2014年11月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，提出“推廣政府和社會資本合作(PPP)模式”。各地政府相繼推出了一批PPP示范項目，通過進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。PPP模式盡管不是新鮮事物，不論是國外可借鑒的經(jīng)驗還是國內(nèi)操作實踐都十分豐富，但當(dāng)前在政府力推下依然出現(xiàn)了“政府一頭熱，民間資本冷”的局面，落地項目不多。黨的十八大以來，中國經(jīng)濟發(fā)展正處在“舊常態(tài)”向“新常態(tài)”轉(zhuǎn)變的過渡階段，特別是中央關(guān)于“四個全面”部署，使得政府與市場的關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變、政商關(guān)系都顯現(xiàn)出新的趨勢與特征。在此背景下，本文聚焦PPP這一參與方眾多、利益與風(fēng)險結(jié)構(gòu)復(fù)雜的投融資模式中政商關(guān)系的特殊性，基于對南昌市部分政府職能部門、項目實施單位及金融機構(gòu)的調(diào)研，分析了目前PPP推廣和運營中在政商關(guān)系方面存在的突出問題及其影響因素，最后就構(gòu)建合伙型新型政商關(guān)系提出幾點對策建議。
一、PPP模式中政商關(guān)系的特點
PPP模式適用于公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，涉及政府方(包括財政部門和交通、住建、環(huán)保、能源等行業(yè)主管部門等)和社會資本方(作為項目合作伙伴)。PPP項目涉及的政商關(guān)系與通常競爭性領(lǐng)域政商關(guān)系既有相似性，又有特殊性。
一方面，政府部門負責(zé)PPP項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等活動，在法律規(guī)范不到位的情況下所擁有的選擇權(quán)會招致項目招投標與實施中的官商交易，而缺乏制度規(guī)范同樣會使得政府官員擔(dān)心觸犯黨紀法律，無推動PPP項目的動力。另一方面，PPP模式適用于有較穩(wěn)定現(xiàn)金流的公用事業(yè)項目，運作周期一般長達10年以上，不僅面臨商業(yè)風(fēng)險更會出現(xiàn)政策風(fēng)險，這些都決定了PPP項目的政商關(guān)系具有以下特點：
(一)緊密合作型關(guān)系。合作伙伴關(guān)系是PPP模式中政商關(guān)系的最大特征。相對于政府資金全額投資或社會資本全額投資的項目，PPP項目能夠結(jié)合政府和社會資本各自的優(yōu)點，一方面政府部門特別是行業(yè)主管部門對市政工程和公用事業(yè)需求更了解，能夠遴選和發(fā)起潛在項目;另一方面社會資本方作為合作伙伴，在專業(yè)技術(shù)、項目管理和融資投資上具有優(yōu)勢，能夠更好滿足公共產(chǎn)品需求。合作的前提是雙方目標一致，通過公共項目建設(shè)運營為社會提供公共物品，滿足公共需求。由于本身相對復(fù)雜、持續(xù)期長、風(fēng)險因素多，項目的成功也需要政府方和社會資本方構(gòu)建緊密合作型關(guān)系，在項目進行中通過互信談判協(xié)調(diào)利益化解風(fēng)險。
(二)持續(xù)期較長。與一般的商業(yè)合作不同，由于PPP項目大多建設(shè)運營周期長，在項目運作期間政府和商人之間的協(xié)商、談判、調(diào)整等都屬于長期關(guān)系，這就要求項目各方建立一種全過程、全周期的伙伴式關(guān)系。
(三)政府深度參與。政府在PPP模式推廣中，扮演著監(jiān)督者和合作者的角色，承擔(dān)著發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責(zé)。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革的決定》提出，處理好政府和市場的關(guān)系，就是要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。PPP項目離不開政府全程的深度參與，這種“深度”不是對微觀項目的直接干預(yù)，而是要求政府宏觀上間接引導(dǎo)做好溝通協(xié)調(diào)，確保社會資本方的商業(yè)利益得到維護，同時確保公眾利益的最大化。
(四)監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系。項目招投標階段，政府可以在眾多投標者中優(yōu)中選優(yōu)。一旦進入實施階段，雙方關(guān)系變成一對一的關(guān)系，既有合作又伴隨著監(jiān)管，政府一方通常作為監(jiān)管者對項目質(zhì)量及運營考核進行評價，對商業(yè)機構(gòu)項目運營中追求利潤最大化的同時是否損害公共利益進行監(jiān)管，防止監(jiān)管缺位。
二、PPP項目中政商關(guān)系存在的主要問題
(一)政府不斷放寬社會資本定義，給潛在投資者帶來困惑。PPP(Public-Private-Partnership)在學(xué)術(shù)界被翻譯為公私伙伴關(guān)系，一般第二個P特指民營部門�！举Z康、孫潔：公私伙伴關(guān)系PPP的概念、起源、特征與功能，《財政研究》2009年第10期�！空谕茝VPPP模式中，將PPP譯為政府和社會資本合作，對第二個P(社會資本)的界定，財政部2014年底發(fā)布的《PPP模式操作指南》中明確，“社會資本”是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。這意味著，非本級政府控制的央企和其他地方的國有企業(yè)也被歸為社會資本。今年5月22日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、央行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦42號文)規(guī)定，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，本級政府下屬的融資平臺公司也可以作為社會資本方參與PPP項目。這樣，所有非財政預(yù)算資金投入均可作為社會資本。這種寬泛的社會資本定義盡管名義上保證了各類投資主體的公平進入地位，但事實上在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，一些國有資本利用天然的與政府及國有金融機構(gòu)間的關(guān)系爭取收益性PPP項目，從而擠出民間資本，帶來了新一輪的“所有制歧視”。
