“十三五”時期是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，也是深化創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)同發(fā)展及綠色發(fā)展的重要時期，環(huán)境保護面臨難得的戰(zhàn)略機遇期。但當(dāng)前經(jīng)濟增長明顯放緩，穩(wěn)增長任務(wù)艱巨，新舊增長模式拉鋸激烈，系統(tǒng)性風(fēng)險加劇，多重矛盾相互疊加影響。環(huán)境保護既要應(yīng)對工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整及資源能源消耗等外部條件的新變化、新轉(zhuǎn)折，也要著力解決自身容量超載、環(huán)境質(zhì)量改善復(fù)雜、區(qū)域分異加大、百姓訴求強烈等難題。總體而言，“十三五”時期環(huán)境保護面臨的形勢最為復(fù)雜，環(huán)境管理的體制機制、管理方式和思路等轉(zhuǎn)型需求更為迫切，妥善應(yīng)對難度明顯加大，需要認真梳理、深入分析、審慎對待。

結(jié)合“十三五”規(guī)劃前期研究成果、國家自然科學(xué)基金的《“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展若干重大問題的政策研究》等課題研究，我們認為，“十三五”時期環(huán)境保護主要面臨八大挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)一 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動的環(huán)境壓力大

目前我國經(jīng)濟總體進入工業(yè)化后期、城鎮(zhèn)化中后期階段，工業(yè)化綜合指數(shù)達到了66（2010年），城鎮(zhèn)化率達到54.8%（2014年）。黨的十八大提出到2020年我國將基本實現(xiàn)工業(yè)化，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出到2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60%。從發(fā)展形勢看，“十三五”時期工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程仍將處于推進階段，速度將有所放緩，鋼鐵、水泥等重化工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)能峰值將陸續(xù)到達，能源消費將延續(xù)低速低量增長，煤炭峰值將在2020年左右來臨，對環(huán)境的壓力整體有所減輕。但是，多年增長的總量基數(shù)顯著增大，預(yù)期至2020年我國將新增6000萬左右的城鎮(zhèn)人口，帶來固定資產(chǎn)投資、城鎮(zhèn)生活型污染排放以及城市生態(tài)空間安全格局壓力持續(xù)增長。我國完成全階段工業(yè)化過程節(jié)點預(yù)測在2030年左右，城鎮(zhèn)化基本穩(wěn)定節(jié)點在2030年，未來5年還將是資源能源支撐工業(yè)化完成、經(jīng)濟爬坡過坎、城鎮(zhèn)化進程推進的重要階段，帶來的污染排放新增壓力仍將處于高位水平。而前期快速工業(yè)化進程下累積的多個經(jīng)濟發(fā)展階段的環(huán)境問題數(shù)量巨大、成因復(fù)雜，尚未得到有效解決。新老問題、新舊壓力疊加，應(yīng)對難度及風(fēng)險明顯加大。

挑戰(zhàn)二 方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)優(yōu)化任務(wù)艱巨

我國創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展等正進入深化階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極進展，單位GDP能耗、水耗、電耗以及主要污染物排放正處于持續(xù)下降階段，工業(yè)化完成之后經(jīng)濟增長對環(huán)境的正面效應(yīng)將逐步顯現(xiàn)出來，環(huán)境保護的潛在利好因素正逐步顯現(xiàn)正向作用。但我國經(jīng)濟增長主要依賴資源過度開發(fā)和利用，資源能源高消耗、污染排放高強度、產(chǎn)出和效益低下的特征明顯，這種狀態(tài)在5年時間實現(xiàn)轉(zhuǎn)變的難度較大。

