李競一|文

　　如今在中國，PPP（Public Private Partnerships政府和社會資本合作）已經(jīng)是個無需寫出英文全稱和中文解釋的“明星縮寫”了。在網(wǎng)絡(luò)搜索結(jié)果中，甚至很難找到其他釋義的頁面——要知道兩年前的搜索結(jié)果還是“購買力平價（Purchasing Power Parity）”的天下。但冷靜下來，我們更應(yīng)該認(rèn)真思考，PPP能否在我國長久地發(fā)展下去，或者說如何創(chuàng)造一個能夠保證PPP持續(xù)健康發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)。

　　能力短板

　　亞洲開發(fā)銀行在2011年委托的一項關(guān)于PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運用環(huán)境的研究，對包括中國在內(nèi)的11個亞太地區(qū)發(fā)展中國家（其他國家還包括孟加拉國、印度、印度尼西亞、哈薩克斯坦、蒙古、巴基斯坦、菲律賓、巴布亞新幾內(nèi)亞、泰國、越南）、4個標(biāo)桿國家（澳大利亞、日本、韓國和英國）和印度的古吉拉特邦共16個國家和地區(qū)進(jìn)行了國際比較。比較主要在衡量基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目長期可持續(xù)性的六項能力指標(biāo)中進(jìn)行，中國在反映PPP項目經(jīng)驗的兩個指標(biāo)中排名靠前，在與投融資環(huán)境相關(guān)的兩個指標(biāo)中排名中等，而在與公共部門能力相關(guān)的兩個指標(biāo)中排名靠后。

　　除在上述公共部門能力間的橫向比較中居于人后外，中國還長期存在著公共部門（Public Sector）與私營部門（Private Sector）能力不對等的現(xiàn)象。如果以1984年深圳沙角B電廠BOT項目作為我國現(xiàn)代意義上首次PPP模式應(yīng)用的話，公共部門與私營部門間的能力不對等已存在了三十多年。在此期間，私營部門受到市場機制的約束和激勵，不斷通過自我驅(qū)動實現(xiàn)創(chuàng)新和進(jìn)步，而公共部門則在傳統(tǒng)體制機制的束縛下緩步慢行。在很多案例中，我們發(fā)現(xiàn)這種能力上的不對等往往發(fā)生自PPP項目的識別階段和準(zhǔn)備階段，而逐步凸顯于項目的采購和實施階段。PPP項目交易中，第三方專業(yè)機構(gòu)更多情況下?lián)�任政府方顧問，也從�?cè)面印證了這種能力不對等的存在。

　　盡管我國PPP事業(yè)在近一年多的時間里取得了長足的進(jìn)步，四年前的國際比較研究已有些時效性不足，PPP“婚姻論”的推廣也使“夫妻”間能力平等才能合作長久的觀念獲得了廣泛認(rèn)同。但根據(jù)筆者在PPP實踐中觀察到的情況，公共部門能力仍然是當(dāng)前階段制約我國PPP可持續(xù)發(fā)展的短板。

　　宏觀風(fēng)向

　　做好公共部門PPP能力建設(shè)，需要將制度能力建設(shè)和機構(gòu)能力建設(shè)有機結(jié)合。這涉及宏觀的公共部門邊界問題、中觀的配套法律法規(guī)，以及微觀的專門管理機構(gòu)等一系列制度設(shè)計和機構(gòu)安排。

　　宏觀層面，公共部門邊界是公共部門治理方式的具體體現(xiàn)，是一國政府信奉并推行的指導(dǎo)其施政原則和社會經(jīng)濟(jì)資源配置的根本理念，決定了PPP模式是否擁有生存和發(fā)展的土壤，屬于公共部門能力建設(shè)的最上層建筑。

　　公共部門邊界通常體現(xiàn)為“全能政府”主義和“有限政府”主義傾向。“全能政府”主義又稱“大政府、小社會”主義，“有限政府”主義又稱“小政府、大社會”主義，這里的“大”和“小”是指公共部門與私營部門在參與公共事務(wù)時力量、規(guī)模、深度、強度等方面的相對大小。十八屆三中全會提出“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，在曲折探索和左右彷徨中逐漸明確和堅定了“有限政府”的方向。

