英國(guó)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局項(xiàng)目管控和國(guó)際部門負(fù)責(zé)人巴陵格（James Ballingall）在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》專訪時(shí)表示，此次英方為中方PPP發(fā)展的框架做出“八項(xiàng)計(jì)劃”建議，并就改革的時(shí)機(jī)和總體考量做出建議。
在中英經(jīng)濟(jì)財(cái)金對(duì)話中，中英兩國(guó)在中國(guó)政府與社會(huì)資本合作(PPP)發(fā)展方面有緊密合作。
英國(guó)財(cái)政部下專門負(fù)責(zé)PPP機(jī)構(gòu)——基礎(chǔ)設(shè)施局在過去兩年中同中國(guó)發(fā)改委、財(cái)政部和中國(guó)地方政府的各代表團(tuán)進(jìn)行溝通，并為中方撰寫了《如何為中國(guó)PPP發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境——從國(guó)際視角分析》報(bào)告。來華同中國(guó)財(cái)政部等部委就上述報(bào)告進(jìn)行溝通的英國(guó)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局項(xiàng)目管控和國(guó)際部門負(fù)責(zé)人巴陵格（James Ballingall）在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》專訪時(shí)表示，此次英方為中方PPP發(fā)展的框架做出“八項(xiàng)計(jì)劃”建議，并就改革的時(shí)機(jī)和總體考量做出建議。
在其中，巴陵格認(rèn)為，中國(guó)PPP初步目標(biāo)是實(shí)施必要改革吸引國(guó)內(nèi)私人融資；進(jìn)一步的改革則考慮將海外投資者吸引到中國(guó)。
上述報(bào)告并就設(shè)立中央PPP機(jī)構(gòu)做出建議。巴陵格表示，“我想職責(zé)將在發(fā)改委和財(cái)政部之間(these will be responsibilities I think between both the ministry of treasury and NDRC)，這大概是現(xiàn)在正在發(fā)展的一個(gè)領(lǐng)域。”
實(shí)施必要改革吸引國(guó)內(nèi)民間融資
為在中國(guó)發(fā)展PPP，英國(guó)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局在報(bào)告中提出“八項(xiàng)計(jì)劃”建議，首先，應(yīng)協(xié)商和制定PPP法規(guī)，同時(shí)完善PPP政策，PPP指引以及PPP合同標(biāo)準(zhǔn)化模板。其次，發(fā)展投資和宣傳規(guī)劃，其中包括：試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目流水線，以及最終形成可以反應(yīng)PPP政策驅(qū)動(dòng)、行業(yè)重點(diǎn)及優(yōu)選交付模式等的全國(guó)性規(guī)劃。第三，為PPP發(fā)展行政管理方法，為項(xiàng)目籌備發(fā)展項(xiàng)目評(píng)估論證方法，審批和評(píng)價(jià)手段(包括物有所值評(píng)估)，將其置于一個(gè)整體治理框架下。第四，開發(fā)一個(gè)整體治理框架，評(píng)估，審批，監(jiān)督，審計(jì)以及保障PPP項(xiàng)目的成功交付。第五，成立中央PPP機(jī)構(gòu)，作為PPP專業(yè)知識(shí)的聚焦點(diǎn)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目發(fā)展；在關(guān)鍵政府部門內(nèi)設(shè)專門PPP機(jī)構(gòu)，協(xié)助PPP推廣等。第六，通過方式發(fā)展公共部門PPP知識(shí)以及政策設(shè)計(jì)專長(zhǎng)。第七，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施出資、融資選項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)消減工具，旨在助力私人融資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施;第八，創(chuàng)造PPP 管理與監(jiān)督工具，旨在：在中央層面收集信息，開發(fā)PPP控制細(xì)項(xiàng)并在地方層面為PPP使用提供監(jiān)督和安全保障，這都有助于增加透明度。
巴陵格認(rèn)為，這八個(gè)政策支柱的建設(shè)并無先后順序，如全面建成，則私人領(lǐng)域參與PPP融資的速度會(huì)逐漸加快。
與此同時(shí)，上述報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)目前已經(jīng)開展了數(shù)千個(gè)PPP項(xiàng)目，但其中大多數(shù)都是公共部門和國(guó)有企業(yè)雙方簽訂。其中一個(gè)原因在于中國(guó)多數(shù)PPP的資金來自于國(guó)家或者國(guó)有銀行。營(yíng)部門貸款人要求的利率可能無法與國(guó)家貸款人提供的利率相抗衡。
巴陵格表示，公共部門和國(guó)有企業(yè)之間簽訂的合同的潛在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式不同于公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間簽訂的合同，而且國(guó)際上一般不將公共部門和國(guó)有企業(yè)之間簽訂的合同視為一個(gè)純粹的PPP，而是一個(gè)過渡的行為。
