2013年以來，國家及地方積極推廣PPP模式，力度空前。頒布的相關(guān)政策中，對環(huán)保等公共服務(wù)領(lǐng)域的支持態(tài)度明確，幾乎無一例外地將環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)列為PPP模式推廣重點領(lǐng)域。然而面對PPP項目的巨大蛋糕，簽約率卻比較低。伴隨政策逐步落實和示范項目經(jīng)驗積累，預(yù)計PPP項目有望進(jìn)入快速簽約期。在運營模式相對成熟的水處理領(lǐng)域，我們認(rèn)為在“水十條”新政和PPP政策雙重動力下，提前布局PPP市場、具備品牌及資本優(yōu)勢的企業(yè)將充分受益。

作為一種新型融資模式，PPP是緩解地方債務(wù)風(fēng)險與拉動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要手段。

PPP模式(Public–Private-Partnership，公私合伙或合營，又稱公私協(xié)力)，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式以其政府參與全過程經(jīng)營的特點受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。其將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體(企業(yè))，政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險減小。

基于此特點，PPP成為緩解地方債務(wù)風(fēng)險與拉動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要手段，這想必也是2014年9月21日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》【國發(fā)〔2014〕43號】中特別提到“推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營”的初衷，該文件發(fā)布一時間引發(fā)了經(jīng)濟新常態(tài)下的PPP項目熱潮。

2014年以來，國家政策對PPP持續(xù)加碼，推廣力度空前。

我國開展PPP模式的實踐其實早已有之，但真正升溫并引起決策層關(guān)注，是在2013年后。

中共十一屆三中全會提出“要加快推動社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。在此背景下，自2014年以來，國家密集出臺相關(guān)政策推廣PPP模式，力度空前。

2014年9月23日，財政部出臺《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號文)將PPP熱推向高潮。2014年11月，財政部公布第一批PPP公私合作示范項目名單，共包括15個省市的30個政府和社會資本合作模式項目，總投資1800億元。

進(jìn)入2015年，國家對PPP的重視度持續(xù)提高，中央層面和多地層面繼續(xù)頻繁出臺相關(guān)政策指導(dǎo)和規(guī)范PPP發(fā)展。地方“兩會”上，地方政府工作報告中有近九成提到PPP。在政策層面的保駕護(hù)航下，各地PPP項目從務(wù)虛走向務(wù)實。

哈爾濱和洛陽作為試點城市，已經(jīng)通過多個項目先行實踐總結(jié)經(jīng)驗，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市也著手籌備項目。河北、湖南、江蘇、海南等多地均出臺相關(guān)指導(dǎo)及實施意見，推進(jìn)政府與社會資本合作模式。

4月18日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，要求各地發(fā)展改革部門盡快搭建信息平臺，及時做好PPP項目的推介工作。5月25日，國家發(fā)改委在委門戶網(wǎng)站開辟PPP 項目庫專欄，以各地已公布的項目為基礎(chǔ)，發(fā)布1043個PPP推介項目，總投資1.97萬億元，涵蓋全國25個省、市、自治區(qū)。

從目前政策出臺情況來看，國家對于推進(jìn)PPP模式已經(jīng)體現(xiàn)出急迫性和緊迫性，尤其是在以“七大重大投資工程包”為代表的基建投資領(lǐng)域，國家急切的需要推進(jìn)PPP模式以引入社會資本來緩解地方政府的資金壓力。

而從最新政策變化看，六部委共同制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》將于6月1日正式實施，而“PPP物有所值指引”也即將出臺。

 

圖表1：我國開展PPP項目實踐歷程

目前PPP項目簽約率仍較低，伴隨政策落實有望進(jìn)入快速簽約期。

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2014年9月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》前后，各地推出總額約1.6萬億元的PPP項目，但到目前為止，真正簽約的僅2100億元，實際簽約率為13%，僅占總額八分之一。

可以看出，如此巨大的蛋糕擺在眼前，而事實上項目的簽約率卻比較低。為解決這個矛盾，國家從項目篩選、項目評估和實施、合同管理等多方面發(fā)布指導(dǎo)意見，并落實開展項目示范，伴隨政策逐步落實和示范項目經(jīng)驗積累，預(yù)計PPP項目有望進(jìn)入快速簽約期。發(fā)改委本次上線PPP項目庫，也是希望通過政府之手為企業(yè)在找項目方面節(jié)省大量的時間與精力，實現(xiàn)PPP“一鍵式”投資。

政策對環(huán)保等公共服務(wù)領(lǐng)域支持態(tài)度明確，PPP推進(jìn)行業(yè)跑馬圈地、搶資源時代來臨。

自去年11月國務(wù)院發(fā)布文件大力推廣PPP模式以來，在PPP模式的推廣中，國家在環(huán)保上的改革動作最大。政策層面對環(huán)保及公用事業(yè)領(lǐng)域特許經(jīng)營的支持態(tài)度十分明確、力度也很大。悉數(shù)目前發(fā)布的PPP相關(guān)政策文件，幾乎每一項都能尋到“環(huán)保”或者和環(huán)保緊密相關(guān)的領(lǐng)域的影蹤。

從2013年9月6日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，到2014年11月16日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》、12月2日發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，再到今年4月25日發(fā)改委聯(lián)合六部門發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(被有人稱之為PPP“基本法”)等，無一例外地將環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)列為PPP模式推廣重點領(lǐng)域。

此外，值得一提的還有2014年12月27日國務(wù)院辦公廳推出的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》和2015年2與13日財政部聯(lián)合住建部發(fā)布的《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，兩個文件特別針對市政公用領(lǐng)域(含環(huán)保領(lǐng)域)PPP項目提出了具體的實質(zhì)性指導(dǎo)意見。

與此同時，在環(huán)保領(lǐng)域，以政府采購服務(wù)為核心的PPP整體解決方案模式與正在或即將實施的大氣、水、土壤三大行動計劃將引領(lǐng)的由總量減排走向質(zhì)量改善的趨勢相契合。政策加碼與環(huán)保需求合力之下，環(huán)保PPP項目大量涌現(xiàn)。在5月25日發(fā)改委上線的PPP項目庫中，環(huán)保類PPP項目數(shù)量最多，總計能達(dá)到370個，數(shù)量上占比達(dá)到35%。伴隨更多公用事業(yè)領(lǐng)域PPP項目的推出，環(huán)保公司潛在市場空間將不斷打開，有利其持續(xù)異地開拓，行業(yè)競相跑馬圈地、搶資源時代來臨。

 

圖表2：我國近兩年P(guān)PP政策一覽表