中國PPP政策出臺的背景和意義何在?發(fā)展前景如何?存在哪些不足與問題?
十八屆三中全會《決定》提出，建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營。在全面深化改革、財政收支矛盾突出、社會資本充裕但難以進入公共領域的背景下，本屆政府力推PPP(Public-Private-Partnerships，政府和社會資本合作)模式。
推動PPP發(fā)展始于2013年底。這一年，經(jīng)濟下行帶來財政收入的銳減，過去政府主導投資的發(fā)展模式受到極大挑戰(zhàn)，PPP開始被財政部提上議事日程。
國務院對PPP格外重視，密集召開常務會議。2014年10月24日，李克強總理召開國務院常務會議，表態(tài)積極推廣PPP模式，今年5月13日，再次召開常務會議部署推廣PPP模式。一周后，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、央行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，即42號文。
42號文指出，中國將圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用PPP模式。
為研究PPP政策出臺的背景、意義、存在問題及發(fā)展前景，7月1日，中國政府網(wǎng)與中國人民大學重陽金融研究院舉辦圓桌研討。
孫曉霞：
國家推頂層設計解決PPP“六難”
在當前宏觀經(jīng)濟進入新常態(tài)、財政收支矛盾突出、社會資本充裕但難以進入公共領域的背景下，十八屆三中全會提出，建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營，并明確由財政部牽頭推動，從而開啟了推廣運用PPP的新紀元。
推廣PPP是政府治理方式的一次革新，有助于推進政府職能轉(zhuǎn)變;是公共產(chǎn)品供給方式的一次革新，有助于提高公共產(chǎn)品供給效率;是財政管理方式的一次革新，有助于實現(xiàn)財政收支的“代際公平”;也是投融資方式的一次革新，有助于推動新型城鎮(zhèn)化建設。
經(jīng)過近兩年的實踐探索，通過各地反饋的情況，推廣PPP面臨“六難”：
一是觀念認識轉(zhuǎn)變難。部分地方把思想局限在緩解債務壓力上，將推廣PPP當作又一次“甩包袱”，沒有把注意力轉(zhuǎn)向加強監(jiān)管上，甚至存在畏難情緒;
二是規(guī)范推廣運用難。在當前財政收支矛盾較為突出的情況下，一些地方將PPP簡單等同于新的融資渠道;
三是社會資本尋求難。社會資本特別是民營企業(yè)參與PPP項目的積極性不高，主要是個別地方政府契約意識薄弱，同時地鐵、軌道交通等部分領域市場化程度不高，有實力、具備對外投資運營實力的社會資本也十分有限;
四是工作協(xié)調(diào)推進難。相關部門在項目立項、規(guī)劃等方面形成了固化的行業(yè)運作思路和習慣，PPP作為一項體制機制創(chuàng)新，實施時難度和阻力很大;
五是操作實施過程難。地方政府和項目實施機構既缺乏真正熟悉政策和業(yè)務的人員，又缺乏PPP項目運作經(jīng)驗，操作能力相對不足，在項目談判過程中，難以與社會資本特別是境外資本在一個平臺上對話;
六是融資渠道通暢難。目前，PPP項目融資主要依靠銀行貸款，銀行對項目資本金比例要求較高并需提供擔保，難以實現(xiàn)無追索或有追索的項目融資，融資成本較高。
針對這些問題，5月13日，國務院第92次常務會議審議通過財政部起草的《關于在公用服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》已經(jīng)提出明確工作思路，進行全面工作部署。一定程度上，這是推廣PPP的“全局規(guī)劃”和頂層設計。下一階段，我們將抓住當前有利時機，著重在“快”、“實”上做文章，確保指導意見的各項措施能夠落地。
