我國城市生活垃圾清運量大且增長快速，從1979年的2508萬噸增長至2012年的17081萬噸，增加了6.8倍，已成為我國可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。

現(xiàn) 狀 城市生活垃圾管理現(xiàn)狀堪憂

《中國城市生活垃圾管理狀況評估報告》（以下簡稱《報告》）日前發(fā)布。

“2012 年，我國城市生活垃圾無害化處理率（考慮市轄區(qū)的農(nóng)村部分）僅為 62.02%，城市人均生活垃圾日清運量為1.12 千克，生活垃圾簡單填埋量為814.1 萬噸，占垃圾清運量的 6.59%……”

《報告》中的這些數(shù)據(jù)表明，我國城市生活垃圾管理現(xiàn)狀堪憂。

據(jù)悉，《報告》是由中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院完成。利用2006年~2012年公開的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，結(jié)合案例調(diào)查，從無害化、減量化、資源化、無害化前提下的低成本化四個角度評估了全國地級及以上城市的生活垃圾管理效果，并提出改進(jìn)城市生活垃圾管理要從源頭分類抓起，同時要加快信息公開的步伐。

無害化水平不高 缺乏達(dá)標(biāo)排放信息

無害化包含兩層含義，一是生活垃圾處理設(shè)施應(yīng)具備無害化處理的能力，二是設(shè)施實際運行過程能夠?qū)崿F(xiàn)水和空氣污染物連續(xù)達(dá)標(biāo)排放以及符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。

《報告》指出，2006-2012 年城市生活垃圾無害化處理能力（用城區(qū)的無害化處理率表達(dá)）逐年提高，2012 年已達(dá) 93.43%，但若考慮市轄區(qū)的農(nóng)村部分，則無害化處理率均值僅為62.02%，可以說其余接近40% 的垃圾（主要指農(nóng)村的垃圾）沒有收集或收集了只是簡單堆放，尚未進(jìn)行無害化處理。而且由于目前衛(wèi)生填埋場和焚燒廠的廢水、廢氣等污染物排放達(dá)標(biāo)信息沒有公布，不足以證明連續(xù)達(dá)標(biāo)排放，滲濾液的超標(biāo)排放也常見諸報道。無害化處理水平在城市間差異較大，一些末端處置支出很低的城市，超標(biāo)排放的可能性較高。由于生活垃圾管理普遍由城市政府負(fù)責(zé)，環(huán)保監(jiān)管存在部分失靈的問題。

此外，《報告》指出，生活垃圾的簡單填埋仍占一定比例。2012 年，全國有數(shù)據(jù)的地級及以上城市生活垃圾簡單填埋量為814.1 萬噸，占垃圾清運量的 6.59%。而簡單填埋并非無害化處置，產(chǎn)生的大量滲濾液不處理直接排放將污染地下水和土壤。

減量化沒有進(jìn)展 垃圾分類潛力較大

生活垃圾的減量化指接受城市生活垃圾處置服務(wù)的人口通過源頭（家庭、辦公室等）分類 （ 廚余、可回收物、其他垃圾 ），減少其他垃圾清運量。其中，可回收物進(jìn)入回收再利用系統(tǒng)；廚余進(jìn)行飼料、堆肥等再利用；其他垃圾由衛(wèi)生填埋場或焚燒廠進(jìn)行無害化處置。

《報告》數(shù)據(jù)表明，2006-2012年人均生活垃圾產(chǎn)生量或清運量處于較高水平，2012年人均生活垃圾日清運量平均水平為1.12千克，未出現(xiàn)明顯的下降趨勢，減量化沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展。北京、上海、廣州等城市從2000年開始試點垃圾分類，歷經(jīng)10多年，減量化并無明顯效果。如2012年，杭州、深圳、廈門人均生活垃圾日清運量高于平均水平，分別為1.75千克、1.27千克和1.21千克。《報告》對我國2013 年~2020年人均垃圾日清運量趨勢進(jìn)行了線性和非線性趨勢預(yù)測，結(jié)果表明人均垃圾日清運量均呈平穩(wěn)的下降趨勢，2013 年為1.10 千克，2020 年為1.01 千克。也就意味著如果不改變當(dāng)前的政策，生活垃圾減量化的速度將非常緩慢。垃圾分類具有較大潛力。《報告》中12個案例城市生活垃圾成分的數(shù)據(jù)表明，廚余所占比重在36.0%~73.7%之間，紙類占4.46%~17.6%，塑料占1.5%~20.0%，金屬占0.17%~3.0%，玻璃占1.3%~8.0%�？梢�，生活垃圾成分中可以回收的物質(zhì)占絕大多數(shù)，垃圾分類潛力較大。

