1、地下問題被真正擺上臺面

忽如一夜春風(fēng)來，地下綜合管廊(以下簡稱“地下管廊”)這一行業(yè)似乎突然迎來了“春天”。

近一個月里，這一專業(yè)詞匯頻頻出現(xiàn)在各地及國家領(lǐng)導(dǎo)人的重要新聞上。2015年7月22日，山東省在介紹新一輪的城鄉(xiāng)規(guī)劃時，提出力爭到2020年全省地下管廊達(dá)到800公里以上;吉林省亦公布了一項千億計劃，2015至2018年該省計劃建設(shè)1000公里地下管廊，這相當(dāng)于目前全國在建的總長度。

而在7月28日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，城市建造地下管廊將作為國家重點支持的民生工程。在這場會議上，李克強總理提到：“一場暴雨，就會引發(fā)市民們戲稱的‘看海’現(xiàn)象，這還是在一些大城市。”

不僅具有城市排水給水功能，地下管廊還將容納電力、熱力、通訊等多類管線，又被稱為“共同溝”。更形象的場景是，在不少歐美電影中，地下管廊是越獄、追捕甚至開車逃亡等的必備場地。

地下管廊主要功能并不僅是解決內(nèi)澇。據(jù)南方周末2012年報道，2008年-2010年，全國僅媒體報道的地下管線事故，平均每天就有5.6起。全國每年由于路面開挖造成的直接經(jīng)濟損失約2000億元。這才是地下管廊建設(shè)需要首先集中解決的問題。

然而此前，地下管廊建設(shè)并不受地方政府待見，僅有零星城市在嘗試。

“綜合管廊建設(shè)一次性投資大、資金籌措困難、部門協(xié)調(diào)難度大、運營管理復(fù)雜，‘一把手’不抓很難推動，甚至無法實施。”在給南方周末記者的回復(fù)中，山東省住建廳概括了這些工作難點。

國內(nèi)第一條真正意義上的地下管廊于1992年動工，位于上海浦東新區(qū)張楊路。此后，杭州、廣州、北京等城市相繼進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，但數(shù)量和規(guī)模相對較小。青島高新區(qū)總規(guī)劃為64公里的地下管廊正在建設(shè)，這將是國內(nèi)規(guī)模最大的地下綜合管廊。

“大部分地下綜合管廊是1990年代以后才開始建設(shè)的，一般建在開發(fā)區(qū)，大部分由政府直接全額撥款。”一位不愿意透露姓名的業(yè)內(nèi)專家告訴南方周末記者，“開發(fā)區(qū)的官員們之前覺得管廊建設(shè)是個好東西，就大力度地興建，國家也不明確鼓勵。”

這個“小眾”行業(yè)在近年開始流行起來。蘇州、昆山、烏魯木齊、威海等加入了建設(shè)行列，一些省份明確提出建設(shè)目標(biāo)。而在2015年4月，住建部部長陳政高在全國城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班就發(fā)出了全國總動員，要求各地積極籌建地下管廊。據(jù)初步估算，全國在未來3年內(nèi)，將鋪設(shè)約8000公里地下管廊。這與此前很多城市只有寥寥數(shù)公里的鋪設(shè)量，已是天壤之別。

2、拉動投資

“國家重視起來，建設(shè)就快。”山東省住建廳城建處副處長張金城在南方周末記者采訪時說。

“‘面子’是城市的風(fēng)貌，而‘里子’則是城市的良心。只有筑牢‘里子’，才能撐起‘面子’，這是城市建設(shè)的百年大計。”2014年5月，李克強總理在內(nèi)蒙古考察時表示。

也正是從這一年開始，中央加快出臺地下管線建設(shè)的相關(guān)政策。2014年6月，國務(wù)院辦公室印發(fā)《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，提出“要把加強城市地下管線建設(shè)管理作為履行政府職能的重要內(nèi)容”，要在全國36個大中城市開展地下綜合管廊試點工程。

2015年4月10日，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布公示，包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州等城市進(jìn)入2015年地下綜合管廊試點范圍。住建部副部長陸克華在2015年7月31日的國務(wù)院政策吹風(fēng)會上透露，未來3年，試點城市將建設(shè)地下管廊389公里，2015年將開工一半，總投資351億元。

國務(wù)院密集發(fā)文指導(dǎo)地下管廊投資，不僅為解決民生所需，在國家經(jīng)濟下行壓力背景下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，更是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展的強力舉措。

“今天來了很多城市的市長，你們應(yīng)該知道，現(xiàn)在可投資的地方還有多少，已經(jīng)沒有多少空間了。所以要想辦法拉動投資，綜合管廊建設(shè)是其中的一個辦法。”據(jù)住建部官網(wǎng)，在上述培訓(xùn)班上，陳政高向約三百名地方官喊話。