焦小平：
PPP制度設計是綜合性改革
從本質(zhì)來看，PPP就是利用市場機制，增加公共產(chǎn)品和服務的供給，提高公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量與效率。上世紀80年代的農(nóng)村承包責任制、90年代的國企改制都是一種廣義的PPP。
PPP是一種新的改革措施，充分體現(xiàn)了依法治國和“市場決定論”。PPP改革要讓社會公眾、社會資本和政府都受益，這才是目的所在、方向所在。這次PPP制度設計，不是簡單發(fā)一個管理辦法和通知，而是財政部主導的一項綜合性改革，涉及行政體制、財政體制、公共產(chǎn)品供給管理體制和投融資體制等改革。
2014年以前的PPP工作，重點在于解決政府投融資問題，更注重短期效益，就像一場婚禮。2014年開始的新一輪PPP改革，是從治理和管理兩個層面來考慮，更強調(diào)長期性、系統(tǒng)性、整體性、結(jié)果導向和績效評價，把公共產(chǎn)品服務的數(shù)量、質(zhì)量和價格作為結(jié)果導向目標，就像一場婚姻。
新一輪PPP改革體現(xiàn)了新的文化精神：法治文化，不管是政府還是社會資本都要守法，一切行為必須在法律框架下和在合同約束下進行;市場文化，PPP通過引入市場競爭實現(xiàn)優(yōu)化資源配置和提高效率。政府做有限政府，更多地做規(guī)則的制定者和監(jiān)督者，對于市場能做的事情，政府要用負面清單的方式進行管理;合作文化，包括政府部門之間的合作、政府和社會資本的合作、政府和社會公眾的合作，也包括與咨詢公司、會計師事務所、律師事務所等在內(nèi)的第三方專業(yè)機構的合作。
王守清：
力推PPP必須關注四個核心原則
在中國推廣PPP困難，主要是尚未正確理解四個核心原則。
一是，真正的風險分擔。做PPP，必須實現(xiàn)政府和企業(yè)之間真正的風險分擔，由最有能力管理風險的一方承擔該風險，以實現(xiàn)物有所值。過去政府和企業(yè)都有錯誤認識。對于政府來說，并不是把所有風險都推給企業(yè)，否則企業(yè)承擔的風險大，就會要高價;對企業(yè)來說，也絕對不是說通過承擔高風險而去獲得高回報，因為有風險和控制力的問題。
二是，明確的產(chǎn)出要求。PPP合同必須明確政府對設施、服務的詳細要求，如果企業(yè)不能滿足，將血本無歸。PPP是政府管理的改革，本質(zhì)上政府不是去購買企業(yè)的設施，而是購買企業(yè)提供的公共產(chǎn)品或服務。因此，政府重點根據(jù)百姓的要求，盯著企業(yè)所提供產(chǎn)品或服務的質(zhì)量、服務水平和價格，至于企業(yè)如何提供，就看其能動性和創(chuàng)造性。如果效率高，企業(yè)就賺錢。
三是，強調(diào)全壽命期集成績效。PPP合同會要求企業(yè)特別是承包商做投資者，負責設施的全壽命期集成績效，并承擔相應風險。在這方面，我們的企業(yè)先天不足。另外，我國的企業(yè)特別是央企，寧做雞頭不做鳳尾，不愿意跟其他企業(yè)合作。只有優(yōu)勢互補、強強聯(lián)合，才可能覆蓋掉高于傳統(tǒng)模式的融資成本。
四是，回報與績效關聯(lián)。政府或使用者支付給企業(yè)的費用必須與按合同規(guī)定的特定和定量準則(產(chǎn)出要求)所進行的績效評估結(jié)果相關聯(lián)�，F(xiàn)在很多投資者一直要求政府兜底最低回報，這是不合理的。
對于政府來說，必須根據(jù)績效和效率，就是質(zhì)量、服務水平和價格，符合產(chǎn)出要求，政府給支付;干得好，政府給獎勵，反之罰款;企業(yè)效率高，盈利就高，效率低，盈利就低，甚至不掙錢。
這四個核心原則，就是力推PPP必須努力的方面。