資源回收率不理想 城市間差異大

資源化的目標(biāo)是可回收物回收率的不斷提高，最終達(dá)到最優(yōu)回收率，即回收的邊際成本與邊際收益相等。

《報告》指出，我國生活垃圾資源化統(tǒng)計指標(biāo)體系尚不完善，已有的指標(biāo)缺乏界定，公開的統(tǒng)計資料信息極少。對全國和典型城市廢紙、廢塑料的資源回收率進(jìn)行估算，結(jié)果表明資源回收率并不理想，進(jìn)一步回收的空間較大。以2013年為例，廢紙的綜合利用率僅44.7%，塑料回收率為23.2%。2012年北京的紙類資源回收率僅為25.32%，距北京市“十二五”規(guī)劃要求的2015年垃圾資源化率55%的總目標(biāo)仍有很大差距。此外城市間差異大，如北京、本溪、牡丹江、蘇州等城市的紙類回收率分別為25.32%、24.74%、61.52%、20.11%。

低成本化信息缺乏 社會成本被低估

低成本化首先要求生活垃圾管理信息的公開，其次是源頭分類，資源回收，垃圾減量，并降低安全處置前提下的全部成本�！秷蟾妗氛J(rèn)為，我國可能兩種情形均存在，即有城市投入嚴(yán)重不足，不足以安全處置；也有城市在某些環(huán)節(jié)存在浪費的問題。

《報告》數(shù)據(jù)表明，近年來我國環(huán)衛(wèi)設(shè)備投入增長迅速，2012 年每萬人市容環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備數(shù)均值為2.34 臺，多數(shù)城市在每萬人兩臺左右。但人均垃圾日清運量幾乎沒有變化，可能存在設(shè)備閑置問題。同時《報告》對2012 年市容環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備數(shù)進(jìn)行了城市排名，北京、哈爾濱、烏魯木齊等14個城市的設(shè)備數(shù)在每萬人5臺或以上，遠(yuǎn)高于全國平均水平。

各城市末端處置支出普遍較低且城間差異大�！秷蟾妗分赋觯�2012年，全國113個環(huán)保重點城市單位垃圾處置成本均值為每噸85元，最低成本為撫順市的每噸6.5元，最高為曲靖市的每噸375.7元。低于平均投入水平的城市可能存在污染物超標(biāo)排放的現(xiàn)象。

我國垃圾處理的社會成本遠(yuǎn)高于統(tǒng)計資料顯示的末端處置成本，生活垃圾處理的社會成本被低估。以北京市為例，2012年北京市生活垃圾填埋處置的社會成本每噸1530.7元，收集成本遠(yuǎn)超中間轉(zhuǎn)運成本和末端處置成本，其中土地成本所占比重為21.4%。按照現(xiàn)有的人均生活垃圾日清運量計算，人均垃圾處置支出達(dá)到每年480.5元，遠(yuǎn)高于北京市2015年開始執(zhí)行的非居民生活垃圾收費標(biāo)準(zhǔn)（每噸300元），需要按照全成本付費，不應(yīng)當(dāng)補貼。雖然處置支出由財政支付，但公開的成本數(shù)據(jù)不完整，數(shù)據(jù)偏低，也不利于刺激垃圾減量。

對 策 端口前移做好信息公開

針對當(dāng)前我國城市垃圾管理中存在的問題，《報告》認(rèn)為生活垃圾管理需要端口前移，做好源頭分類和信息公開工作。

一是制定城市生活垃圾源頭分類和信息公開法規(guī)。將垃圾源頭強制分類納入法律，并在法規(guī)中明確分類對象、分類與投放方法、獎勵與懲罰措施等內(nèi)容，用法律的權(quán)威性和確定性保障垃圾分類的有效實施。

同時明確信息公開內(nèi)容、公開方及其責(zé)任、公開范圍等。完善生活垃圾管理的信息統(tǒng)計體系，細(xì)化統(tǒng)計指標(biāo)，增加統(tǒng)計內(nèi)容并擴(kuò)大統(tǒng)計范圍，明確統(tǒng)計口徑及其含義，尤其是資源化信息和無害化信息。

二是對生活垃圾填埋場和焚燒廠執(zhí)行水和空氣的排污許可證制度。以許可證為記錄、核查和監(jiān)管手段，增加違法排放成本，進(jìn)而倒逼源頭分類與減量。

另外，在國家層面，《報告》建議中央政府明確規(guī)定“十三五”城市生活垃圾管理目標(biāo)，目標(biāo)要細(xì)化到具體指標(biāo)；要求每個城市制定生活垃圾管理規(guī)劃，并每年公布城市生活垃圾管理績效評估報告。

解 讀 源頭分類是垃圾減量核心

《中國城市生活垃圾管理狀況評估報告》（以下簡稱《報告》）發(fā)布后，本報對中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長、報告課題組首席專家宋國君進(jìn)行了專訪。

《報告》發(fā)布并未收到預(yù)期效果

談起初衷，宋國君坦言：“這個《報告》我們做了四五年的時間，出發(fā)點是希望通過數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)城市生活垃圾管理存在的問題，引起城市和相關(guān)政府部門的重視與反思。但《報告》發(fā)布后，似乎并沒有收到預(yù)想效果。”

