日前，由國家發(fā)展改革委等六部委共同起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）獲批，將于下個月1號起正式實施。
近兩年來，投資建設(shè)領(lǐng)域正悄然刮起一陣“公私合作”（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）熱潮。事實上，我國最早的PPP可以追溯到上世紀(jì)80年代。由于PPP模式的優(yōu)勢恰好切中了當(dāng)前加速政府職能轉(zhuǎn)變、緩解地方債問題、推動基礎(chǔ)設(shè)施完善等熱點，中央、相關(guān)部委在去年先后出臺規(guī)定與文件，使PPP近一步升溫。
然而，想要準(zhǔn)確的理解這些規(guī)定與文件的定位、意義與適用范圍，首先就不能將公用事業(yè)特許經(jīng)營簡單的等同于PPP。什么是政府特許經(jīng)營，它在廣義PPP中處于什么位置、公用事業(yè)特許經(jīng)營與傳統(tǒng)的政府購買服務(wù)的差異在哪里……只有正確的掌握項目融資領(lǐng)域下眾多概念的異同，才能避免不必要的疑惑與猜測，從而在經(jīng)營管理中正確且靈活的對不同的規(guī)定與文件加以運用。

　　一種采用特許模式的契約型PPP

　　PPP是一個意義非常寬泛的概念。德國學(xué)者Norbert Portz說過，試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定。
事實上也確實如此，直到現(xiàn)在，世界各國對PPP的內(nèi)涵也沒有一個確切的共識。
“PPP是一個集合式概念，它通常被描述為公、私部門之間相互合作、共擔(dān)風(fēng)險、提供產(chǎn)品和服務(wù)的可能關(guān)系的‘光譜’。”中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員李霞表示，2004年，歐盟執(zhí)委會《關(guān)于公私合作及政府采購與特許歐盟法規(guī)綠皮書》發(fā)布后，其將PPP分為機(jī)構(gòu)型和契約型的方法遂成通說，機(jī)構(gòu)型和契約型也成為目前歐洲各國PPP的兩種主要實現(xiàn)形式。機(jī)構(gòu)型PPP主要通過公、私部門合資組成公司實現(xiàn)，公部門通過在項目公司中的持股和地位來實施對公司的影響和控制。而契約型PPP，則是指公私部門以合同作為基礎(chǔ)建立雙方的合作。
實際上，當(dāng)前我國社會上受到熱議的“PPP”，在更多情況下指的是機(jī)構(gòu)型PPP，也可以說是狹義的PPP，如2004年的北京地鐵4號線項目。
那么，《辦法》中的“特許經(jīng)營”在這個集合概念中的定位又是什么？
根據(jù)《辦法》描述，“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。”
李霞表示，特許經(jīng)營屬一種采用特許模式的契約型PPP，BOT（建設(shè)-運營-移交）和TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）為其最常采用的方式。在國內(nèi)法律框架中，特許經(jīng)營指的是投資者或經(jīng)營者經(jīng)公部門選擇而獲得排他性或壟斷性的權(quán)利，在一定期限和范圍內(nèi)開發(fā)利用某種自然資源、從事某種特定行業(yè)、提供某項公共服務(wù)或經(jīng)營某項公用事業(yè)產(chǎn)品，也即“吸引民間資本參與特許經(jīng)營性項目建設(shè)與運營”。獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，通過直接向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，履行經(jīng)營協(xié)議，從使用者處收取費用來獲取收益，同時接受主管部門對產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查。
“當(dāng)然，并不因為企業(yè)是直接的產(chǎn)品和服務(wù)提供方，公部門即免除相關(guān)公法上的約束。”李霞提到。