趙喜安：
對非經(jīng)營性項目的引導要抓緊
優(yōu)化配置各方資源，這才是發(fā)展PPP的核心。政府應該在PPP中發(fā)揮主導作用，統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置資源。企業(yè)應該發(fā)揮市場主體、提高效率、節(jié)約交易成本的作用，加強規(guī)劃、招商、行業(yè)運營等方面的資源整合能力。
對于發(fā)改委第一批PPP項目庫，我們非常關心，組織專人進行梳理，在看到商機的同時，也發(fā)現(xiàn)了問題。期待發(fā)改委、財政部能夠更好地為社會資本設置門檻、從嚴篩選各地方政府報送的項目，繼續(xù)完善項目庫的引導作用。
對非經(jīng)營性項目的引導要抓緊。財政部“財金57號文件”明確項目采購要嚴格執(zhí)行有關規(guī)定，通過政府采購平臺實施。嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。
在國家新型城鎮(zhèn)化進程中，各級地方政府對市政基礎設施的招商引資需求較為迫切，非經(jīng)營性項目在各地推進中存在招標主體不夠明確、招標文件不確定因素較多、權責失衡現(xiàn)象時有發(fā)生、政府承諾難以落實等具體問題，希望引起中央政府及各級部門的高度重視。
孫學工：
中國PPP制度框架與法規(guī)體系尚不完善
我國自上世紀80年代開始實施以BOT為主要形式的PPP項目，開始主要針對外資，后來逐步向國有企業(yè)和私營企業(yè)擴展，其范圍有高速公路、橋梁隧道、電力能源、軌道交通、供水、污水處理等多個基礎設施領域。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，1990年～2012年，我國共實施1065個基礎設施建設PPP項目，在世界上居于前列，不僅比印度、菲律賓、印尼等發(fā)展中國家高，也高于英國等發(fā)達國家。
與此同時，我國PPP發(fā)展中也存在著不少問題與障礙，制約著該模式的更廣泛應用。據(jù)亞行統(tǒng)計，2005年以來，與全球趨勢相反，我國PPP活躍程度開始減弱，PPP項目投資在GDP中的占比持續(xù)下降。
主要表現(xiàn)在：
一是制度環(huán)境與體制不健全。自去年以來我國PPP制度建設走上了快車道，頒布了大量法規(guī)、文件和指導意見，但總體看我國尚未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系;
二是社會信用基礎薄弱。在PPP項目實施過程中，一方面，地方政府誠信欠缺問題突出;另一方面，企業(yè)的誠信缺失。部分項目建設企業(yè)尤其是民營企業(yè)在PPP項目招標中以超低的價格參與項目的公開競標，中標后，往往再以各種理由提價;如果條件得不到滿足，就以拖延施工或干脆退出相威脅。由于涉及到公共服務，地方政府無法承擔項目中斷的后果，往往在博弈中處于被動地位;
三是現(xiàn)行金融體系尚不適應項目融資的要求。缺乏項目融資支持，項目融資缺乏多樣化手段，項目融資缺乏廣泛的中長期資金來源，投資的退出渠道不暢通;
四是投資回報機制與收入模式不健全。
我國大部分PPP項目屬于政府價格監(jiān)管行業(yè)。目前，價格監(jiān)管體系尚不完善，價格調(diào)整的規(guī)則性差，價格變化缺乏可預見性，導致長期收益不確定性高，投資者不敢貿(mào)然進入，一些已進入的也紛紛退出。如因電價問題，我國曾經(jīng)歷過兩次外資大規(guī)模退出發(fā)電行業(yè)的浪潮。此外，對公益性行業(yè)，政府承諾的補貼資金不到位，收費公路的綠色通道、節(jié)假日免費等也影響投資回報。
五是現(xiàn)行PPP模式不能適應新形勢需要。