在陳政高看來，如果每年能建8000公里的管廊，每公里1.2億元，就是1萬億投資。“這還沒包括間接拉動的投資，如果加上拉動的鋼材、水泥、機械設(shè)備等方面的投資，以及大量的人力投入，拉動經(jīng)濟的作用那就更大了。”

得益于中央推動，之前地下管線各自為政的局面得以破解。地下管廊運營牽涉到自來水管、污水管、電力管線、煤氣管、通訊電纜等管線權(quán)屬單位的利益。上海張楊路地下管廊就曾遭遇被閑置的尷尬，原因是有權(quán)屬單位故意避開張楊路，寧愿選擇在周邊道路開挖鋪設(shè)管線也不愿意入廊。

由于強制入廊，這些單位不得不妥協(xié)。“各管線單位的施工單位，只能變安裝單位了。”青島高新規(guī)劃局原副局長陳慶節(jié)介紹，意思是原本各自直埋的管線，現(xiàn)在都需要入廊。

3、高標(biāo)準(zhǔn)帶來高成本

在成為試點城市之前，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題和融資是蘇州在建設(shè)中遇到的兩大難點。

“什么管線可以入廊，入廊的標(biāo)準(zhǔn)是什么，都不確定。”蘇州地下管線管理所所長王香治告訴南方周末記者。

2015年5月、6月，住建部相繼發(fā)布《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范GB50838-2015》和《城市綜合管廊工程投資估算指標(biāo)(試行)》。

也是在上述培訓(xùn)班上，陳政高反復(fù)強調(diào)要統(tǒng)一一個思想：“一定要一步達(dá)到國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。我們決不干后悔的工程，我們決不干讓后人罵的工程，也不干現(xiàn)在干以后扒的工程，更不能建那些半截子、不達(dá)標(biāo)的工程。我再強調(diào)一遍，沒有錢我們寧可不建，也不能建成一批服務(wù)功能落后、容量不足的劣等過時工程。”

“國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)”意味著高質(zhì)量，也意味著高成本，地下管廊每公里1.2億元的成本是高速公路的兩倍多。

蘇州已建成的月亮灣綜合管廊每公里造價約4000萬元，斷面尺寸約10平方米，而在建和規(guī)劃2015-2017年的綜合管廊每公里造價匡算為1.2億元，以城北路項目為例，斷面尺寸約50平方米。

也有住建系統(tǒng)的地方官員認(rèn)為，國家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)太高了。“一搞就搞高大上的，其實滿足需求就夠了。”在他看來，當(dāng)?shù)?000萬元一公里造價的地下管廊除了不能通車，其他各項配套已經(jīng)足夠。

“月亮灣的管廊只是服務(wù)于綜合體，而不是一個片區(qū)，主要用于水、電等能源輸送。新的項目會滿足更多管線種類和數(shù)量需求，建設(shè)需要有前瞻性。”王香治解釋。

管廊建設(shè)所帶來的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，更多體現(xiàn)在后二者。經(jīng)濟效益并非沒有，在發(fā)達(dá)省份，管廊建設(shè)節(jié)約的城市用地帶來的間接收益還是可觀。珠海市橫琴新區(qū)是全國地下綜合管廊建設(shè)的范本，33.4公里的管廊建設(shè)，節(jié)省土地面積幾十公頃，由于毗鄰澳門，幾十公頃賣地的價格，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過建廊投入的19.8億元。

來自惠州市住建局的官員感慨：“太考慮經(jīng)濟效益是推不下去的。”

要滿足這種前瞻性需求，亟需解決的是資金問題，這一直是制約地下綜合管廊建設(shè)的最主要因素。

“政府拿錢是必須的，方式可以討論，但必須出錢是不用討論的。”陳政高明確表態(tài)。對10個試點，中央財政給予專項資金補助，但補助資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

政府和社會資本合作(PPP)模式成了融資的首選。發(fā)改委也發(fā)布了《城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引》，鼓勵各類企業(yè)發(fā)行債券，募集資金。

市場發(fā)達(dá)，融資環(huán)境好的城市，PPP社會融資相對可行，而對欠發(fā)達(dá)的省份推行社會融資，在盈利模式不明朗，相關(guān)配套設(shè)施不完善的情況下，民營資本幾乎望而卻步。

在廣州市政集團總工程師安關(guān)峰看來，目前地下管廊的融資仍以央企投資為主。“橫琴由中冶投資，鄭州也是央企投資。民企資金有限，盈利也有限。”他告訴南方周末記者。

對蘇州來說，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題解決了，融資問題卻還在。“目前最大的工作難點是爭取合適的融資利率和一定的貸款年限，以控制項目融資成本和保證運行的需要。”蘇州地下管線管理所回復(fù)南方周末記者采訪表示。
 

地下管廊：每公里1.2億元 如何融資？