城市生活垃圾處理屬于典型的市政公用事業(yè)，主要由城市政府主管部門直接承擔有關的收集、運輸和處理事務。隨著國民經(jīng)濟和城市建設的飛速發(fā)展，城市生活垃圾處理的問題越來越受到各方面的關注。在國家有關部門的推動下，各地政府部門已經(jīng)將垃圾處理市場化作為發(fā)展方向，開始向多元化的投資結構轉變。特許經(jīng)營已經(jīng)逐漸成為我國垃圾處理設施建設和管理的主要方式之一，尤其在一些經(jīng)濟發(fā)達或較發(fā)達的地區(qū)和城市，已經(jīng)成為垃圾處理設施發(fā)展的主要途徑。
常州市餐廚垃圾PPP模式的成功實踐
國家為應對餐廚廢棄物引發(fā)的“地溝油”、“ 垃圾豬”等食品安全問題，自2010年起，啟動了城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點工作，至2013年，國家發(fā)改委和住建部先后分3批確定了共69個試點城市，對餐廚垃圾項目進行專項資金支持,促進餐廚垃圾處理。這69個試點城市和項目絕大多數(shù)由民營企業(yè)參與實施，是典型的PPP領域。
但是，由于我國在該領域缺乏必要的技術積累和運營管理經(jīng)驗，盡管中央政府提出了較高的要求和時間節(jié)點，但是，由于對于處理技術、目標要求、處理價格 等缺乏必要的認識，尤其是缺乏成熟可靠的技術和運行實踐，直到今日實際建成并運行的項目屈指可數(shù)。
江蘇省常州市城管局和江蘇維爾利環(huán)�？萍脊煞萦邢薰驹诔Ｖ菔胁蛷N垃圾項目的合作，是城市垃圾處理領域創(chuàng)新性技術、創(chuàng)新性業(yè)務領域PPP合作的典型成功案例。常州市政府于2012年5月建設完成應急處理設施并開始實施餐廚垃圾的集中收集和應急處理，同時開展200噸/日餐廚垃圾處理和資源化項目準備。經(jīng)過 溝通, 確定由常州市政府和江蘇維爾利環(huán)�？萍脊煞萦邢薰疽黄饘嵤┎蛷N垃圾應急工程。
一方面，由市政府出資500萬元，購買21輛餐廚垃圾收集運輸專用車輛，分配到各城區(qū)環(huán)衛(wèi)部門，進行餐廚垃圾的收集和運輸；另一方面，由維爾利公司負責100噸/日餐廚垃圾應急處理設施的技術工藝、設備投資和建設運行。并于2012年5月20日正式開始餐廚垃圾應急工程的運行工作。截至2014年3月，重點收集335個大型餐館飯店的餐廚垃圾，平均每日收集處理量70噸。 在此基礎上，常州市組織了200噸/日餐廚垃圾處理特許經(jīng)營項目的公開招標工作，并最終授權江蘇維爾利環(huán)�？萍脊煞萦邢薰境袚擁椖繛槠�25年的投資、建設和運行的特許經(jīng)營權，包括源 頭收集、運輸、處理和資源化利用等。
常州市餐廚垃圾處理PPP模式的經(jīng)驗
(一) 政府職能轉變過程中的責任意識和服務意識。
技術標準和處置費補貼是所有特許經(jīng)營項目最直接面對的兩個問題，而在針對新技術和不確定性目標的情況下，這兩個問題也是爭議最大的問題。大多數(shù)業(yè)主單位都是在希望達到必要標準的情況下，補貼價格越低越好，但由此帶來的問題很多。同時，由于餐廚垃圾處理項目國內(nèi)還缺少成功的參考案例，國內(nèi)的咨詢公司也缺乏有關技術和運行方面的實際數(shù)據(jù)和經(jīng)驗，加之市場的規(guī)范性有待完善，一些企業(yè)不負責任的宣傳對行業(yè)造成不利的引導。