　　最終，我國能否造就一個“大社會”，以及“大社會”是否能夠帶來超越“全能政府”的社會發(fā)展效益，取決于與“大社會”對應(yīng)的“小政府”是否是個“小而美”、“小而能”的政府。即政府能否在“由大變小”的轉(zhuǎn)型過程中，順利解決“全能政府”時期的痼疾，實現(xiàn)“政績導(dǎo)向”向“社會績效導(dǎo)向”政府轉(zhuǎn)變，打造“小而不弱”的“有限政府”。

　　中觀錐狀

　　中觀層面，與PPP模式推廣運用相配套的法律法規(guī)體系，是公共部門能力建設(shè)的關(guān)鍵支撐框架，決定了PPP模式能否在統(tǒng)一的規(guī)范和管制下運轉(zhuǎn)。2014年以前，建立和完善關(guān)于PPP的法律法規(guī)體系一直是業(yè)界公認(rèn)的亟需解決的PPP頂層設(shè)計問題。彼時，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》作為僅有的針對PPP（當(dāng)時稱為特許經(jīng)營，且局限于市政公用事業(yè)）的部門規(guī)章獨木難支，地方政府參照該文發(fā)布的地方性規(guī)章也因位階較低而難以取信于社會資本，新舊“非公36條”發(fā)布后更是石沉大海。立法層次低、缺少針對PPP模式的專門法律法規(guī)、沒有適應(yīng)PPP項目特點的審批程序、對PPP項目的跟蹤機制缺位，這些問題極大程度上阻礙了公共部門對PPP實施有效管理。

　　過去的一年中，我國PPP制度體系建設(shè)進(jìn)入體系全面完整、邏輯思路清晰、更具適用性和針對性的階段：《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》立法工作正式啟動，頂層立法初現(xiàn)曙光；《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》、《國家發(fā)展和改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、《PPP項目合同指南》等規(guī)范性文件陸續(xù)出臺，PPP項目開始大量落地；《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》等行政法規(guī)和規(guī)范性文件直接或間接與PPP項目采購掛鉤，規(guī)范化采購得以有據(jù)可依；近期發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》和即將發(fā)布的《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引》，為頭腦開始發(fā)熱的地方政府踩下防止“運動式”PPP的剎車……

　　當(dāng)然，也同樣有讓我們不得不保持清醒的方面：《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》立法道路曲折，在時間壓力下暫時以低位階的部門規(guī)章方式出臺，更關(guān)鍵的是該文出臺后特許經(jīng)營與PPP之間概念更加混淆；現(xiàn)行指導(dǎo)PPP項目操作的各類規(guī)范性文件層級仍然不高，且國家發(fā)改委和財政部出臺的政策文件規(guī)定存在不一致；示范項目缺乏有效的跟蹤評估和監(jiān)督審查機制，示范項目淪為地方政府“要政績、爭政策”的工具，其結(jié)構(gòu)設(shè)計的合理性和采購程序的規(guī)范性難以保證，進(jìn)行全國性推廣的價值成疑……可以說，經(jīng)歷了過去一年多爆炸式的PPP制度體系建設(shè)，我們即將完成整個體系的“中段”，而“一頭一尾”則非常薄弱。

　　微觀虛位

　　微觀層面，專門管理機構(gòu)及相應(yīng)的管理機制是公共部門對PPP進(jìn)行有效管理的基礎(chǔ)，也是上層建筑和中層框架得以落實的保障。長期以來，我國一直缺少一個負(fù)責(zé)PPP管理和協(xié)調(diào)的專門機構(gòu)，像英國財政部的IUK、澳大利亞聯(lián)邦政府的InfraAustralia，以及香港地區(qū)設(shè)有專門針對PPP項目的效率促進(jìn)組，制定系統(tǒng)的法律法規(guī)，開發(fā)評估工具與合同范本，統(tǒng)籌PPP項目規(guī)劃與實施，在公共部門內(nèi)提供專家支持、數(shù)據(jù)管理和知識分享。盡管本輪PPP浪潮發(fā)起后，財政部組建了中國PPP中心，但事實上包括財政部、國家發(fā)改委、住建部在內(nèi)的各部委，以及各部委內(nèi)部不同司局都在從不同角度解讀并推動PPP工作的開展。由于牽涉面廣、參與部門多，PPP政出多門難免導(dǎo)致其法律關(guān)系錯綜復(fù)雜。

