“特許經(jīng)營將成為未來調(diào)動我國規(guī)模巨大的社會資本的主力模式。”
日前，國務(wù)院常務(wù)會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡稱《辦法》。政策權(quán)威人士向記者就此解讀說，特許經(jīng)營模式相比近期熱議的PPP模式，概念清晰、范圍明確、管理操作相對規(guī)范可行，更符合當前國情現(xiàn)實，也有廣泛實踐基礎(chǔ)，便于各方面理解接受。
采訪中，國家發(fā)展改革委法規(guī)司司長李亢也表示，PPP模式是對公私合作的統(tǒng)稱和概括，國際上缺乏統(tǒng)一、權(quán)威和明晰的認知，比如民營化、私有化的公私的協(xié)作伙伴關(guān)系，具體到我國實際情況也存在眾多爭議和分歧。為了加快調(diào)動我國規(guī)模巨大的社會資本的積極性，重點推進特許經(jīng)營是一種符合國情的理性決定。
目前，我國是全球擁有特許經(jīng)營體系最多的國家，整體上處于“散、小、差”的狀態(tài)，主要集中在商業(yè)流通領(lǐng)域。2004年，建設(shè)部也曾出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。此次出臺的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，由國家發(fā)展改革委等六部門起草，國務(wù)院常務(wù)會議通過，所涉領(lǐng)域規(guī)模更大，含金量更高，也反映出決策部門對之的冀望更重。
據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2014年我國民間固定資產(chǎn)投資占全國固定資產(chǎn)投資的比重為64.1%，達32.16萬億元。而截至今年一季度，我國住戶存款和非金融企業(yè)存款之和為94.31萬億元。由此對照可見，就我國民間資本而言，現(xiàn)有的市場投資領(lǐng)域相對飽和，資金閑置和投資壓抑嚴重。
此次《辦法》明確將能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等五大吸納資金規(guī)模巨大和投資收益含金量高的行業(yè)，開辟為特許經(jīng)營的領(lǐng)域，并提出最長30年的運營期限，明確國家鼓勵包括政策性開發(fā)性金融機構(gòu)參與，專門規(guī)定“行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門調(diào)整和負責(zé)人變更，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行”，而且還將推動基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的國家立法進程。
國家發(fā)展改革委秘書長李樸民表示，《辦法》的出臺，將大大調(diào)動社會資本的投資積極性，“有利于擴大民間投資，激發(fā)社會活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。”
三大政策保駕護航
從1984年深圳沙角B電廠項目實行特許經(jīng)營至今，我國開展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營已有30多年。李樸民坦言，實踐中，主要存在著國家層面缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，民間投資權(quán)益保障機制不完善，行政審批程序繁瑣等亟待解決的問題。“這些問題影響了社會資本參與的積極性，制約著特許經(jīng)營健康發(fā)展。”
因此，《辦法》對此進行了針對性很強的設(shè)計。在接受記者采訪時，權(quán)威人士具體介紹了三方面保障型政策：
其一，創(chuàng)新金融服務(wù)模式，為特許經(jīng)營項目拓寬資金渠道。
權(quán)威人士表示，特許經(jīng)營的健康發(fā)展離不開金融機構(gòu)的有力支持和配合�！掇k法》明確提出，國家鼓勵金融機構(gòu)為特許經(jīng)營項目提供財務(wù)顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務(wù)。政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)可給予特許經(jīng)營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年。探索利用特許經(jīng)營項目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源。
不僅如此，國家還鼓勵通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項目資本金，鼓勵特許經(jīng)營項目公司進行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵特許經(jīng)營項目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)�、公司債券、非金融企業(yè)債券融資工具等方式拓寬融資渠道。
此外還強化了政府投資的支持�？h級以上人民政府有關(guān)部門可以探索與金融機構(gòu)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的引導(dǎo)基金，并通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等不同方式來支持有關(guān)特許經(jīng)營項目的建設(shè)運營。
其二，明確政府違約責(zé)任。
李亢表示，特許經(jīng)營的核心是政府、社會雙方協(xié)商約定、共擔(dān)風(fēng)險、長期合作、各展所長，共同提供優(yōu)質(zhì)的公用產(chǎn)品和服務(wù)。從這個意義上講，政府誠信履約至關(guān)重要。“特許經(jīng)營項目往往投資額大、周期長，涉及多方利益主體，同時與政府相關(guān)部門和一些中介機構(gòu)都有關(guān)，所以需要政府長期穩(wěn)定的可預(yù)期的合作和支持機制。”
結(jié)合實踐看，李亢坦言，有的地方政府和相關(guān)部門不按照特許經(jīng)營協(xié)議履行價格調(diào)整承諾，或是主要負責(zé)人調(diào)整了，就導(dǎo)致原有的特許經(jīng)營協(xié)議需要修改、調(diào)整。“有的政府直接違約，這樣的情況確實存在，需要我們在立法中重點加以解決。”
對此，《辦法》從強調(diào)雙方的協(xié)商合作、嚴格政府履約義務(wù)、明確政府違約責(zé)任三方面作出制度安排�！掇k法》強調(diào)通過協(xié)議來約定各方的權(quán)利義務(wù)，要求各方當事人應(yīng)該遵循誠實信用的原則，按照約定全面履行義務(wù)。