針對以上情況，常州市城管局通過應急工程實踐積累實際運行數(shù)據(jù)，多方面了解情況和產(chǎn)品行情，并組織進行地溝油收集的跟蹤調(diào)研，對處理成本和項目運行成本目標進行細致的測算，對項目的執(zhí)行標準和處置費補貼有了明確的認識，從而確定特許經(jīng)營定價原則。
(二)充分體現(xiàn)PPP的合作伙伴關系。
餐廚垃圾處理是國內(nèi)市政管理的新領域，涉及到新技術，政府主管部門很難自行開發(fā)，同時也由于信息不對稱等原因，很難了解到一般供應商的工藝實質和實際情況，這也是國內(nèi)這類項目發(fā)展不順利的主要原因之一。
常州市政府一開始就與維爾利公司建立了合作伙伴關系，為其技術發(fā)展提供生產(chǎn)性試驗的平臺的同時，對餐廚垃圾處理技術和成本控制真正做到了心中有數(shù)。而維爾利公司也利用其在資金和技術方面的優(yōu)勢為政府分憂解難，出資進行餐廚垃圾應急工程建設，在解決政府燃眉之急的同時，對自己的技術進行檢驗和提升，也為后來的項目實施提供了信心保障。
(三)充分體現(xiàn)風險共擔的原則。
對于餐廚垃圾處理項目，是否能夠收集到足夠數(shù)量的餐廚垃圾和地溝油以及副產(chǎn)品如生物柴油等是否能夠保障銷售和價格都存在很大的不確定性，所有這些都構成了項目公司的經(jīng)營風險。因此，在常州市的特許權協(xié)議中，提出了試運行的概念，即按照確定的補貼價格試運行一年后，再根據(jù)實際情況進行價格調(diào)整。這樣既降低了企業(yè)未來的經(jīng)營風險，又能夠完成政府既定的目標。同時，政府承擔了可行性研究、環(huán)境評估、征地等有難度的工作，為項目實施打下了良好的基礎。
垃圾處理領域PPP模式幾個關鍵問題的思考
盡管我國垃圾處理領域的特許經(jīng)營已經(jīng)實施十多年，但是，市場規(guī)范問題、能力建設問題等仍然是實施PPP的重要問題。政府應當正確地認識這些問題并規(guī)范政府行為，以有效地避免可能的風險。
(一)政府法律責任的不可免除及雙方的伙伴關系。
垃圾處理本身具有公共物品的特性， 因此，無論垃圾處理是由政府自己組織力量處理，還是政府所屬企業(yè)處理，或者是通過市場化和特許 經(jīng)營委托給私營企業(yè)管理，垃圾處理的社會結果、環(huán)境影響等的法律責任最終還在所屬地政府。即使完全是由于企業(yè)原因導致了項目失敗和企業(yè)損失，政府也要承擔影響垃圾處理正常實施而引起的環(huán)境污染或由此導致的影響居民生活等的法律上的責任。
由于存在以上法律責任，政府和企業(yè)的關系不僅僅是一般的買賣關系,而實際上是一種伙伴關系。這種伙伴關系的特征或要求是，政府只是將垃圾處理的工作轉移給了企業(yè)，包括投資、建設、運營等，但垃圾處理結果和最終法律責任在政府。在項目實施過程中，即使雙方?jīng)]有股份的關系，也要根據(jù)雙方在項目實施各階段的地位和能力，合理分配項目各階段的責任和風險，讓最有能力承擔責任和風險的一方承擔。因此，在項目實施過程中，政府應給予項目公司應有的支持，并承擔應有的責任。如果在未來項目實施過程中國家排放標準改變需要增加投資時，不能將承擔該投資的責任推給企業(yè)，政府應從垃圾處理費或其他方面給予補償。
(二)特許權的監(jiān)管。
由于授予垃圾處理服務的壟斷權利時間一般較長，為確保公眾利益，對于項目公司行為的監(jiān)管非常重要。垃圾處理設施運營對環(huán)境的潛在影響要求對環(huán)境標準和法規(guī)的執(zhí)行進行監(jiān)督和保障。尤其是法律體系和機制還不很健全，也沒有約束機制，不可能依靠自我約束機制，必須加大政府的監(jiān)管力度，并建立和完善相應的機制。政府監(jiān)管不僅是對于具體項目，而且其影響是廣泛、深入和長期的。由于目前全國范圍內(nèi)垃圾處理項目上政府監(jiān)管的缺失，嚴重影響近幾年來垃圾處理項目從招標到實施運營的一系列過程和結果，甚至影響長期的垃圾處理技術的發(fā)展和 垃圾處理水平的提高。
