氣候變化和人口增長(zhǎng)的共同影響下，英國(guó)部分地區(qū)已出現(xiàn)水危機(jī)，英國(guó)政府認(rèn)為本國(guó)現(xiàn)有的水管理機(jī)制尚不能完全適應(yīng)這一挑戰(zhàn)，原因在于對(duì)氣候環(huán)境變化做出及時(shí)反應(yīng)的能力不足及在水資源優(yōu)化配置的靈活性上有所欠缺。為此，英國(guó)環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部發(fā)布了《水政策白皮書(shū)——生命之水》（以下簡(jiǎn)稱白皮書(shū)），在取水許可制度、水務(wù)行業(yè)改革、水環(huán)境管理、節(jié)約用水等方面提出了全面的改革方針和措施，對(duì)我國(guó)當(dāng)前深化水利改革有一定的參考意義。

根據(jù)一些學(xué)者和機(jī)構(gòu)對(duì)英國(guó)水資源供需情況、水環(huán)境及水務(wù)部門(mén)運(yùn)行狀況進(jìn)行的調(diào)查和評(píng)估，英國(guó)水管理盡管取得了顯著成效，但是仍面臨一系列新的挑戰(zhàn)，需要對(duì)現(xiàn)行的水管理體系，特別是水務(wù)行業(yè)的結(jié)構(gòu)、法律及監(jiān)管框架進(jìn)行重新審視，加強(qiáng)水務(wù)企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)與合作，鼓勵(lì)創(chuàng)新，以保障供水安全和提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，同時(shí)進(jìn)一步改善水環(huán)境。白皮書(shū)正是基于現(xiàn)行取水許可制度不能滿足英國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)需要、對(duì)日益加重的水污染仍缺乏有效解決方案、不同涉水規(guī)劃間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性不足、氣候變化及未來(lái)用水結(jié)構(gòu)變化將給水管理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)等背景下發(fā)布的。白皮書(shū)主要內(nèi)容如下：

改革取水許可制度，保障供水安全

改革取水許可制度的主要目的是減少過(guò)度取水，重新評(píng)估水的價(jià)值，以滿足未來(lái)可能增加的用水需求，保障供水的安全性、可持續(xù)性和適應(yīng)性，主要措施是通過(guò)逐步換發(fā)新的取水許可證向新的取水許可制度過(guò)渡。

由于英國(guó)現(xiàn)行的取水許可制度是由土地及水的私有制逐步發(fā)展形成的，改革面臨著相當(dāng)大的阻力。因此，白皮書(shū)承諾新的取水許可證會(huì)考慮現(xiàn)存的許可證及實(shí)際用水量，并將根據(jù)供水總量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，但是政府不會(huì)向因改革而受損的個(gè)體進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，政府鼓勵(lì)水行業(yè)投資，新的取水許可制度將盡可能地降低對(duì)投資者的阻礙。

采取多種措施，解決過(guò)度取水和水污染問(wèn)題

針對(duì)過(guò)度取水問(wèn)題，白皮書(shū)提出了多種解決途徑，具體包括：采取工程措施，改革對(duì)水務(wù)公司的監(jiān)管機(jī)制，利用取水費(fèi)對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)行動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)償，通過(guò)反向拍賣，政府從許可證持有者手中回購(gòu)可能對(duì)環(huán)境造成損害的取水許可證；自2012年開(kāi)始，政府考慮在不給予補(bǔ)償?shù)那闆r下，采取強(qiáng)制措施撤銷或變更對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的取水許可證。

針對(duì)水污染問(wèn)題，白皮書(shū)強(qiáng)調(diào)應(yīng)從源頭進(jìn)行污染治理，核心是以流域?yàn)榛�礎(chǔ)，與地方污染者、受益者及相關(guān)方就目標(biāo)及行動(dòng)方案進(jìn)行討論，在考慮各方建議的基礎(chǔ)上，采取包括激勵(lì)、生態(tài)服務(wù)付費(fèi)以及加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測(cè)等在內(nèi)的各種行動(dòng)，解決農(nóng)業(yè)面源污染、私營(yíng)廢水處理設(shè)施、廢棄金屬礦山以及城市面源污染等污染問(wèn)題。

加強(qiáng)規(guī)劃間協(xié)調(diào)，應(yīng)對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)