“我們重點關(guān)注的是城市，《報告》中不同指標(biāo)都對城市進(jìn)行了排名，很多城市應(yīng)該對相關(guān)問題做出回應(yīng)。比如人均生活垃圾日清運量高于平均值的城市應(yīng)該有所解釋，到底哪來那么多垃圾？生活垃圾分類試點城市為什么沒有顯著成效，這些城市也應(yīng)該有所回應(yīng)。”宋國君說。

源頭分類需政府重視政策支持

宋國君表示：“我們強調(diào)垃圾源頭分類，從家庭、辦公室開始，而不是在小區(qū)里放三個垃圾桶就叫分類。這需要政府有更明確的獎勵和懲罰措施，臺北市生活垃圾管理的成功經(jīng)驗對我們大陸城市就很有參考價值。”

“垃圾圍城加劇的趨勢目前非常明顯。城市人均垃圾日清運量降低地很緩慢，但城市人口卻在迅速增加。如果生活垃圾源頭分類的政策沒有重大進(jìn)展，生活垃圾減量將非常緩慢。”他說。

為什么至今沒有城市將源頭分類落到實處？宋國君認(rèn)為，決策者意識的覺醒是關(guān)鍵，需要認(rèn)識到源頭分類是垃圾減量的核心手段以及到目前為止唯一正確的手段。“雖然我國已開展垃圾分類城市試點工作，法律法規(guī)卻始終未明確強制執(zhí)行生活垃圾源頭分類，而試點分類的城市也一直沒有觸及源頭分類。再有，雖然提出對生活垃圾排放收費，但并未沒明確何時何地實施計量收費，已開征垃圾處理費的城市依舊采用定額方式，缺少對排放行為的經(jīng)濟(jì)刺激�？傊�，源頭分類沒有不可克服的技術(shù)、資金和居民的素質(zhì)問題。”宋國君說。

政策層面需做好信息公開

《報告》發(fā)布后，有相關(guān)人士對《報告》中的數(shù)據(jù)提出質(zhì)疑，認(rèn)為真實的情況并沒有那么低。對此，宋國君認(rèn)為研究組已經(jīng)使用了所有公開的信息，這從側(cè)面反映了目前我國城市生活垃圾管理相關(guān)指標(biāo)信息缺乏公開的情況。

宋國君表示：“在政策層面應(yīng)該改變的第一步就是信息的公開。比如無害化，并不是說垃圾處理廠符合無害化標(biāo)準(zhǔn)就是無害化，它還是需要運行的，但是有關(guān)污染物達(dá)標(biāo)排放的信息卻沒有公開。政府必須公開相關(guān)信息，信息先公開，再來評估管理效果。”

“我認(rèn)為‘衛(wèi)生填埋場的排放監(jiān)管’也應(yīng)該在‘水十條’中明確。因為垃圾填埋場就是一類污染源，而且是很特殊的，和工業(yè)是不一樣的，它所造成的污染可能比城市污水處理廠還嚴(yán)重。”宋國君介紹說。

解決垃圾管理問題其實不難

宋國君認(rèn)為解決好我國城市生活垃圾管理問題勢在必行，目前也不存在任何難題。“解決生活垃圾圍城和資源回收問題，是當(dāng)今中國馬上就能做、該做的事，甚至是中國生態(tài)文明應(yīng)該首先解決的問題�，F(xiàn)在還是不知道我們的城市何時才能開始做？生活垃圾管理是個系統(tǒng)工程，需要城市政府的重視和政策支持，但也不是難點。”宋國君說。

□城市經(jīng)驗

臺北

垃圾強制回收

垃圾費隨袋征收

臺北市是我國臺灣實施垃圾分類與資源回收政策最早且最成功的城市，垃圾減量化效果顯著，人均垃圾日清運量從1995年的1.34kg減少到2012年的0.37kg。

臺北市采取的主要政策手段包括強制源頭分類、隨袋征收垃圾處理費、信息公開與公眾參與、建立資源回收管理基金等。

從2000年開始，臺北市全面實施垃圾費隨袋征收政策，居民必須購買環(huán)保局指定的垃圾袋，垃圾量越多，所繳的垃圾費也越多，但對于廚余和資源物免費回收，從而刺激居民進(jìn)行垃圾分類，盡可能回收資源物，減少一般垃圾的清運量。

2005年，臺北市出臺了實施垃圾強制分類的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)要求，居民應(yīng)將生活垃圾定點分類投放，如發(fā)現(xiàn)沒有按規(guī)定分類，會請居民當(dāng)場分類，或請居民帶回分類后再投放。若居民執(zhí)意排出，將按照《廢棄物清理法》罰款1200~6000臺幣。城市政府還專門設(shè)立抓包大隊和查辦電話專線，查實亂扔垃圾者予以重罰，對舉報者實行重獎。此外，臺北市還通過信息公開和公眾參與，讓焚燒廠的運營處于政府和公眾的雙重監(jiān)督之下。