　　筆者認(rèn)為，公共部門對PPP的管理應(yīng)注重功能性而非程序性，因此需要一整套針對PPP的政策咨詢、理論及實踐研究、知識產(chǎn)品開發(fā)、能力培訓(xùn)、專家資源管理、項目資源管理、項目實施指導(dǎo)、項目審批協(xié)調(diào)、項目監(jiān)管協(xié)助等的長期固定的管理機制，以提高公共部門的PPP運用能力，提高PPP項目的運作效率。

　　與我國政府機構(gòu)和職能部門在中央和地方的兩級體制相同，PPP管理機構(gòu)也應(yīng)分為國家和地方兩個層級，分別承擔(dān)相對宏觀和微觀的管理職能。

　　我國的國家級PPP管理機構(gòu)設(shè)立在財政部，未來應(yīng)在中央層面承擔(dān)相對宏觀的政策咨詢、理論及實踐研究、知識產(chǎn)品開發(fā)、能力培訓(xùn)、專家資源管理、項目資源管理等職能。

　　國家級PPP管理機構(gòu)的政策咨詢職能主要包括：主導(dǎo)PPP領(lǐng)域的政策規(guī)劃，并協(xié)調(diào)財政、發(fā)改、司法、稅務(wù)、環(huán)保、住建、國資以及各行業(yè)主管部委或其下屬司局制訂具體政策，如立法、中長期財政預(yù)算規(guī)劃等；協(xié)助中央政府及其指定的相關(guān)部委，在制訂有關(guān)PPP的重要制度、重大規(guī)劃時提出政策建議；促進(jìn)PPP領(lǐng)域相關(guān)政策體系的逐步建立、健全和完善；對地方級PPP管理機構(gòu)上報的征詢意見事項提供指導(dǎo)意見。

　　國家級PPP管理機構(gòu)的理論及實踐研究職能主要包括：篩選全球范圍內(nèi)關(guān)于PPP理論研究和實踐指導(dǎo)的優(yōu)秀文獻(xiàn)，引入版權(quán)并組織翻譯和公開出版；建立PPP研究基金，組織專門人員負(fù)責(zé)PPP理論及實踐研究工作，同時以研究課題、論文競賽等方式鼓勵理論界和實操界廣泛、深度參與PPP理論及實踐的研究；從全國范圍內(nèi)收集PPP項目數(shù)據(jù)，形成定期、分類的統(tǒng)計和分析成果，供PPP項目評估決策和評價總結(jié)之用。

　　國家級PPP管理機構(gòu)的知識產(chǎn)品開發(fā)職能主要包括：負(fù)責(zé)國家級PPP項目操作指引的編制和更新，作為推廣應(yīng)用PPP的指導(dǎo)綱領(lǐng)；對民間自提、物有所值評估、采購程序、風(fēng)險分配、信息披露、政府資產(chǎn)負(fù)債表、會計處理、稅務(wù)處理等重點內(nèi)容進(jìn)行專題研究，形成專題指引并負(fù)責(zé)更新；負(fù)責(zé)分行業(yè)PPP協(xié)議示范文本的編制和更新，作為PPP項目實施的標(biāo)準(zhǔn)化工具；基于我國社會、經(jīng)濟(jì)、法律、政治特征組織編制本土化的PPP相關(guān)專著；收集、篩選各行業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)桿PPP項目，編制整理PPP項目案例報告并公開出版。