當(dāng)前經(jīng)濟增長下行壓力加大，發(fā)展路徑瓶頸顯現(xiàn)，地方政府更容易強化組織功能，抑制社會的自主功能，對依靠投資等傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式的路徑依賴需求增加。結(jié)構(gòu)調(diào)整的國際經(jīng)驗表明，第二產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)會呈現(xiàn)交替發(fā)展，高耗能行業(yè)進入平臺期而不會迅速回落。現(xiàn)階段我國制造業(yè)綜合競爭力指數(shù)接近80，預(yù)測2020年將達到95左右，但僅達到美國、德國、日本工業(yè)化中期的水平，即上世紀80年代水平，由制造業(yè)大國整體轉(zhuǎn)型升級為制造業(yè)強國需要30多年時間。主要產(chǎn)品在全球價值鏈中附加值偏低，加上屬于工業(yè)化階段壓縮較短的國家，落后產(chǎn)能、過剩產(chǎn)能問題突出，預(yù)期“十三五”時期產(chǎn)業(yè)、能源等結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛短期仍將持續(xù)，化解落后產(chǎn)能仍將是主要任務(wù)，環(huán)境保護與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整仍將處于戰(zhàn)略相持階段。

挑戰(zhàn)三 區(qū)域發(fā)展不均衡與環(huán)境問題分異交織

不同發(fā)展階段對增長的動力支撐條件存在差異，進而對環(huán)境污染排放的影響存在顯著不同，環(huán)境污染在時間、空間上差異大。

我國區(qū)域發(fā)展階段參差不齊，如北京、上海已經(jīng)進入后工業(yè)化階段，東部已經(jīng)進入工業(yè)化后期，但中西部地區(qū)基本處于工業(yè)化中期階段，個別自治區(qū)仍處于工業(yè)化初期，東、中、西部完成工業(yè)化進程相差10年左右。近年來中西部地區(qū)固定資產(chǎn)投資遠高于東部地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施的邊際產(chǎn)出要低于東部地區(qū)，中西部地區(qū)以投資拉動經(jīng)濟粗放式增長的動能較強，中西部地區(qū)結(jié)構(gòu)重化特征延續(xù)，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩可能會加劇。2014年以來，環(huán)境保護部審批的重化工項目中，中西部地區(qū)項目投資占全國的77.8%，其中2015年第一季度上升至81.9%。西部新疆、青海、甘肅等省區(qū)的規(guī)劃和項目建設(shè)集中在石油化工、有色冶金和電力行業(yè)；中部地區(qū)集中在裝備制造、石油化工、鋼鐵、有色冶金、煤炭及電力、建材等基礎(chǔ)能源原材料行業(yè)。涉重產(chǎn)能從東中部向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移、從重點區(qū)域向非重點區(qū)域轉(zhuǎn)移問題比較突出。

預(yù)計內(nèi)蒙古、山西、安徽、山東、云南、陜西、青海、貴州等省實現(xiàn)重點區(qū)域和非重點區(qū)域重金屬排放量控制目標(biāo)的難度很大。再加上西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境敏感度高、監(jiān)管能力弱，環(huán)境保護壓力明顯加大。

挑戰(zhàn)四 環(huán)境污染逼近臨界，環(huán)境風(fēng)險易發(fā)高發(fā)態(tài)勢明顯

我國經(jīng)濟長期高位增長，支撐增長的動力之一是“資源低價、環(huán)境無價”的環(huán)境紅利，大量貿(mào)易順差和資源環(huán)境逆差同時并存，資源能源、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等領(lǐng)域的“弦”一直繃得過緊，多階段、多領(lǐng)域、多類型問題長期累積疊加。

我國單位面積煤炭消費強度遠高于發(fā)達國家，是美國人均GDP基本類似的歷史同期（1979年）的5倍，京津冀、長三角當(dāng)前煤炭消費強度是歐洲人均GDP基本類似的歷史同期4倍左右（德國1980年，英國1987年）�；瘜W(xué)需氧量、氨氮排放量是環(huán)境容量的1.6倍、5.6倍，約1/3河道超載，已超過或逼近承載上限。區(qū)域大氣氧化性、水體富營養(yǎng)化、江河源頭生態(tài)平衡等很多環(huán)境問題已經(jīng)處于臨界狀態(tài)，敏感性加大。2014年，61個湖（庫）富營養(yǎng)化比例達到24.6%。從單位水資源污染物負荷看，海河、淮河和黃河流域的單位水資源化學(xué)需氧量負荷分別為39.67 mg/L、29.30 mg/L和15.76 mg/L，分別達到全國平均值的6.1、4.2和2.2倍。經(jīng)濟增長持續(xù)放緩，原來被經(jīng)濟繁榮掩蓋的環(huán)境問題、難題、風(fēng)險正突出顯現(xiàn)。“小事故大災(zāi)難、小污染大危害”正成為環(huán)境保護新常態(tài)。