與英國等國PPP項目以由政府付費的私人融資計劃(PFI模式)為主不同，長期以來，我國PPP項目以由用戶付費的BOT模式為主。隨著我國經(jīng)濟性基礎設施向不發(fā)達地區(qū)延伸和社會性基礎設施的需求不斷上升，越來越多的項目自身收益不能彌補其投入或根本就沒有用戶付費，客觀上限制了BOT方式的應用。
六是存在著不顧規(guī)律和條件一哄而上的現(xiàn)象。
PPP是創(chuàng)新性的公共服務提供方式，有嚴格的適用條件，并不是所有項目都適用。英國等PPP發(fā)展較好的國家，PPP項目占基建投資的比重也只在13%左右。目前地方急于求成，把各類項目都包裝成PPP，反而造成投資成本高企、效率下降等問題。
吳亞平：
推廣取決于法治政府、誠信政府的建設
就PPP的發(fā)展前景而言，用“謹慎樂觀”比較合適。
之所以謹慎，一方面，公共服務本身存在市場失靈，有很多體制機制問題沒有解決;另一方面，現(xiàn)在對社會資本有吸引力，特別是有健全的收費機制、項目目標和產(chǎn)出比較清晰的PPP項目，確實不是很多。
之所以樂觀是因為，一方面，社會資本特別是民營企業(yè)投資實力大大提高。在新常態(tài)下，它們也迫切需要尋找更多的投資機會;另一方面，中央要求全面深化改革，這有助于推進公共服務領域市場化，包括一部分領域的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有助于引導社會資本進入。
PPP投資占公共投資比例，國際平均占到3%~5%，比較好的水平為10%~15%。“十三五”期間，中國公共投資大約是20萬億元。若按照10%計算，PPP投資可達2萬億元，若按照5%計算，約為1萬億元。平均來看，“十三五”期間，我國年均PPP投資約1.5萬億元。
我覺得，進一步推廣PPP模式需要進行一些頂層制度設計。
比如，在投資管理體制方面，PPP項目還是要按照政府投資項目管理，適用于審批制，這樣有利于發(fā)揮政府在公共服務中的主導作用;讓企業(yè)和銀行自主決策、自主確定具體項目資本金比例;亟待解決PPP項目的社會參與機制，讓社會公眾特別是相關利益群體都有機會表達自己的看法;另外，實施的全過程有必要像上市公司那樣搞全過程的信息披露。
推廣PPP模式取決于法治政府、誠信政府的建設。如果跟不上的話，社會資本就不敢來投資。為此有必要建立一個公共投資領域的信用平臺，曝光地方政府不遵守協(xié)議規(guī)定或不守誠信的丑事，督促地方政府誠實守信。
此外，不能泛化，更不能神化PPP。不是所有公共服務項目都適合做PPP。政府部門有必要以正面清單或類似產(chǎn)業(yè)指導目錄的方式，來發(fā)布比較適合做PPP的行業(yè)領域和項目。供地方政府和社會資本參考。
喻文光：
認識和推廣PPP應客觀理性
近兩年來PPP在國內(nèi)重獲青睞，但首先，要客觀理性、具有反思和批判精神地認識和推廣PPP，要避免金融化PPP、泛化PPP、美化PPP和神化PPP。
一是，不能把PPP簡單當成融資工具，來應對地方債務危機。如果將其工具化、動機錯了，也就意味著方向錯了，最后結(jié)局可想而知;
二是，PPP是個好東西，但并不適用于所有領域，也并不適用于所有項目。我們不能遍地開花、一哄而上地推行PPP項目;
三是，PPP雖有很多優(yōu)點，但也存在著巨大風險。PPP失敗的案例比比皆是，例如英國的地鐵項目、德國波茨坦的水務項目。所以必須充分認識PPP中存在的各種風險，政府也不能草率承諾，一旦失敗，將付出沉重代價;
四是，PPP不是靈丹妙藥，不能包治百病，也不能使現(xiàn)在城鎮(zhèn)化過程中的所有問題都迎刃而解。采用PPP模式，非常重要的是加強政府監(jiān)管。
其次，要使PPP制度化、規(guī)范化、法治化，要完善四個制度：
一是完善政府監(jiān)管制度。這分為對社會資本的監(jiān)管和對監(jiān)管者的監(jiān)管。
