在當前全國推廣PPP模式的進程中，河南省表現(xiàn)十分搶眼。不僅從項目數(shù)字來看，截至今年5月底，河南省已有283個項目納入省級PPP項目庫，總投資2340億元。當前正協(xié)調(diào)推薦的項目106個，有80個已經(jīng)落實社會投資主體，其中的40個項目已開工建設(shè)。今年7月初，更是成立全國第一支獲得國家發(fā)展改革委批復的PPP基金，總規(guī)模1000億元，成為河南省快馬加鞭推進PPP項目開發(fā)的一大亮色。

洛陽市市政道橋工程PPP項目是該市首個落地簽約的PPP項目，洛陽市政府在該項目的識別、準備、采購、執(zhí)行等多方面都做了充足的準備，為該項目的順利實施打下了堅實基礎(chǔ)。洛陽市財政局副局長熊文博日前在第十期中國PPP沙龍中分享了自己關(guān)于該項目的心得體會，這也是第一次由政府方來進行的案例分享。對于還在困惑和學習中的其他地方政府很有借鑒意義。

選擇PPP模式的三個理由

8月4日，洛陽市政府在洛陽市鉬都利豪大酒店舉辦“政府和社會資本合作（PPP）省級示范項目落地簽約暨市級項目推介會”。除了面向全國推介30個PPP項目外，很重要的一項就是舉行洛陽市市政道橋工程PPP項目的簽約儀式，這是洛陽市第一個落地的PPP項目。該項目包括洛陽市新街跨洛河大橋、九都路東段和濱河南路建設(shè)工程，洛陽市政建設(shè)集團有限公司成為中標社會資本。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長孟春告訴中國經(jīng)濟導報記者，他很贊同這樣由3個子項目組成的交通類的PPP項目。“因為交通基礎(chǔ)設(shè)施作為準公共產(chǎn)品，它投入運營以后收取的通行費是收益的主要來源之一，能否實現(xiàn)預(yù)期客流量則是保證收益的決定性因素。在相鄰的區(qū)域打包的交通項目可以做到相互補充，這樣也有利于緩解高峰時期的交通壓力。”

“洛陽市政府開始接觸和了解PPP是從2012年開始的，在初期我們對于PPP項目的適用性也存有疑惑。”洛陽市財政局副局長熊文博如是說，“在2014年底，國家部委出臺詳細的操作指南和指導意見以后，我們的認識也從量變到質(zhì)變。”

熊文博告訴中國經(jīng)濟導報記者，他們之所以選擇市政道橋工程為首個主推的PPP項目，主要基于三點考慮。第一，道橋項目是市政府一直想要投資建設(shè)、已經(jīng)列入建設(shè)規(guī)劃，但苦于資金不足，一直無法落地的項目。“做政府想做的項目才有可能得到政府的支持。”孟春也向中國經(jīng)濟導報記者表示，“社會資本應(yīng)多與政府方溝通協(xié)商，結(jié)合政府的規(guī)劃制定方案，合理的規(guī)避項目的違約性風險。應(yīng)當先了解政府在中長期規(guī)劃中是否支持或者允許這個地區(qū)內(nèi)這些道路的興建，發(fā)展區(qū)域的總體規(guī)劃及現(xiàn)存的其他的交通方案都將影響道路的實施和效益。”

第二，是可控性。萬事開頭難，由于是首個PPP項目，無論是從資金規(guī)模還是技術(shù)難度，洛陽市政府都需要選擇可控的項目來充當?shù)谝恢?ldquo;螃蟹”。“太大或太小的規(guī)模對于PPP及我們投入的精力等各方面來說都不合適。”熊文博解釋說，“該項目的建設(shè)投資加上運營收費，十幾個億的規(guī)模對于洛陽市政府是可控的。并且道路、路橋項目是政府經(jīng)常運作的項目類型。從技術(shù)、審核、審批等各方面來說，我們也是可控的�，F(xiàn)在宣傳的項目很多，但真正的要將項目進行落實，必須是可控的，有底的。如果是為了推項目而推項目，落地會非常難。”

 第三，具備一定的示范效應(yīng)。如果是熱力或燃氣項目，洛陽很可能在短時間內(nèi)不會有第二個項目。但市政工程類的項目缺口大，后續(xù)還需要很多。以市政道橋工程為示范，對于其他的同類型PPP的項目來說，可以起到一定的示范和借鑒的作用。

