隨著地方政府眾多PPP試點項目陸續(xù)進入實施階段，中央也加大了針對特定行業(yè)的支持力度。2015年1月，住房城鄉(xiāng)建設部和財政部聯(lián)合發(fā)文通知啟動地下綜合管廊試點項目申報。這對地方政府猶如一場及時雨。城市地下綜合管廊是一種將水、電、氣、熱、通訊等各類公用管線集中鋪設預留檢修通道的地下共同隧道，實施統(tǒng)一規(guī)劃、設計、建設、管理和運營維護，可避免反復開挖、影響交通和環(huán)境等弊病，其社會效益顯著，但建設資金缺口巨大，協(xié)調(diào)管理困難。以PPP模式去破解難題，可望在提升城市基礎設施建設管理水平的同時激活社會資本，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)，一舉多得。地方政府該如何抓住機遇、應對挑戰(zhàn)呢？
在短短一個月內(nèi)策劃如此復雜的項目，對地方政府的投資理念、決策水平、組織管理是不小的考驗。從長期看，當申請中央專項資金需通過競爭性評審成為新常態(tài)后，地方政府需相應建立長效機制。雖然近期PPP模式風起云涌、各類培訓不少，但政府工作人員在策劃PPP項目時仍感到力不從心。如同叢林探路，如果沒有指南針或適當方法去摸索，有可能走很長彎路又回到起點。國家在廣泛調(diào)研并借鑒國際經(jīng)驗后高效出臺了一系列PPP政策和指南，可為實踐工作者提供極大幫助。然而，能力的養(yǎng)成需要過程。即使在PPP的發(fā)源地英國，在政府投資領域的開放與管控之間，在公私雙方紛爭磨合幾十年后，依然在不斷反思和調(diào)整。此次申報相當于在中央與地方互動、城市間競爭和資金激勵下，給地方政府提供了最佳實踐機會。
知易行難。PPP模式內(nèi)涵豐富、影響深遠，其定義本身就包含矛盾統(tǒng)一體，調(diào)和政府與社會資本及各相關(guān)方不同的訴求和關(guān)系。PPP項目運作必將涉及政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)和運作方式三位一體的政府治理框架。單個PPP項目的實施就需聯(lián)動多個政府部門、整合各方資源。大量PPP模式項目在政府投資管理中組合運用后更將提升財政預算管理、投資決策、城市建設和公共事業(yè)管理水平，并向下傳導，影響社會相關(guān)行業(yè)。2015年2月6日，李克強總理主持國務院常務會議部署改革政府投資管理方式和轉(zhuǎn)變職能，提出加強政府治理和部門協(xié)調(diào)，建立部門和地方協(xié)同聯(lián)動的投資項目審批監(jiān)管制度、橫向聯(lián)通發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門，縱向貫通各級政府。此時管廊項目的申報恰好印證了此項議題。
PPP模式帶來的政府治理超越傳統(tǒng)模式之處在于，在項目策劃初期就需關(guān)注兩大矛盾：短期與長期、局部與整體。這也揭示出提升政府治理的途徑。從項目周期上看，規(guī)劃設計考慮期限是20年，而管廊的設計壽命可達100年。從資金上看，兩年的建設內(nèi)少則需要十幾億元資金，而運營收益很低。商業(yè)貸款存在時間錯配。PPP模式作為項目融資工具可以消除政府投資短期內(nèi)瞬時高峰，疊加合理的資金時間價值后，拉平到建立在10～30年P(guān)PP合同體系為基礎的波谷上。從管理上看，傳統(tǒng)模式下市政公用事業(yè)領域多個平行部門各自為政。PPP管廊建設需建立跨部門協(xié)調(diào)機制，至少將水、電、氣3個以上部門協(xié)同，并由規(guī)劃、發(fā)改、財政、建設、國土等多個同級平行政府部門支持。征集一次性入廊費，分攤運營期維護費，制定管廊運營管理規(guī)范及配套價格政策，需要各方通力配合。這要求各政府部門從長期和全局考慮，甚至改變長期習慣的業(yè)務模式和資金申請方式。在現(xiàn)實中，協(xié)調(diào)垂直管理的電力、電信系統(tǒng)難度較大。即使申報過程提出的創(chuàng)新舉措短期來不及落實，經(jīng)過項目準備階段、積極探索也是對政府治理改革的促進。
