練江治理聯(lián)姻社會(huì)資本
廣東首例政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目啟動(dòng)，6座污水處理廠增加處理能力26萬(wàn)噸/日。
作為練江流域治理省政府重點(diǎn)督辦的項(xiàng)目之一，歷經(jīng)半年努力，汕頭市6座污水處理廠PPP項(xiàng)目近日全部簽約，這是廣東省首個(gè)納入政府采購(gòu)管理的PPP項(xiàng)目。
回報(bào)周期長(zhǎng)、利潤(rùn)低，一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染治理設(shè)施難以推進(jìn)的瓶頸。8月4日，省政府在粵東三市污染減排責(zé)任書(shū)項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)上介紹，粵東三市有9個(gè)簽訂國(guó)家“十二五”目標(biāo)責(zé)任書(shū)的污水處理廠項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展嚴(yán)重滯后。
筆者了解到，9個(gè)項(xiàng)目當(dāng)中，有兩個(gè)在納入我省首個(gè)政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目后，進(jìn)度開(kāi)始加快。
“我們將采取超常規(guī)的手段，確保年底完成主體工程建設(shè)，”汕頭市潮南區(qū)政府負(fù)責(zé)人承諾。記者在現(xiàn)場(chǎng)看到，潮南區(qū)隴田鎮(zhèn)污水處理廠工程“三通一平”基本完成，鉤機(jī)已進(jìn)場(chǎng)作業(yè)，施工方預(yù)計(jì)主體工程建設(shè)即將啟動(dòng)。而陳店鎮(zhèn)污水處理廠在加緊征地工作的同時(shí)，已完成前期部分土地的清障平整，勘測(cè)工作也將進(jìn)行。
廣東省政府采購(gòu)中心介紹，此次簽約的6個(gè)污水廠項(xiàng)目自2014年12月開(kāi)始籌備項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)，前后經(jīng)過(guò)資格預(yù)審、開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)、確認(rèn)談判等采購(gòu)過(guò)程，涉及省、市、區(qū)、鎮(zhèn)等多級(jí)政府部門(mén)工作，成為了廣東乃至全國(guó)范圍內(nèi)采用PPP模式推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設(shè)施建設(shè)的試點(diǎn)案例，為我省在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)(3199.320, -153.78, -4.59%)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。
●文/圖：南方日?qǐng)?bào)記者 胡新科 謝慶裕 通訊員 楊華 陳惠陸
實(shí)習(xí)生 林嘉鴻 發(fā)自廣州、汕頭
現(xiàn)實(shí)困局？？
基層環(huán)保設(shè)施呼喚社會(huì)資本
“治污能力歷史欠賬多，資金短缺，征地維穩(wěn)壓力也大”，談起污水處理能力的長(zhǎng)期滯后，汕頭市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，隨著國(guó)家、省里對(duì)環(huán)保特別是練江治理的重視，汕頭長(zhǎng)期積累下來(lái)的污染治理項(xiàng)目集中在“十二五”期間建設(shè)，部分項(xiàng)目是從“十一五”拖到“十二五”，短時(shí)間內(nèi)集中建設(shè)加大了籌措資金難度。
治河先截污。然而環(huán)保部門(mén)提供的數(shù)據(jù)顯示，截至去年練江流域污水處理率僅為16%，流域內(nèi)三分之二的鎮(zhèn)(街)未建設(shè)污水處理設(shè)施。據(jù)省政府今年通過(guò)并印發(fā)的《練江流域水環(huán)境綜合整治方案》，到2020年需實(shí)施五大類(lèi)共195項(xiàng)重點(diǎn)工程和六項(xiàng)保障措施，總投資估算322億元。這樣龐大的投入完全由政府承擔(dān)顯然不現(xiàn)實(shí)。
近一年來(lái)，國(guó)家接連出臺(tái)政策力推PPP模式，讓當(dāng)?shù)卣吹搅私鉀Q問(wèn)題的曙光。
如最近一次，國(guó)務(wù)院辦公廳在5月轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行[微博]《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出鼓勵(lì)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，采用政府和社會(huì)資本合作的PPP模式，吸引社會(huì)資本參與。
“然而，不像廣州等大城市的污水處理項(xiàng)目或者高速公路項(xiàng)目，體量大，回報(bào)前景好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目回報(bào)周期長(zhǎng)、利潤(rùn)低，使得社會(huì)資本在項(xiàng)目投資時(shí)徘徊觀望，PPP項(xiàng)目落地難普遍存在。”省政府采購(gòu)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，雖然我國(guó)PPP項(xiàng)目大量推出，但國(guó)家發(fā)改委此前透露各地簽約率僅10%-20%左右。社會(huì)資本的觀望情緒較重。而地處汕頭市的6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠恰恰是讓社會(huì)資本謹(jǐn)慎猶豫的項(xiàng)目。