我國攤大餅式土地城鎮(zhèn)化、大拆大建帶來區(qū)域、城市土地開發(fā)強度加大，土地斑塊破碎程度和土地利用功能混亂程度高，格局性污染特點突出。

挑戰(zhàn)五 環(huán)境質(zhì)量改善的復(fù)雜性突出，難度加大

我國空氣質(zhì)量惡化趨勢得到一定遏制，京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善初見成效，劣V類水質(zhì)斷面減少，大江大河水質(zhì)總體改善。但復(fù)合型、新老環(huán)境問題交織，復(fù)合型污染與二次污染相互耦合，傳統(tǒng)煤煙型污染與臭氧、PM2.5、VOCS等新老環(huán)境污染問題突發(fā)，生產(chǎn)性污染和生活消費性污染疊加。

總體上看，我國污染的復(fù)雜性、嚴重性在世界范圍前所未遇，單一治理模式難以實現(xiàn)徹底根治，幾個污染因子控制無法滿足治理需求。實施水、氣污染減排的同時，已經(jīng)出現(xiàn)污染問題轉(zhuǎn)移到土壤和地下水的現(xiàn)象。汽車、住房等消費結(jié)構(gòu)和消費方式轉(zhuǎn)型升級，既有生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)的環(huán)境污染，也有消費等生活型污染，環(huán)境問題復(fù)雜，結(jié)構(gòu)性污染突出。每年1100萬輛機動車新增量加大了城市空氣質(zhì)量改善的壓力，內(nèi)河水體污染量大面廣，治理成本高。農(nóng)業(yè)污染源排放影響日益加大，但農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖、化肥農(nóng)藥施用、生活垃圾等帶來的環(huán)境污染分散、防治難，形勢十分嚴峻。

從客觀角度看，與上世紀中期環(huán)境狀況長周期相比，我國環(huán)境質(zhì)量仍然嚴重惡化，且部分地區(qū)、流域、城市環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)嚴重，環(huán)境質(zhì)量短期全面達標(biāo)客觀上難以實現(xiàn)。數(shù)據(jù)顯示，2014年，執(zhí)行《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095-2012）的161個城市中，達標(biāo)城市僅13個，占8.1%。北京市PM2.5平均濃度為86 μg/m3，而美國紐約市僅為14μg/m3左右。十大流域河流劣Ⅴ類水質(zhì)斷面仍有63個，地表水、地下水飲用水源地不達標(biāo)率仍有10.8%、13%。

以大氣污染防治為例，國際經(jīng)驗表明，從大規(guī)模治理到達到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)需要大約三四十年的時間。上世紀50年代美國發(fā)生了洛杉磯光化學(xué)煙霧事件，1970年出臺了《清潔空氣法》。經(jīng)過40多年綜合治理，美國PM2.5污染雖然已經(jīng)大幅降低，但是2011年監(jiān)測分析仍有121個縣（占全國4%左右縣）不能達到新標(biāo)準(zhǔn)。“十二五”以來，我國以治理灰霾為起點，開始大規(guī)模制定改善環(huán)境質(zhì)量的行動策略，預(yù)期至少至2030年左右能夠顯著改善。

挑戰(zhàn)六 環(huán)境質(zhì)量加速改善的訴求強烈

截至2013年，我國七大類產(chǎn)品、200多種工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量已位居世界第一，傳統(tǒng)意義上的物質(zhì)文化需求同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾正得到一定程度的有效解決。隨著居民收入水平提升與中等收入人群數(shù)量擴張，日益增長的環(huán)境公共服務(wù)需求與滯后的供給之間矛盾正迅速上升為當(dāng)今社會的主要矛盾的突出表現(xiàn)形式之一，環(huán)境公共服務(wù)水平、數(shù)量、質(zhì)量、方式及其均衡性等供需矛盾亟待解決。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會公眾對灰霾問題改善可以接受的改善周期僅僅為5年左右。當(dāng)前，社會公眾對環(huán)境風(fēng)險的認知和防范意識越來越強，對環(huán)境風(fēng)險容忍度越來越低，社會公眾的“可接受環(huán)境風(fēng)險水平”處于轉(zhuǎn)變期。預(yù)期至2020年，我國中等收入人群達到6億人左右，占比達到40%~45%，對環(huán)境安全、環(huán)境質(zhì)量改善訴求將更加強烈。