最近，在推廣PPP項目背景下，財政系統(tǒng)工作人員感到的壓力變化最大。在新預算管理制定下，編制中期預算時需統(tǒng)籌考慮一般性債務、專項債務，區(qū)別公益性、經(jīng)營性項目，分門別類地安排財政資金。PPP模式作為創(chuàng)新模式帶來了新的挑戰(zhàn)和工作量。PPP項目周期長、復雜度高。注重風險管理的財務人員（無論是申請者還是評審者）出于專業(yè)習慣，都必須搞清楚數(shù)據(jù)表象之下的本質(zhì)，需要審視的內(nèi)容包括：項目服務區(qū)域人口，地方財政收入，投資規(guī)模是否合理、影響總投資額的管廊截面積和長度做多大合適，工程和商業(yè)方案是否優(yōu)化、運營成本能否降低、合同是否考慮風險隔離等等，而且得從項目全生命周期、各階段環(huán)節(jié)去評估，才能判斷財政補貼的量價是否合理，未來接受信息公開和公眾的檢閱。
除了協(xié)調(diào)解決前述時間和管理的矛盾，PPP項目還帶來第三類衍生綜合效應：切實實現(xiàn)科學決策和精細化管理。在定性或定量VFM（物有所值）分析時，項目過程中深層次的各環(huán)節(jié)細節(jié)也浮出水面。針對管廊項目進行VFM分析時有人會問到：誰有老城區(qū)地下各類管線的數(shù)據(jù)？如：傳統(tǒng)模式下各類管線的直埋費、年均維護費，30年反復開挖多少次，采用新技術(shù)路線和商業(yè)方案比傳統(tǒng)模式有多大優(yōu)勢，這些都要經(jīng)受系統(tǒng)化的檢閱。傳統(tǒng)模式難以解決的問題，如決策輕率、重建設輕運營，忽視投資效益，粗放經(jīng)營等在PPP模式下找到了解決途徑。
在項目實施過程中，機構(gòu)和人的能力顯然是一項重要因素。PPP項目既需要具備系統(tǒng)思維、視野開闊、目光長遠、經(jīng)驗豐富的戰(zhàn)略型、復合型領導人才，又需術(shù)業(yè)有專攻的工程技術(shù)、運營管理、經(jīng)濟、財務、金融、法律、商務談判各方面專才。在組建項目實施機構(gòu)時，應考慮人員的穩(wěn)定性，評估人才結(jié)構(gòu)、專業(yè)能力和經(jīng)驗并加強針對PPP思維的專業(yè)培訓。學術(shù)研討、案例研究、實地考察和橫向交流也是能力建設很好的途徑。隨著PPP項目復雜性和規(guī)模將越來越大，在專業(yè)性強、工作量巨大的情況下，需考慮利用外腦雇傭?qū)I(yè)咨詢機構(gòu)，也是國際上通行的方式。世界銀行和亞行項目一直鼓勵雇傭?qū)I(yè)咨詢公司參與技術(shù)援助。
此次競爭性評審申報地下綜合管廊試點項目，中央和地方形成互動，在行業(yè)領域集思廣益，為提升城市建設管理水平、為PPP模式推廣積累了寶貴經(jīng)驗。雖然獲選的城市將是少數(shù)，無論是團隊還是個人運用PPP模式的能力水平得到提升，在實踐中既加強了機構(gòu)能力建設，又促進了政府治理改革，形成的協(xié)調(diào)機制將成為適應新常態(tài)的寶貴積淀。（來源：中國建設報）
淺議以PPP模式開展地下綜合管廊試點項目
2015-03-26