如何打消疑慮、吸收社會(huì)資本投入公共服務(wù)領(lǐng)域，并推動(dòng)政策融入項(xiàng)目規(guī)劃，使各環(huán)節(jié)公開(kāi)透明？廣東省結(jié)合國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策，先行先試，決定將該項(xiàng)目納入政府采購(gòu)范圍。
省政府采購(gòu)中心介紹，汕頭市6座污水處理廠作為省內(nèi)首個(gè)以政府采購(gòu)方式規(guī)范操作的PPP項(xiàng)目，也是國(guó)家發(fā)改委公布的PPP項(xiàng)目庫(kù)的第一批入庫(kù)項(xiàng)目，限期一年完成，由包括朝陽(yáng)區(qū)3座污水廠及管網(wǎng)、潮南區(qū)3座污水廠及管網(wǎng)兩個(gè)分包。投資總規(guī)模為15.6億元，合作期限長(zhǎng)達(dá)30年。整體項(xiàng)目建成后，總體規(guī)模達(dá)到26萬(wàn)噸/日。
先行先試？？
PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)
“以前采用較多的BOT模式，主要是政府授權(quán)企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)，而政府采購(gòu)PPP模式用民事合同取代了行政手段，政府和企業(yè)不再是‘授權(quán)’與‘被授權(quán)’的關(guān)系，而是建立平等契約的雙方。此外，按照要求，PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼全部要納入財(cái)政預(yù)算，且最多只占本級(jí)政府預(yù)算的10%。這避免了以往部分地方出現(xiàn)政府換屆后，項(xiàng)目爛尾的現(xiàn)象。”省政府采購(gòu)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，通過(guò)政府采購(gòu)?fù)苿?dòng)污水處理廠PPP項(xiàng)目的落地，一方面解決了單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目難以吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本的問(wèn)題，另一方面借助社會(huì)資本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設(shè)施的建設(shè)長(zhǎng)期存在地方政府項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足、規(guī)模較小、污水收集困難等問(wèn)題。
“PPP項(xiàng)目不同于一般的政府采購(gòu)項(xiàng)目，因?yàn)镻PP采購(gòu)過(guò)程更為繁雜嚴(yán)謹(jǐn)。公開(kāi)簽約，需要充分論證，反復(fù)溝通，且無(wú)先例可循，過(guò)程耗時(shí)費(fèi)力。”省政府采購(gòu)中心采購(gòu)一科科長(zhǎng)王仕良感嘆。
對(duì)此，招標(biāo)前采購(gòu)方就創(chuàng)新地引入咨詢公司做好前期需求論證方案，充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。
省政府采購(gòu)中心介紹，PPP項(xiàng)目需求復(fù)雜，影響因素多，各單項(xiàng)工程接口界面多，履約時(shí)間長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)高，必須充分考慮及量化采購(gòu)過(guò)程中各種評(píng)審因素及權(quán)重，包括社會(huì)資金的綜合實(shí)力、融資能力、同類(lèi)項(xiàng)目成功案例，以及設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力、風(fēng)險(xiǎn)承受能力等。
“以前很多污水處理項(xiàng)目，廠建好后就不管配套的管網(wǎng)了，導(dǎo)致污水處理廠進(jìn)水不足，難以發(fā)揮作用。”此次在招標(biāo)需求論證時(shí)就將PPP模式運(yùn)用到污水管網(wǎng)建設(shè)中，合作期限長(zhǎng)達(dá)30年，此外，廠網(wǎng)一體，同步運(yùn)作，避免了廠區(qū)建成后“曬太陽(yáng)”問(wèn)題，但又不是簡(jiǎn)單疊加，而是分別設(shè)計(jì)，“廠”保證了企業(yè)營(yíng)利性，企業(yè)主要從政府征收的污水處理費(fèi)中獲利，而“網(wǎng)”則體現(xiàn)了公益性，即企業(yè)在生態(tài)建設(shè)上的社會(huì)責(zé)任感，政府也會(huì)有一定的補(bǔ)貼。此外，多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目打包，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力，降低項(xiàng)目成本。
今年2月17日，省政府采購(gòu)中心發(fā)布項(xiàng)目資格預(yù)審公告，共有13家社會(huì)資本報(bào)名，最終有11家社會(huì)資本通過(guò)資格預(yù)審。3月25日，省政府采購(gòu)中心發(fā)布招標(biāo)公告，邀請(qǐng)通過(guò)資格預(yù)審的社會(huì)資本參與投標(biāo)。期間，經(jīng)歷組織潛在社會(huì)資本進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察、答疑、采購(gòu)文件澄清修改，分包采購(gòu)，多輪次開(kāi)評(píng)標(biāo)、談判、專(zhuān)家評(píng)審，采購(gòu)方的確認(rèn)談判等環(huán)節(jié)，終于確定2家社會(huì)資本，最終中標(biāo)的公司報(bào)價(jià)相對(duì)于預(yù)算價(jià)降低了29.8%。