　　國家級PPP管理機構(gòu)的能力培訓(xùn)職能主要包括：面向各級政府、社會資本、金融機構(gòu)及其他參與方開展PPP知識普及性培訓(xùn)；面向各級政府、社會資本、金融機構(gòu)的PPP項目實操人員開展基于PPP知識產(chǎn)品的理論和應(yīng)用培訓(xùn)；與國際多邊組織開展合作，通過以能力提升為目的的PPP培訓(xùn)將國際前沿理論和實踐引入國內(nèi)。

　　國家級PPP管理機構(gòu)的專家資源管理職能主要包括：建立PPP專業(yè)服務(wù)機構(gòu)信息庫和PPP專家信息庫，整合國內(nèi)外的PPP專業(yè)服務(wù)機構(gòu)和PPP專家資源，并定期進(jìn)行入庫資格認(rèn)證；組織PPP專業(yè)服務(wù)機構(gòu)和PPP專家為國家級PPP管理機構(gòu)履行政策咨詢、理論及實踐研究、知識產(chǎn)品開發(fā)、能力培訓(xùn)、項目資源管理等職責(zé)提供智力支持。

　　國家級PPP管理機構(gòu)的項目資源管理職能主要包括：審核各級政府上報的PPP項目清單，篩選部分項目進(jìn)入PPP項目儲備庫；制訂PPP項目實施總體規(guī)劃，對部分項目提出支持政策建議，并協(xié)調(diào)相關(guān)部委或其下屬司局配合政策落實。

　　目前我國僅要求省級財政部門設(shè)立地方級PPP管理機構(gòu)，但一些地級市、縣或縣級市也籌備或組建了地方級PPP管理機構(gòu)。地方級PPP管理機構(gòu)可依照國家級PPP管理機構(gòu)的設(shè)立方式，在各地方財政系統(tǒng)內(nèi)部選擇現(xiàn)有機構(gòu)或部門，或者另行組建專門機構(gòu)，未來應(yīng)在地方層面承擔(dān)相對微觀的政策咨詢、專家資源管理、項目資源管理、項目實施指導(dǎo)、項目審批協(xié)調(diào)、項目監(jiān)管協(xié)助等職能。

　　地方級PPP管理機構(gòu)的政策咨詢職能主要包括：在國家級PPP政策規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)的實際情況，協(xié)調(diào)財政、發(fā)改、司法、稅務(wù)、環(huán)保、住建、國資以及各行業(yè)主管部委或其下屬機構(gòu)制訂地方政策和實施細(xì)則；協(xié)助地方相關(guān)部門或機構(gòu)，在制訂有關(guān)PPP的重要地方制度、重大區(qū)域規(guī)劃時提出政策建議；與國家級PPP管理機構(gòu)保持良好溝通，促進(jìn)本地區(qū)PPP領(lǐng)域相關(guān)政策體系與國家政策體系的銜接，并實現(xiàn)政策的本地化和詳細(xì)化。

　　地方級PPP管理機構(gòu)的專家資源管理職能主要包括：利用國家級PPP管理機構(gòu)建立的PPP專業(yè)服務(wù)機構(gòu)信息庫和PPP專家信息庫支持本地PPP相關(guān)工作的開展，并向國家級PPP管理機構(gòu)推薦新入庫機構(gòu)或個人；向政府授權(quán)的PPP項目實施機關(guān)推薦可為PPP項目提供專業(yè)服務(wù)的機構(gòu)和專家；為PPP項目專門建立分行業(yè)、分專業(yè)的評審專家?guī)�，作為PPP項目響應(yīng)文件評審的智力資源。

　　地方級PPP管理機構(gòu)的項目資源管理職能主要包括：規(guī)劃本地區(qū)PPP項目，并篩選部分項目向國家級PPP管理機構(gòu)申報進(jìn)入PPP項目儲備庫；制訂PPP項目實施規(guī)劃，并根據(jù)PPP項目實施規(guī)劃和配套財政支持政策，制訂中長期PPP財政預(yù)算規(guī)劃，實現(xiàn)項目周期與預(yù)算周期的匹配；協(xié)助政府授權(quán)的PPP項目實施機關(guān)進(jìn)行項目信息推廣和市場測試。