應(yīng)該說明的是，公眾對環(huán)境質(zhì)量的期盼有可能在一定程度上超越目前經(jīng)濟發(fā)展階段和資源環(huán)境稟賦，從而加大了對環(huán)境狀況動態(tài)好轉(zhuǎn)的認可難度。如何做好生態(tài)環(huán)境可達、經(jīng)濟技術(shù)可承受、人民群眾可接受“三可”之間的平衡將是“十三五”規(guī)劃的難題。

挑戰(zhàn)七 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)境保護的難度大

環(huán)境保護領(lǐng)域改革進入深水區(qū)，受到體制機制制約加劇。環(huán)境保護的執(zhí)政理念不斷深化，日益成為國家意志，生態(tài)文明引領(lǐng)新的價值觀加速轉(zhuǎn)變，但經(jīng)濟社會環(huán)境問題日益交織，法規(guī)、體制、機制、制度、政策“綠化”尚未形成，環(huán)保系統(tǒng)承受的要求與其支撐能力、調(diào)控手段存在一定差異，在夾縫中負重前行成為一種環(huán)保工作新常態(tài)。

環(huán)境管理交叉錯配現(xiàn)象嚴重，多頭管理問題突出，職能交叉，執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境管理體制改革關(guān)系到多個部門職能權(quán)利，調(diào)整難度大。國家層面的53項主要生態(tài)環(huán)保職能中，40%在環(huán)保部門，60%分散在其他9個部門。在環(huán)保部門承擔(dān)的21項主要職責(zé)中，與其他部門交叉的占48%。環(huán)境保護缺乏有效的監(jiān)督制約機制，國家環(huán)境保護的政策法規(guī)在少數(shù)地方得不到堅決有效執(zhí)行，一些地方保護主義尚未得到有效根治。環(huán)境監(jiān)管力量與日益繁重的環(huán)保任務(wù)不相適應(yīng)。環(huán)境管理手段落后，保障條件不夠，治理能力不足，“小馬拉大車”現(xiàn)象還比較普遍。

挑戰(zhàn)八 國際國內(nèi)環(huán)境問題統(tǒng)籌應(yīng)對難

2008年至今，盡管國際社會為解決環(huán)境問題付出了很大努力，全球環(huán)境問題少數(shù)有所緩解，但總體仍在惡化。目前環(huán)境問題已超越了傳統(tǒng)范疇，與國家政治、經(jīng)濟和安全等領(lǐng)域不斷相互滲透，一體化和復(fù)雜化程度日益增強，逐步演化成為承載政治、經(jīng)濟、外交、文化等諸多因素的復(fù)合體，環(huán)境利益成為國家核心利益的重要組成部分。氣候變化、土地退化、水資源危機、生物多樣性銳減、化學(xué)品污染等傳統(tǒng)環(huán)境問題并未得到有效解決，顆粒物、重金屬等新的環(huán)境問題又接踵而至，治理難度加大。我國周邊區(qū)域總體局勢趨穩(wěn)，我國成為眾多亞洲國家的最大貿(mào)易伙伴、最大出口市場和重要投資來源地，經(jīng)濟發(fā)展已惠及周邊百姓，但與周邊國家的環(huán)境摩擦隱患始終存在，持續(xù)加大多邊協(xié)同治理力度需求緊迫。“十三五”時期，國際國內(nèi)環(huán)境問題交互疊加，我國既要應(yīng)對國際氣候變化、環(huán)境履約，跨界大氣、水體污染問題，又要應(yīng)對國內(nèi)外廣泛關(guān)注的城市大氣灰霾、重金屬污染、水體污染、水質(zhì)安全等問題，協(xié)同治理、統(tǒng)籌解決的挑戰(zhàn)正在加大。