(三)垃圾處理價格。
垃圾處理的價格是一個非常核心的問題。如法國在實行特許經(jīng)營制度的過程中，政府始終控制著價格，并保持著幾個特點:
一是不管采取何種委托形式，價格都要經(jīng)市政議會討論確定； 二是這些價格是由有經(jīng)驗的咨詢公司在預測的基礎上計算得出的； 三是價格變化和企業(yè)報酬會定期地進行復核；四是如果雙方無法達成價格協(xié)議, 需要成立一個三人委員會對復核結果進行仲裁。
目前我國存在比較多的問題是: 為降低資金成本而一味地降低合理投資, 必然造成建設投資不足或偷工減料， 降低建設標準；對運營成本項目內(nèi)容不清楚，難以確定合理價格。因此，這方面的政府能力建設非常重要，要求政府有關部門事先進行針對性地調(diào)查，與類似項目進行細致交流，真正了解項目的成本結構，確定合理的價格區(qū)間，并考慮合理的調(diào)價公式。
(四)特許權的終止及補償。
民營資本在決定是否參與一個特許經(jīng)營項目時考慮的最重要的問題之一就是如果其在特許公司的選擇、特許經(jīng)營合同的訂立及其履行過程中利益受到損害，是否能夠得到迅速、公正和充分的法律救濟。 而對政府也一樣，擔心特許公司會因不認真履行其職責而造成重大損失。因此，在特許經(jīng)營協(xié)議中應有足夠的條款討論協(xié)議的終止和補償?shù)膯栴}。而實際情況下，由于政府方的強勢，比較難得到相對公平的補償協(xié)議。
(五)PPP合同的授予程序。
PPP合同授予的一般方法是，對于采用通用的可競爭的技術的項目大都是通過招標實施的；對于一些采用專門技術或不能競爭選擇的技術的項目通過談判授予。在合格中標人的選擇上，不僅要在資格預審時考慮是否具備競標條件，還應當考慮是否有足夠的資金實力(包括資本金能力和融資、還貸能力等)，更應當考慮實施項目的風險性和承擔風險的能力，考慮是否具有足夠的技術實力、項目實施力量和經(jīng)驗，所采用的技術方案是否成熟、所選用的設備和材料是否成熟可靠或是否有可以考察的同類業(yè)績、是否具有足夠的經(jīng)營經(jīng)驗和能力等。
(六)技術選擇的問題。
一直以來，低價中標和低水平中標成為一種嚴重影響行業(yè)技術發(fā)展的問題。盡管企業(yè)要承擔技術風險，但由于技術市場發(fā)育的不完善，不成熟的技術進入，最后受損失的不僅是企業(yè)，最終買單的還是政府。而且，由于沒有可靠的污染控制保障，長期的、范圍廣泛的高污染垃圾處理場的后果是使居民深受其害，居民抵制所有的垃圾處理設施建設的狀況就時有發(fā)生。特許經(jīng)營的最終目的是達到垃圾處 理的目的和環(huán)境效果，保障公眾利益。所以，要取得好的結果，必須采用成熟的技術，技術選擇和監(jiān)管非常重要。如在日本和臺灣，對于技術管理和技術選擇的原則是，沒有經(jīng)過實踐檢驗的垃圾處理技術絕不允許進入市場實施，技術 發(fā)展單位必自己經(jīng)過足夠時間的一定規(guī)模的實踐檢驗后，才可以進入市場進行商業(yè)化實施。常州市的餐廚垃圾PPP項目的實施也遵循了該原則。
(來源點綠科技，原標題《張進峰：在技術和商業(yè)模式不確定情況下的PPP項目案例》，作者張進峰，PPP資訊整理)