政府的充分準備

為洛陽市政府進行過PPP相關(guān)操作培訓的孟春告訴中國經(jīng)濟導報記者，該項目令他印象最深刻的一點是政府前期工作做得非常扎實，對項目識別、準備、采購、執(zhí)行等方面都做了周全的考慮，并且嚴格按照財政部的操作指南，完成了項目的物有所值評價和財政可承受能力評價，而真正能將這些都做好的項目目前并不多。

首先，在機構(gòu)設(shè)置上，由于PPP項目需要多個政府部門全方位的配合，洛陽首先成立了以副市長為組長的決策領(lǐng)導小組。為加快項目推進，又在財政局設(shè)立了PPP工作辦公室來推動該項目的進展。最后還確立了PPP實施機構(gòu)，即由洛陽市住建委負責該項目的立項、環(huán)評、土地規(guī)劃等一系列工作。“在操作過程中，我們必須先做好組織的保證工作，之后才能開展下一步的實施。”熊文博說。

其次，在于社會資本的責任分擔上。“對于PPP項目，政府不能盲目地一發(fā)標、一掛網(wǎng)、一發(fā)布就完了，而是要做很多瑣碎的工作，只有這樣才能奠定后續(xù)成功的基礎(chǔ)。”熊文博感慨地說。在該項目政府與社會資本合作的設(shè)計中，立項、環(huán)評、可研等前期工作由政府進行，道路的拆遷是由區(qū)政府負責的，建設(shè)、投資、運營、后續(xù)管理經(jīng)營由社會資本負責。“如果全部交由社會資本負責，第一，社會資本的投資數(shù)額不好控制，第二，項目實施過程中可能會出現(xiàn)很多的糾紛，完成情況和完成進度都不可控了。”

再次，多站在社會資本角度考慮風險。“在項目沒有正式向社會推介之前，也就是說在開始選社會資本的時候，我們已經(jīng)把可能存在的風險和方案報給了政府先進行明確，為后期和社會資本的合作及在合作過程中解決可能會存在的糾紛問題打下了基礎(chǔ)。這是我們從實際出發(fā)，提醒政府應(yīng)該注意的幾個環(huán)節(jié)，事先制定了運作方案。”熊文博介紹說，項目發(fā)布后，得到了廣泛的響應(yīng)。于是他們又找到當?shù)匾患移髽I(yè)，進行“模擬實驗”，聆聽他們對于項目設(shè)計的意見，充分考慮社會資本的利益。為了方便社會資本融資，洛陽市政府事先與多個金融機構(gòu)進行對接，聽取他們在金融方面的看法。在與社會資本簽訂PPP合同的時候，也會有意識地考慮到金融部門的要求。

社會資本的選擇

因為前期準備得充分，所以洛陽市政府在選擇社會資本時，從剛開始的盲目到后來的愈發(fā)清晰與挑剔。“它是否擔當?shù)昧碎L期項目的責任運營，信譽如何，運營管理技術(shù)、能力如何都是我們要考慮的問題。此外，如果是外地的團隊，相比本地團隊運營成本會大大增加。”熊文博說。

最終，中標的社會資本是洛陽市政建設(shè)集團有限公司。“這是一家本地的市政集團，50年代就開始擔當政府項目的整體運營。經(jīng)過2009年的改制，現(xiàn)在是一家民營企業(yè)。改制的過程中，它又跟政府簽訂了此前的一個道路運營管理的特許經(jīng)營。并且它的信譽，不僅是經(jīng)濟上的，在建設(shè)、管理、施工方面，都在河南名列前茅。2014年該企業(yè)獲得了我市2014年度市長質(zhì)量獎，這是洛陽市質(zhì)量管理領(lǐng)域的最高榮譽。”熊文博介紹說。

最終簽訂的項目合作期限為自《項目合同》生效之日起17年（含建設(shè)期，最長不超過2年，其中的3個工程項目在滿足條件時可分別驗收）。在合作期限內(nèi)，項目公司負責本項目的投資、融資、建設(shè)及運營維護（含道路工程、橋梁工程、立交工程、管線工程、交通工程、照明工程、綠化工程及其他附屬工程等）。政府購買服務(wù)付費現(xiàn)值為人民幣8.8億元，設(shè)計變更及預(yù)算外簽證部分優(yōu)惠率為2‰，建安投資報價為人民幣7.5億元，監(jiān)理費報價為870萬元，可經(jīng)營性收入與市政府分成比例為75%。

 

一個地方政府的經(jīng)驗之談： 搞PPP項目不能“招來企業(yè)，一推了之”