應(yīng)對

加快推進環(huán)保與管理方式方法、體制機制轉(zhuǎn)型

總體而言，“十三五”時期是青山綠水與金山銀山戰(zhàn)略抉擇的兩難期，也是化解短期增長壓力、實現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型、污染防治的攻堅期、相持期，還可能是環(huán)境質(zhì)量改善速度和老百姓需求差距最大、資源環(huán)境瓶頸約束和發(fā)展矛盾最尖銳的困難期。環(huán)境保護既要積極關(guān)注、主動應(yīng)對發(fā)展新階段、新形勢的影響，又要深入挖掘污染防治潛力，加大環(huán)境治理力度，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境公共服務(wù)水平，妥善化解各類環(huán)境風(fēng)險，制定差異化的管理目標(biāo)及政策，加快滿足百姓對藍天、綠水、青山的環(huán)境訴求，應(yīng)對的難度及挑戰(zhàn)將明顯增大。

在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，“十三五”時期也存在一定機遇。體現(xiàn)在：經(jīng)濟增速換擋至中高速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)業(yè)優(yōu)化，預(yù)計2020年三產(chǎn)比重提高到52%左右，基本實現(xiàn)工業(yè)化。重工業(yè)快速發(fā)展的勢頭將放緩，粗鋼、銅、鋁、鉛、鋅等主要產(chǎn)品產(chǎn)量將在“十三五”左右陸續(xù)達到峰值平臺期，城鎮(zhèn)化率增速趨穩(wěn)，能源新增量減少，煤炭峰值或提前到來，環(huán)境壓力高位舒緩。同時，生態(tài)管理體制機制厘清、生態(tài)文明制度建設(shè)取得標(biāo)志性成效。歷經(jīng)多年持續(xù)治污，環(huán)境保護有望迎來走向環(huán)境質(zhì)量明顯改善的窗口期。

環(huán)境保護工作需要積極利用有利條件，妥善面對各方風(fēng)險挑戰(zhàn)，積極有為，主動適應(yīng)新常態(tài)，加快推進環(huán)境保護與管理方式方法、體制機制轉(zhuǎn)型。

一是充分發(fā)揮部門一崗雙責(zé)機制的作用，協(xié)同推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，把“五位一體”總體戰(zhàn)略部署做實，實現(xiàn)經(jīng)濟綠色化與綠色產(chǎn)業(yè)化同步、資源環(huán)境聯(lián)動，在治標(biāo)的同時更多地謀劃治本之策，重點突破體制機制障礙，加快建立生態(tài)文明制度。

二是加強生態(tài)環(huán)境空間分級管控，打造主體功能區(qū)2.0版。劃定并嚴守生態(tài)紅線，確保生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間均衡有序，守住中西部地區(qū)的環(huán)境準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)，嚴防產(chǎn)業(yè)污染轉(zhuǎn)移，保護好國家生態(tài)屏障，積極推進環(huán)境基本公共服務(wù)均等化，統(tǒng)籌國際國內(nèi)環(huán)境問題，保障國家環(huán)境安全。

三是堅持并固化大氣、水、土壤污染防治行動計劃的核心思想，將質(zhì)量改善作為“十三五”首要任務(wù)與主線，突出重點，打好遏制黑臭水體、灰霾天氣攻堅戰(zhàn)，持之以恒地打好環(huán)境質(zhì)量改善的持久戰(zhàn)，推行信息公開和社會共治，合理引導(dǎo)公眾環(huán)境預(yù)期，讓人民群眾有切實的環(huán)境質(zhì)量改善獲得感。

四是在管理思路上堅持分區(qū)分類精細化管理，系統(tǒng)施治，在嚴控增量的同時多削減存量，強化質(zhì)量、總量、風(fēng)險協(xié)同推進，多污染物協(xié)同治理，精準(zhǔn)發(fā)力，增加治污減排、綜合治理的針對性、有效性。

五是在環(huán)境治理方式上，要從政府主導(dǎo)向社會共治、多方制衡轉(zhuǎn)變，自上而下與自下而上相結(jié)合，政府、市場兩手發(fā)力，倒逼與激勵并重，實現(xiàn)環(huán)境良治，確保實現(xiàn)與全面建成小康社會相適應(yīng)的環(huán)境目標(biāo)要求。

作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院

“十三五”時期環(huán)境保護面臨八大挑戰(zhàn)