前者已經(jīng)基本取得共識，在項目決策前，通過物有所值的評估來確定PPP適用的門檻;在實施過程中，要注重績效監(jiān)管，對產(chǎn)出而非細節(jié)進行監(jiān)管，主要是監(jiān)管通過PPP模式提供的公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量以及價格。
后者就是要解決“誰來監(jiān)管監(jiān)管者”的問題。不僅在中國，在美國與PPP如影隨形的腐敗問題也讓人頭疼。PPP在中國近30年的實踐中，在高速公路和交通基礎設施建設領域中普遍運用特許經(jīng)營模式，腐敗問題很突出。
二是，完善契約制度。在實踐中，PPP出現(xiàn)了另外三個“P”，就是社會資本的“三怕”：怕陷阱、怕違約、怕反復。原因?qū)嶋H上就是政府缺少契約精神和法治精神。這需要制度保障，也就是說要建立完善的契約制度。
三是，完善PPP的救濟制度。要協(xié)調(diào)完善對PPP合同的司法救濟途徑。歷來有爭議的特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)，所有關于特許經(jīng)營協(xié)議的爭議是否都應納入行政訴訟，行政訴訟的證據(jù)規(guī)則和審理規(guī)則能否很好地解決爭議，保護社會資本的合法權益，值得進一步探討。
另外，PPP爭議可否適用經(jīng)濟高效的仲裁方式，排除仲裁的糾紛解決方式是否適當合理，需要進一步研究。需要考慮如何對競爭人建構適當?shù)木葷贫�。還需要完善補償制度。在PPP協(xié)議中，為了社會公共利益的需要，政府一方可以單方面變更解除合同，但要對社會資本的損失進行補償。《行政許可法》和《行政訴訟法》的新司法解釋都做了原則規(guī)定，但補償?shù)臉藴屎统绦蚨夹杈唧w化、細化。
四是完善法律頂層制度的設計。我國現(xiàn)有的PPP規(guī)范性文件中，最高效力等級是部委發(fā)布的規(guī)章。財政部和發(fā)改委等部委都密集發(fā)布了一系列的政策意見和指南，但有些政策和指南不配套、不銜接，或者相互矛盾，使地方政府和社會資本有時會無所適從。
要加速PPP立法，如果不能盡快制定統(tǒng)一的PPP專門法，也可以考慮出臺PPP促進法，比如我國臺灣地區(qū)和德國就有PPP促進法，把PPP中的核心問題和基本原則以及重要制度，如物有所值評估制度等，在法律層面上規(guī)定下來，也讓改革于法有據(jù)，讓私人資本能吃個定心丸。有法律層面的規(guī)定，才可以更好地配合“一帶一路”以及亞投行的戰(zhàn)略，使PPP模式在海外基礎設施建設大顯身手時有法律保障。
此外，對于涉及PPP的部門法也要盡快修改協(xié)調(diào)，例如，政府采購法、招投標法、預算法等。這些方面可以借鑒國外和國際組織的有益立法經(jīng)驗。除了立法外，還需財政部和發(fā)改委形成合力，協(xié)調(diào)一致，制定推出精細化的具有實操性的指南和實施細則。
王文：
在公共領域使用PPP迫在眉睫
到2020年前，我國將面臨著3個“1億人”的城鎮(zhèn)化問題，公共投資需求達數(shù)十萬億元。這些巨額資金需求單靠政府財政遠遠不夠，在公共領域使用PPP不僅必須而且迫在眉睫。通過設立PPP引導基金，政府與社會資本來購買，可以起到“四兩撥千斤”的作用。
PPP模式將原來由政府負責的信用融資體制改變?yōu)轫椖咳谫Y體制，專門成立的SPV不僅有助于公共品實現(xiàn)，而且可以有效隔離風險。PPP融資體制改革實現(xiàn)了政府與社會平等合作的關系，該模式的推廣將有助于貫徹依法治國理念，強化國民的契約精神和市場觀念。通過PPP模式提供公共服務，可以為政府科學決策提供重要抓手，為廉潔治理提供保障，有助于實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。
原標題:推廣PPP前提是法治政府、誠信政府
