012年)，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。
駱建華說，由于采用PPP模式，培育了一批專業(yè)化環(huán)境服務(wù)企業(yè)，促進了環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，提升了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理水平。
但他同時表示，由于一些地方政府責任缺位，影響了PPP模式實施效果。在實施PPP模式的過程中，一些地方政府出現(xiàn)了片面的認識和做法，包括：
一是對已有的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施一賣了之，把本應(yīng)由政府承擔的公共服務(wù)責任完全推給運營企業(yè)，配套管網(wǎng)等問題遲遲得不到解決，致使已建成的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施難以正常運行，或運營負荷不足。
二是片面追求盤活存量資產(chǎn)，尋求以高溢價出售環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，但溢價所得并未用于設(shè)施的維護和運營，導(dǎo)致運營企業(yè)財務(wù)負擔過重，無法保障必要的后續(xù)投資。
三是因各種原因，不能按照協(xié)議規(guī)定及時足額支付服務(wù)費用，導(dǎo)致運營企業(yè)財務(wù)不可持續(xù)。
四是在居民因鄰避效應(yīng)反對建設(shè)垃圾焚燒廠時，未與群眾做深入細致的溝通和交流，而把責任推給企業(yè)或有關(guān)方面專家，致使垃圾處理設(shè)施選址問題成為久拖不決的難題。
駱建華建議，地方政府應(yīng)以誠信原則履行PPP項目合同，及時足額地向運營企業(yè)支付服務(wù)費用。如政府向社會收取的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品費用不足以全額支付PPP項目費用，應(yīng)由地方財政兜底。
環(huán)保業(yè)界認為，除政治風險外，PPP項目中還存在著項目建設(shè)風險、經(jīng)營管理風險、增信措施落實風險、財政可承受能力風險、信用風險、國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律風險等。
徐向東稱，今年P(guān)PP項目實踐與法律沖突的問題會得到初步解決。PPP項目實踐中的土地、稅收等問題，也已引起相關(guān)部門的重視，并會積極研究解決之道。另外，金融機構(gòu)今年也會大舉進入PPP領(lǐng)域，PPP項目的融資方式一定會有大的突破。