　　地方級PPP管理機構(gòu)的項目實施指導(dǎo)職能主要包括：依據(jù)國家級PPP管理機構(gòu)開發(fā)的知識產(chǎn)品，制訂本地區(qū)PPP項目實施管理細(xì)則；在PPP項目運作流程、各環(huán)節(jié)工作要點等方面為政府授權(quán)的PPP實施機關(guān)提供指導(dǎo)；對各PPP項目中收集的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行統(tǒng)計、分析，為未來的同類PPP項目交易進(jìn)行預(yù)判模擬的指導(dǎo)。

　　地方級PPP管理機構(gòu)的項目審批協(xié)調(diào)職能主要包括：統(tǒng)一接收政府授權(quán)的PPP項目實施機關(guān)及/或社會資本提交的有關(guān)PPP項目的報批文件；協(xié)調(diào)相關(guān)具有審批權(quán)限的機構(gòu)或部門對PPP項目各審批環(huán)節(jié)進(jìn)行行政審批；對規(guī)定不全或存在爭議的審批內(nèi)容出具指導(dǎo)意見或向國家級PPP管理機構(gòu)征詢指導(dǎo)意見。

　　地方級PPP管理機構(gòu)的項目監(jiān)管協(xié)助職能主要包括：協(xié)調(diào)并協(xié)助財政、發(fā)改、司法、稅務(wù)、環(huán)保、住建、國資以及各行業(yè)主管部委或其下屬機構(gòu)對PPP項目進(jìn)行行政監(jiān)管；協(xié)助政府授權(quán)的PPP項目實施機關(guān)對PPP項目進(jìn)行合同監(jiān)管，并定期組織對實施機關(guān)和社會資本的履約評估。

　　由上述國家級管理機構(gòu)和地方級管理機構(gòu)的職責(zé)劃分可以看出，兩級PPP管理機構(gòu)之間在部分職能方面存在重疊和交叉，如政策咨詢、專家資源管理和項目資源管理，因此需要明確兩者在這些職能方面的協(xié)作關(guān)系。政策咨詢方面，國家級管理機構(gòu)更加注重政策體系的建立和完善以及政策的全局性，地方級管理機構(gòu)更加注重本地政策與國家政策的銜接、政策的本土化改良和以操作為導(dǎo)向的深化和細(xì)化，兩者是綱領(lǐng)性指引與操作性細(xì)則的關(guān)系。專家資源管理方面，國家級管理機構(gòu)注重對專業(yè)服務(wù)機構(gòu)和專家資源的整合與利用，同時對PPP專業(yè)服務(wù)行業(yè)進(jìn)行規(guī)范，地方及管理機構(gòu)更加注重對專業(yè)服務(wù)機構(gòu)和專家資源的利用，同時負(fù)責(zé)對國家級專家資源進(jìn)行補充并建設(shè)本地的專家資源。項目資源管理方面，國家級管理機構(gòu)注重對地方申報的PPP項目進(jìn)行篩選入庫，結(jié)合政策資源制訂PPP項目實施總體規(guī)劃，支持地方重點PPP項目實施，地方級管理機構(gòu)注重PPP項目的實施規(guī)劃、財政預(yù)算規(guī)劃以及具體項目的推廣和市場測試，向國家級管理機構(gòu)申報項目并申請政策支持為輔助職能。

　　PPP是一滴水，順勢而為才能匯入大海；PPP是一息喘，海上而發(fā)便能凝聚成風(fēng)；PPP是一柄燭，風(fēng)中而立必能燎原成火。筆者相信，只要妥善解決上述宏觀、中觀和微觀層面存在的問題——堅定不移的走“有限政府”主義道路，加快頂層立法并加強項目落地階段的跟蹤監(jiān)管，細(xì)分及強化PPP管理機構(gòu)的統(tǒng)一管理職能——構(gòu)建與PPP項目經(jīng)驗相稱的公共部門PPP管理能力，形成和諧的PPP發(fā)展環(huán)境，我國的PPP事業(yè)會在很大概率上迎來一個前所未有的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展的黃金時代。■

　　作者為濟(jì)邦咨詢公司執(zhí)行董事、副總經(jīng)理