(二)法律制度不完善，導(dǎo)致地方政府官員觀望不前。目前的PPP模式熱潮一定程度上是政府在地方債置換、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在資金缺口的情況下不斷推動的，《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》《國家發(fā)展和改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》《PPP項目合同指南》等規(guī)范性文件陸續(xù)出臺，為PPP項目落地提供了初步的制度保障。但這些政策文件偏引導(dǎo)性、指引性，法律效力較弱。與此同時，由于規(guī)定過于原則，操作性不強，也導(dǎo)致了政府官員缺乏推廣PPP模式動力。如目前政府購買公共服務(wù)正處于試點階段，缺乏經(jīng)驗數(shù)據(jù)，對于定價高低沒有參照，一旦定價過高或運營后利用預(yù)算資金補貼項目會有向社會資本方輸送利益之嫌。
在調(diào)研中我們了解到，政府目前推出的一些PPP示范項目屬于非經(jīng)營性，缺乏固定收益，很難吸引到資方的投資�；蛘哂蟹浅Ｉ倭康氖杖�，但是收益并不足以彌補前期的投入，只能靠政府撥款來維持社會資本的利益。對于PPP模式，政府撥款給社會資本所帶來收益的政策不明朗，此類項目大部分是屬于建設(shè)類項目，目前有意向投資此類項目的社會資本大部分希望可以與業(yè)主單位達成建筑工程的合作，但是由于目前政府采購的流程并不是很清晰，因而出現(xiàn)了政府不敢保證、民營企業(yè)不敢進入的局面，基本吸引不到社會資本的投入。
(三)政策風(fēng)險高，使得企業(yè)擔(dān)心項目全周期內(nèi)利益可能受損。作為政府發(fā)包的工程，盡管設(shè)計規(guī)劃時可能投資回報有保證，但隨著項目推進，會面臨政府換屆、政策變化、行政命令干預(yù)項目運營等政策風(fēng)險，企業(yè)會擔(dān)心政府優(yōu)先考慮公眾利益而損害投資者的商業(yè)利益。PPP項目的政策性特征決定了在所有風(fēng)險因素中，政府信用風(fēng)險高居榜首，在項目后期不履行或者拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，從而給項目帶來直接或者間接傷害。例如，政府該給補貼不給，價格限制隨意更改等等。除此之外，推廣PPP模式涉及政府部門眾多，政出多門、缺乏協(xié)調(diào)也是造成PPP模式高風(fēng)險的重要因素。特別是缺乏專門的專業(yè)型管理監(jiān)督機構(gòu)來履行項目采購、評估、第三方監(jiān)管、招投標管理、爭議協(xié)調(diào)等監(jiān)管職責(zé)，使得有意向的社會資本在與政府部門交往中溝通不暢。當(dāng)前，不論是中央政府還是地方政府推廣PPP模式非常積極，但一些地方同時也存在著“甩包袱”“變相融資”的傾向，表現(xiàn)在不愿拿出現(xiàn)金流預(yù)期明朗的好項目，與社會資本的合作缺乏誠意。
(四)項目地位不對稱，難以實現(xiàn)政商平等伙伴關(guān)系。理論上，在PPP項目中不論是政府還是社會資本均是以平等民事主體身份參與項目，地位平等也是構(gòu)建互信伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。國務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦42號文)提出PPP模式基本原則之一是“重諾履約”，“政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等”。但事實上，政府部門作為公權(quán)力代表，有可能出于政治原因、經(jīng)濟因素、社會壓力等考慮，撕毀原來簽訂的合同，或運用各種行政手段阻礙項目正常運作，使得PPP項目中政商雙方難以建立平等伙伴關(guān)系。
三、構(gòu)建合伙型新型政商關(guān)系的幾點建議(一)轉(zhuǎn)變角色、明確定位、構(gòu)建合作關(guān)系。從政府角度來看：
1.明確定位：就政府方面而言，應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁㏄PP項目的規(guī)劃者、項目發(fā)起者、PPP項目購買者以及項目運營建設(shè)的維護者。
2.維護公共利益：在PPP模式中，政府核心的價值追求是為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，負責(zé)項目的總體策劃、組織招標、理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風(fēng)險。
3.兼顧企業(yè)伙伴利益：一方面，應(yīng)正視合作企業(yè)利益訴求，給予合作企業(yè)一定的盈利空間，著力保持項目回報率與吸引力，難以收回成本的PPP項目，可在法律允許范圍內(nèi)采取捆綁優(yōu)勢項目或配備資源的方式，達到“以豐補歉”的效果。另一方面，兼顧投資的公益性，適當(dāng)控制整體回報率。同時，政府和民資投資主要領(lǐng)域的分配，投資中政府還需要對自身參與建設(shè)的領(lǐng)域進行限制和規(guī)范，以防與民爭利。
原標題:PPP模式下的政商關(guān)系分析(上)
PPP模式下的政商關(guān)系分析(上)