多方共贏？？
企業(yè)建廠運(yùn)營(yíng)均有補(bǔ)貼
通過(guò)創(chuàng)新推動(dòng)項(xiàng)目落地，換來(lái)的是多方共贏的局面。
“公司將提供最充足的資金、最好的人才、最先進(jìn)的技術(shù)，使該項(xiàng)目成為粵東的治水名片工程”，北京某科技股份公司項(xiàng)目負(fù)責(zé)人吳旭升在中標(biāo)后稱。根據(jù)項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制約定，投資人在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)(30年)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)各管網(wǎng)項(xiàng)目設(shè)施，政府在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)向投資人支付運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)，支付方式為按年等額支付。
以汕頭市潮南區(qū)陳家店污水處理廠為例，該廠計(jì)劃總投資26282萬(wàn)元，其中污水處理廠部分總投資16459萬(wàn)元，場(chǎng)外管網(wǎng)部分總投資9823萬(wàn)元。而污水處理服務(wù)費(fèi)基本單價(jià)最高限價(jià)2.3元/立方米(可每三年調(diào)整)，年度管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)金額最高限價(jià)為1023.87萬(wàn)元(可每三年調(diào)整且按建設(shè)進(jìn)度付款)，其中投資補(bǔ)貼954.82萬(wàn)元，運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)69.05萬(wàn)元。
“如果把污水處理廠建設(shè)方比喻成開(kāi)發(fā)商的話，就相當(dāng)于政府向我們按揭買(mǎi)房。”吳旭升稱，除了收取污水處理服務(wù)費(fèi)用的收益外，根據(jù)管網(wǎng)建設(shè)進(jìn)度，企業(yè)每年能夠拿到政府給予的補(bǔ)貼。在30年特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，企業(yè)得到了相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益，而地方政府在擇優(yōu)選取專(zhuān)業(yè)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)后，也提升了當(dāng)?shù)刂挝勰芰Α?/p>
在省政府采購(gòu)中心副主任何衛(wèi)寧看來(lái)，項(xiàng)目能夠順利落地，離不開(kāi)采購(gòu)過(guò)程中諸多創(chuàng)新做法。除了前文所述的多項(xiàng)目捆綁，廠網(wǎng)一體，同步招商，還有全流程各方權(quán)責(zé)清晰，實(shí)施機(jī)構(gòu)分為采購(gòu)人和簽約人，由市級(jí)主管部門(mén)(汕頭市環(huán)保局)作為采購(gòu)人組織招標(biāo)采購(gòu)工作，區(qū)級(jí)主管部門(mén)(朝南區(qū)和朝陽(yáng)區(qū)環(huán)保局)分別簽訂項(xiàng)目合同，并引入咨詢公司前期做好項(xiàng)目運(yùn)行需求論證方案，充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)作用，也給了投資人信心保障。
此外，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分，通過(guò)資格預(yù)審的社會(huì)資本達(dá)11家，而評(píng)審小組、談判小組成員包括污水處理行業(yè)設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)、財(cái)務(wù)等領(lǐng)域的專(zhuān)家、律師及行業(yè)主管等，充分發(fā)揮各專(zhuān)業(yè)專(zhuān)家的把關(guān)作用。最后，整個(gè)過(guò)程都通過(guò)省級(jí)平臺(tái)(廣東省公共資源交易中心平臺(tái))操作，實(shí)行省市區(qū)鎮(zhèn)四級(jí)聯(lián)動(dòng)，各級(jí)政府PPP項(xiàng)目都可以進(jìn)入省級(jí)平臺(tái)交易。
采購(gòu)方之一汕頭市潮南區(qū)環(huán)保局表示，此次PPP項(xiàng)目成功采購(gòu)簽約，得益于通過(guò)咨詢機(jī)構(gòu)和省政府采購(gòu)平臺(tái)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)質(zhì)服務(wù)，項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)科學(xué)可行，采購(gòu)流程規(guī)范。“這使得市場(chǎng)吸引力增大，競(jìng)爭(zhēng)充分，中標(biāo)報(bào)價(jià)較政府最高限價(jià)下浮36.7%，遠(yuǎn)超我們預(yù)期，物有所值。”
何謂PPP模式
PPP模式是Public-Private-Partnership的字母縮寫(xiě)，即政府和社會(huì)資本合作模式，是政府與社會(huì)資本為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過(guò)程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征；通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。
