隨著“水十條”及《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》等文件的相繼出臺(tái)，水污染治理領(lǐng)域成為新一輪PPP模式關(guān)注的重點(diǎn)。

那么，如何穩(wěn)妥推進(jìn)水污染治理PPP取得實(shí)效，筆者認(rèn)為應(yīng)該注意以下3方面問題。

首先,要明晰新一輪PPP模式推進(jìn)的主要目的。

不久前國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，明確提出推廣PPP模式的重大意義之一在于有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開，有助于解決政府職能的錯(cuò)位、越位和缺位問題。由此可見，中央層面大力推廣PPP模式，旨在借此自下而上地推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，簡(jiǎn)政放權(quán)，而非僅僅解決融資、管理等技術(shù)層面的問題。從這個(gè)角度思考，水污染治理領(lǐng)域PPP模式的推廣，其著眼點(diǎn)應(yīng)該在于進(jìn)一步破除政府及相關(guān)部門“運(yùn)動(dòng)員”、“教練員”、“裁判員”三位一體的身份。從環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡吆捅O(jiān)管者。

因此，應(yīng)先從制度層面，進(jìn)一步明確劃分水污染治理領(lǐng)域政府部門、企業(yè)和公眾的權(quán)利和責(zé)任的邊界，然后從項(xiàng)目層面再進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)地方政府大包大攬的做法，逐步分清責(zé)權(quán)利。對(duì)非公益性項(xiàng)目，政府要放開建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，健全經(jīng)營(yíng)收費(fèi)機(jī)制，授予社會(huì)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由業(yè)主自主，政府部門不得越俎代庖。對(duì)公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，其建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用要全部或部分納入政府財(cái)政預(yù)算。前者可通過政府付費(fèi)或政府購(gòu)買服務(wù)的方式，后者可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼等措施，建立投資回報(bào)機(jī)制，對(duì)社會(huì)資本開放。另外，在確定PPP社會(huì)投資方時(shí)要注意選擇方式的公平性，盡量減少采取單一來(lái)源采購(gòu)等方式。因?yàn)槊撎ビ谡�府相關(guān)部門的企業(yè)天然具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也易成為單一來(lái)源采購(gòu)的投資方，進(jìn)而形成新的壟斷，會(huì)不利于市場(chǎng)資本的進(jìn)入。

其次,避免演變成一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式的工作。

根據(jù)世界銀行2013年P(guān)PI數(shù)據(jù)庫(kù)，1990年～2012年，中國(guó)共上馬1065個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目。同期，英國(guó)有648個(gè)項(xiàng)目，韓國(guó)為567個(gè)，澳大利亞為127個(gè).從GDP占比來(lái)看，澳大利亞、英國(guó)等國(guó)2009年以來(lái)是減少的，2012年也分別僅占了不到0.25%和0.05%左右。據(jù)悉,全世界做得最好的國(guó)家，PPP項(xiàng)目在所有公共物品提供里面也只占到10％～20%。上述分析，可以說明PPP模式只是政府提供公共物品的一個(gè)途徑，即使在市場(chǎng)機(jī)制較健全的發(fā)達(dá)國(guó)家其作用也是有限的，其成效還有待時(shí)間檢驗(yàn)。目前,新一輪PPP設(shè)計(jì)從頂層開始，國(guó)務(wù)院及國(guó)家主要部委正全力推進(jìn)。頂層推動(dòng)好處顯而易見，但是缺點(diǎn)也不容忽視。PPP模式更多的是從市場(chǎng)實(shí)際需求出發(fā)，有不同區(qū)域、不同行業(yè)自身的需求，而一旦借助公權(quán)力強(qiáng)行推開，容易變成一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)精神相違背�，F(xiàn)在業(yè)內(nèi)主張PPP是一場(chǎng)婚姻，那么是自由戀愛還是包辦婚姻，就非常重要。包辦婚姻也有成功的，但是自由戀愛其婚姻成功率和婚后長(zhǎng)久的幸福指數(shù)會(huì)更高。

因此,要注意這次由上而下的頂層設(shè)計(jì)可能帶來(lái)的非市場(chǎng)效果。應(yīng)該分清中央和地方政府界限，國(guó)家部門頂層設(shè)計(jì)注意力應(yīng)該更多地集中在制度規(guī)范上，而非檢查考核、下指標(biāo)，關(guān)注具體的項(xiàng)目，讓地方報(bào)項(xiàng)目數(shù)字的這種運(yùn)動(dòng)式的做法應(yīng)適可而止。作為地方政府和部門也要審慎，一方面，要考慮政府的公共財(cái)政支出能力；另一方面，要考慮萬(wàn)一社會(huì)資本出了意外，還需要政府托舉。

因此，要量力而行，要總體考慮未來(lái)10年甚至20年的區(qū)域財(cái)政總的承受能力，不能一哄而上，不計(jì)成本、不問因果，片面趕超比拼，完成任務(wù)。這也是財(cái)政部今年三令五申，要求每一年度全部PPP項(xiàng)目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%的深意所在。

第三,有些涉及公共安全的工作不可放手。

有些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)項(xiàng)目，比如自來(lái)水廠、飲用水源地保護(hù)，不主張讓外資、民資進(jìn)入。因?yàn)闊o(wú)論何種企業(yè)，逐利是其最終目的，而關(guān)系國(guó)計(jì)民生的工作不能陷入逐利的籠子。而且PPP模式國(guó)家強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，某種程度上是把風(fēng)險(xiǎn)更多地轉(zhuǎn)移到合作企業(yè)，但這并不意味著政府的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)減少。因?yàn)閺陌傩战嵌瓤紤]，不管是誰(shuí)來(lái)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，最終是要提供優(yōu)良的公共產(chǎn)品，百姓的訴求最終只會(huì)對(duì)政府主張，因此項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)并不會(huì)因轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本而減少。某種程度上說，反而增加了政治風(fēng)險(xiǎn)。從這幾年發(fā)生在外資、民資和私營(yíng)企業(yè)的屢見不鮮的風(fēng)險(xiǎn)事故就可以證明。因此，筆者主張涉及公共安全的項(xiàng)目應(yīng)該由政府不遺余力去做，財(cái)政給予充分的保障，同時(shí)加大行政處罰監(jiān)督力度，確保提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。

PPP是公私合作的一種良好模式，需要循序漸進(jìn)、因地制宜的長(zhǎng)期實(shí)踐探索，但也只能限定在一些公益性強(qiáng)而政府又能建立一定的投資回報(bào)渠道、民營(yíng)資本進(jìn)入能做得更好的領(lǐng)域。環(huán)境治理領(lǐng)域的重點(diǎn)還得放在第三方治理市場(chǎng)的建設(shè)上，讓企業(yè)和公眾擁有更大的自主權(quán)、自由度，政府更多地做好裁判員。

作者單位:江蘇省太湖水污染防治辦公室
 

成就PPP這場(chǎng)婚姻需約法三章