為社會廣泛關(guān)注的是，《辦法》明確規(guī)定，實施機構(gòu)應(yīng)當按照特許經(jīng)營協(xié)議嚴格履行有關(guān)義務(wù)，為特許經(jīng)營者建設(shè)運營特許經(jīng)營項目提供便利和支持，提高公共服務(wù)水平；行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門調(diào)整和負責(zé)人變更，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行。
其三，著力減少審批環(huán)節(jié)，暢通社會資金參與渠道。
據(jù)李亢介紹，在國家發(fā)展改革委的調(diào)研中，有水務(wù)企業(yè)反映，某個污水處理特許經(jīng)營項目需要蓋160多個章，歷時一年半，最后才得以開工建設(shè)，這些行政審批影響了民間投資的進入。
對此，《辦法》嚴格管控審批環(huán)節(jié)，規(guī)定地方政府要建立特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機制，審查特許經(jīng)營項目必須依托部門協(xié)調(diào)機制來加速項目的實施；通過簡化審核內(nèi)容避免重復(fù)審查；通過嚴格依法管控禁止新增行政審批。
適應(yīng)穩(wěn)增長緊迫需要
李樸民表示，針對經(jīng)濟下行壓力加大、傳統(tǒng)增長引擎動力下降的情況，去年以來，報經(jīng)國務(wù)院批準，國家發(fā)展改革委牽頭實施了7大類投資工程包、6大領(lǐng)域消費工程，并推出了80個鼓勵社會資本特別是民間投資參與建設(shè)營運的示范項目。有關(guān)地方也廣泛吸引社會投資，推出了一批政府與社會資本合作項目，取得了積極成效。
但在實踐中，特許經(jīng)營面臨的障礙嚴重制約了社會資金尤其是民間投資的積極性。中央對此給予高度重視。黨的十八屆三中全會明確要求“制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法”，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志多次作出重要批示指示，要求推廣項目融資、特許經(jīng)營等模式，吸引更多社會資本參與建設(shè)運營，積極推動相關(guān)立法，為鼓勵民間資本進入相關(guān)領(lǐng)域提供法治保障。在此時間節(jié)點，出臺基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法，正是希望激活社會資本的投資活力和熱情。
不僅如此，李樸民還透露，根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2015年改革工作要點、十二屆全國人大五年立法規(guī)劃和國務(wù)院立法計劃部署，國家發(fā)展改革委正在會同有關(guān)部門起草基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法。但法律的制定需要一個過程，考慮到當前促進民間投資、穩(wěn)定經(jīng)濟增長需求任務(wù)緊迫，按照急用先行原則，國家發(fā)展改革委會同財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、人民銀行聯(lián)合起草了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，報經(jīng)第89次國務(wù)院常務(wù)會議審議通過。
通過特許經(jīng)營的方式引導(dǎo)社會資金進入到公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，這是中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長鄭新立一直呼吁的內(nèi)容。他稍早前在接受記者采訪時表示，鐵路、公路、醫(yī)院、養(yǎng)老院、幼兒園、停車場、充電樁等，都可以采取特許經(jīng)營的辦法，由政府制定政策，使投資能得到合理回報，并通過招投標，選擇有資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)投資建設(shè)任務(wù)。引導(dǎo)社會資金投入這些領(lǐng)域，既能消除經(jīng)濟社會發(fā)展瓶頸，又能拉動投資需求，對穩(wěn)增長發(fā)揮重要作用。
加快推動立法“定心丸”
據(jù)權(quán)威人士透露，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》醞釀多時，經(jīng)過數(shù)輪修改，還曾一度陷入停滯�！掇k法》最終以六部委聯(lián)合發(fā)文的形式呈現(xiàn)。本質(zhì)上還是一個部門層面的規(guī)章，需要通過進一步的試點、運用，總結(jié)經(jīng)驗和逐步完善，再上升為國務(wù)院的條例以及法律。
之所以以部門規(guī)章的層級而不是以具有更高行政法規(guī)效力的國務(wù)院條例出臺，原因在于存在的爭議難以短期達成共識，一些具體細節(jié)爭論也較大。據(jù)中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟介紹，政府購買服務(wù)這一概念是否可以寬泛化就是爭議之一。國家發(fā)展改革委的觀點傾向于不應(yīng)該把財政付費過度擴大化。很多特許經(jīng)營的項目，本身的收費就能夠回收自己的項目建設(shè)和運營成本，所以很可能不需要財政的補貼。
但在李開孟看來，多個部委聯(lián)合出臺管理辦法，一定程度上解決了我國特許經(jīng)營無法可依的局面，解決了一些重要協(xié)議、合同、文本的內(nèi)容框架問題，對于協(xié)調(diào)各部委的思想、立場有很重要的價值，有利于各部委之間就相關(guān)領(lǐng)域新體制、新機制、新模式的建立和完善達成一致。
李亢也告訴記者，《辦法》作為部門級規(guī)章，在效力層級和規(guī)范內(nèi)容上存在一定局限，有些癥結(jié)還是需要通過更高層次的立法來加以解決。
“特許經(jīng)營法是基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域急需的頂層設(shè)計。”權(quán)威人士向記者透露，國家發(fā)展改革委已于今年1月牽頭成立了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組。國家發(fā)展改革委主任徐紹史擔(dān)任組長。財政部、國務(wù)院法制辦為副組長單位，國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、國資委、人民銀行、銀監(jiān)會為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。
“國家發(fā)展改革委將積極會同有關(guān)部門，按照全國人大和國務(wù)院立法規(guī)劃計劃的部署，總結(jié)經(jīng)驗，梳理問題，推動基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營國家立法進程。”李亢說。
發(fā)改委法規(guī)司：特許經(jīng)營模式明確政府違約責(zé)任
時間：2015-05-13 作者：王仁貴 來源：《瞭望》新聞周刊