白皮書(shū)指出應(yīng)立即采取行動(dòng)，加強(qiáng)各規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系與合作，將流域管理規(guī)劃、水資源規(guī)劃?rùn)C(jī)制、價(jià)格評(píng)審、抗旱規(guī)劃等水資源規(guī)劃協(xié)調(diào)起來(lái)，并且讓水務(wù)企業(yè)也參與到水務(wù)部門(mén)的規(guī)劃中，以提高整個(gè)行業(yè)的適應(yīng)能力。同時(shí)，政府希望水務(wù)公司在其年度供水計(jì)劃中充分考慮氣候變化的最新研究成果、水資源緊缺及環(huán)境破壞問(wèn)題、與周邊公司的水量交易以及節(jié)水問(wèn)題。

鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，提升水務(wù)行業(yè)整體服務(wù)水平

為提高英國(guó)水務(wù)行業(yè)的整體服務(wù)水平，白皮書(shū)提出3項(xiàng)關(guān)鍵措施：為低收入家庭提供更為優(yōu)惠的水費(fèi)，解決其水費(fèi)支付壓力；資助水務(wù)公司，直接減免西南地區(qū)家庭部分水費(fèi)；改革商業(yè)用水戶市場(chǎng)，提高行業(yè)投資吸引力，擴(kuò)大水務(wù)行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)。

促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展

為了應(yīng)對(duì)供水及排水壓力，白皮書(shū)強(qiáng)調(diào)供水和廢水處理是國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)在保障基礎(chǔ)設(shè)施供給方面發(fā)揮更大的作用，需要持續(xù)加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以確保能夠提供可持續(xù)的供水和廢水處理服務(wù)，支撐經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。針對(duì)排水管網(wǎng)及處理系統(tǒng)對(duì)于水環(huán)境的重要作用，白皮書(shū)還特別提出加強(qiáng)排水及污水處理系統(tǒng)建設(shè)方面的政府決策及政策建議。

加快完善取水許可制度，為水權(quán)確權(quán)奠定基礎(chǔ)

從英國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，水權(quán)制度改革需要以歷史為基礎(chǔ)，許可水權(quán)及其交易能夠?qū)崿F(xiàn)水資源可持續(xù)利用，確保公正公平和高效用水。在我國(guó)未來(lái)水權(quán)制度改革過(guò)程中，應(yīng)采取因地制宜、分類指導(dǎo)的策略，要在用水格局現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上審慎推進(jìn)。應(yīng)以流域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，明確流域生態(tài)環(huán)境流量，擴(kuò)大取水許可的覆蓋范圍，解決多部門(mén)多層次發(fā)證等問(wèn)題。

理順?biāo)畡?wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，廣泛吸引社會(huì)資本進(jìn)入水務(wù)行業(yè)

英國(guó)是水務(wù)行業(yè)私有化的典型國(guó)家，其水務(wù)私有化改革的關(guān)鍵是建立一個(gè)比較完善的水務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管體系。該監(jiān)管體系的核心在于水價(jià)形成機(jī)制、比較競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、消費(fèi)者利益保護(hù)機(jī)制。英國(guó)水務(wù)行業(yè)當(dāng)前改革的重點(diǎn)是力圖通過(guò)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，進(jìn)一步提高該行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)水平，吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入水務(wù)行業(yè)，從而防止壟斷的形成，提高企業(yè)服務(wù)水平。

我國(guó)水務(wù)行業(yè)改革應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：一是消除壟斷，完善水務(wù)企業(yè)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，創(chuàng)建和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大供水服務(wù)市場(chǎng)規(guī)模；二是盡快完善水價(jià)形成機(jī)制，對(duì)水務(wù)企業(yè)的供水或污水處理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，建立市場(chǎng)導(dǎo)向的用水合理定價(jià)機(jī)制，促使水價(jià)能夠?qū)崿F(xiàn)全成本回收，允許用水大戶同水務(wù)企業(yè)進(jìn)行價(jià)格談判；三是盡快完善行業(yè)監(jiān)管體系，完善對(duì)水務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管及水質(zhì)監(jiān)管，特別是三者之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)與相關(guān)利益者的參與，形成水資源保護(hù)的整體合力

英國(guó)水資源保護(hù)與管理是在國(guó)家環(huán)境管理框架下，采取水質(zhì)規(guī)劃、環(huán)境排放許可以及監(jiān)測(cè)評(píng)估相結(jié)合的管理體系。我國(guó)目前水量管理和水質(zhì)管理間的協(xié)調(diào)機(jī)制仍有待于進(jìn)一步完善，水環(huán)境管理仍然缺乏鼓勵(lì)社會(huì)參與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)方面的相關(guān)制度。因此，應(yīng)強(qiáng)化不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作關(guān)系，加強(qiáng)水量與水質(zhì)的綜合管理，鼓勵(lì)相關(guān)利益主體積極參與水環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)原則。

（作者：金海 來(lái)源：水利部發(fā)展研究中心）