　　內(nèi)涵不一共享經(jīng)驗

　　公用事業(yè)特許經(jīng)營由于具備滿足政府向社會提供公共服務(wù)產(chǎn)品需求的屬性，并且被看作是轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段，因此在實踐中經(jīng)常被與政府購買服務(wù)同時使用。然而，正如國家發(fā)展改革委法規(guī)司司長李亢在日前的發(fā)布會中所提到的，《辦法》在第5條中“梳理總結(jié)實踐做法規(guī)定了特許經(jīng)營的基本方式”，因此，將“特許經(jīng)營與政府購買服務(wù)在性質(zhì)上和內(nèi)涵上做了界分”。
那么，公用事業(yè)特許經(jīng)營與傳統(tǒng)政府購買服務(wù)的內(nèi)涵相互間有著什么關(guān)系，而所涉范圍又有什么區(qū)別？
“政府購買服務(wù)的主要實現(xiàn)形式是合同外包,而城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(concession)和合同外包(contract out)本來就源于不同英文詞匯的翻譯。”浙江財經(jīng)大學(xué)校長王俊豪在其《城市公用事業(yè)特許經(jīng)營相關(guān)問題比較研究》一文中表示，從字面上看，兩者區(qū)別主要在于特許經(jīng)營中具有經(jīng)營性，一般存在消費者的費用支付，而合同外包通常不具有經(jīng)營性，也不存在消費者支付問題。所以兩者在交易結(jié)構(gòu)、項目的投融資安排上會存在較大差異，通常特許經(jīng)營項目的交易結(jié)構(gòu)安排比合同外包更為復(fù)雜。
王俊豪提到，公用事業(yè)特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)的主要差異體現(xiàn)在實施的依據(jù)不同、適用的范圍不同、主體不同、主要模式不同、程序不同等5點。然而，他同時表示，由于基于類似理念和制度邏輯，兩者在實際運作過程中面臨許多類似的挑戰(zhàn)，也能共享許多相同的解決經(jīng)驗。
“對于特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)而言，完善合同，制定成熟的特許或采購流程，對合作要求進(jìn)行充分的定義，建立有效的監(jiān)管體系是兩者共同的任務(wù)。”他表示。
李霞則表示，在國內(nèi)法律制度框架內(nèi)，除了公、私部門的責(zé)任分配不同以外，特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)二者之間還客觀存在著其他不少差異。在付費方式上，政府購買服務(wù)“使用財政性資金”，即政府付費；特許經(jīng)營則由使用者付費，并由此產(chǎn)生“排他性”——只允許特許經(jīng)營者而不允許其他機(jī)構(gòu)向使用者收費。同時，傳統(tǒng)的政府購買服務(wù)一般是“付現(xiàn)”，即付出現(xiàn)金、即刻提貨，而特許經(jīng)營則是政府“描述產(chǎn)出要求”，與特許經(jīng)營者簽訂長期采購合同，特許經(jīng)營者按合同生產(chǎn)本該由政府生產(chǎn)、提供的產(chǎn)品（服務(wù)），主要承擔(dān)財務(wù)與市場風(fēng)險，而政府則將短期投資變成長期向企業(yè)購買服務(wù)。
另外，政府購買服務(wù)的對象包括公共產(chǎn)品、公共工程和公共服務(wù)，特許經(jīng)營的采購對象則一般是項目，并且往往相當(dāng)復(fù)雜。而且，政府購買服務(wù)往往以價格最低作為競爭的核心要素；特許經(jīng)營的目標(biāo)則是“滿足用戶需要的全壽命周期的費用與質(zhì)量（或滿足目標(biāo)）的最優(yōu)組合”，并且基于利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，為了對社會資本產(chǎn)生足夠吸引力，有時還會另立動態(tài)收費定價機(jī)制或提供政府補貼。在評定體系方面，由于特許經(jīng)營項目是為公眾提供公共產(chǎn)品，因而對采購結(jié)果的評定一般由購買主體、服務(wù)對象和第三方，圍繞資金使用績效、服務(wù)項目的數(shù)量和質(zhì)量等指標(biāo)綜合評價項目的實施和管理效果。
“可以說，特許經(jīng)營是一類特殊的政府購買服務(wù)。”李霞表示。(來源中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報，原標(biāo)題《特許經(jīng)營不能等同于PPP》，作者吳淵，PPP資訊整理)