“PPP在加速融資領(lǐng)域私有化方面有重要角色，不過中國(guó)現(xiàn)在還在這一旅程的早期行程中，我相信中國(guó)政府會(huì)發(fā)現(xiàn)方式來鼓勵(lì)中國(guó)私有企業(yè)進(jìn)入PPP領(lǐng)域。”巴陵格表示，PPP項(xiàng)目融資方式或許需要經(jīng)歷多個(gè)中間發(fā)展階段。由最初的國(guó)有銀行融資，發(fā)展為中國(guó)私營(yíng)部門融資，最終吸收外國(guó)私營(yíng)部門融資。考慮到PPP合同形式和程序必須經(jīng)歷的改變，從國(guó)有銀行融資直接轉(zhuǎn)為外國(guó)私營(yíng)部門的跨度過大。
“我們建議初步目標(biāo)是實(shí)施必要改革吸引國(guó)內(nèi)民間融資，在下一階段專注于吸引國(guó)際融資。這是大部分國(guó)家引入PPP時(shí)采用的發(fā)展過程。”他表示。
不過，在如何監(jiān)督國(guó)際資本問題方面，巴陵格對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，中英國(guó)情和經(jīng)濟(jì)模式不同：在英國(guó)，基本上對(duì)于外資沒有太多限制。中國(guó)發(fā)展PPP國(guó)際融資可能會(huì)花點(diǎn)時(shí)間，而且最終是否做出，會(huì)是一個(gè)政治決定，恐怕不是英方能夠建議的范圍。
成立中央PPP機(jī)構(gòu)
英國(guó)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局在上述報(bào)告中指出，“我們了解到中國(guó)目前正在成立中央PPP機(jī)構(gòu)。”
該報(bào)告建議此PPP機(jī)構(gòu)應(yīng)：“在政府中擁有具影響力的位置并具有清晰強(qiáng)健的管理結(jié)構(gòu)，并獲得充足的職權(quán)與職責(zé)，能夠有效監(jiān)管PPP項(xiàng)目，同時(shí)能夠招聘并留用擁有PPP領(lǐng)域商業(yè)經(jīng)驗(yàn)的專家，立足長(zhǎng)期設(shè)立，為PPP項(xiàng)目提供持久的知識(shí)儲(chǔ)備和長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)記憶，并是整體制度性管理的組成部分，涉及項(xiàng)目的采購(gòu)、審批、審查以及審計(jì)。”
“在英國(guó)，我們隸屬于財(cái)政部。在中國(guó)，在此方面有兩個(gè)主管部門，財(cái)政部和發(fā)改委。中國(guó)的PPP具體管理方式將同英國(guó)有些許不同，”巴陵格表示，“我想職責(zé)將在發(fā)改委和財(cái)政部之間存在，這大概是現(xiàn)在正在發(fā)展的一個(gè)領(lǐng)域。”
與此同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，巴陵格表示，建議在項(xiàng)目的建筑、維護(hù)以及交付方面，令私人領(lǐng)域富有全面責(zé)任，而政府的決策則是在長(zhǎng)期內(nèi)控制法律/制度變更類風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)英國(guó)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局負(fù)責(zé)檢測(cè)項(xiàng)目表現(xiàn)，而獨(dú)立的全國(guó)審計(jì)辦公室則負(fù)責(zé)檢測(cè)PPP項(xiàng)目的融資影響，其中重要的一點(diǎn)是，英國(guó)全國(guó)審計(jì)辦公室僅向英國(guó)議會(huì)匯報(bào)。
一財(cái)網(wǎng) 馮迪凡 2015-05-03
本文參考英國(guó)財(cái)政部（HMTreasury）制定并發(fā)布的的商業(yè)計(jì)劃評(píng)價(jià)指南Green Book Guidance（“綠皮書”）。該指南為英國(guó)公共部門提供了審核項(xiàng)目、提案以及相關(guān)政策的標(biāo)準(zhǔn)，是公共部門決定資金投入前必須經(jīng)過的審核步驟，因而也成為了英國(guó)項(xiàng)目計(jì)劃考核的重要參考。
1.該項(xiàng)目已經(jīng)到達(dá)了哪個(gè)階段？
對(duì)于審查項(xiàng)目計(jì)劃來說，該項(xiàng)目當(dāng)前是處于戰(zhàn)略層面階段，經(jīng)營(yíng)模式構(gòu)思階段，還是項(xiàng)目的全面發(fā)展階段？
2.該項(xiàng)目計(jì)劃是否已經(jīng)包含了以下五個(gè)元素？
這個(gè)問題要從形式和實(shí)質(zhì)兩方面來考慮。從形式上來看，綠皮書中所提到的五項(xiàng)元素分別為：戰(zhàn)略安排；經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)；商業(yè)分析；財(cái)務(wù)分析；管理分析；從實(shí)質(zhì)上來看，綠皮書要求公共部門考查該計(jì)劃書中與以上五個(gè)元素相關(guān)的項(xiàng)目信息是否已經(jīng)充分獲得？這些信息的采集和分析是否符合相關(guān)要求？
3.戰(zhàn)略安排
戰(zhàn)略安排是一個(gè)相對(duì)宏觀的概念，其至少應(yīng)當(dāng)涵蓋該項(xiàng)目的合理性分析、背景介紹、政策環(huán)境和策略契合性。
綠皮書在這里中特別提及了SMART目標(biāo)，要求公共部門在審核時(shí)應(yīng)當(dāng)注意與SMART目標(biāo)相關(guān)的變量、限制因素、風(fēng)險(xiǎn)以及后果是否都已經(jīng)明確？
注：SMART是管理學(xué)中的概念，指的是績(jī)效考核中的一種考核標(biāo)準(zhǔn)，其中S指的是Specific（績(jī)效應(yīng)當(dāng)是具體的），M指的是Measurable（績(jī)效應(yīng)當(dāng)是可以衡量的），A指的是Attainable（績(jī)效應(yīng)當(dāng)是可以達(dá)到的），R指的是Relevant（績(jī)效指標(biāo)應(yīng)與其他項(xiàng)目目標(biāo)具有一定相關(guān)性），T指的是Time-bound（績(jī)效指標(biāo)應(yīng)有明確的截止期限）。應(yīng)當(dāng)注意，財(cái)政部在戰(zhàn)略層面上對(duì)這一概念的特殊強(qiáng)調(diào)確實(shí)從一個(gè)角度體現(xiàn)出了PPP項(xiàng)目中績(jī)效控制的核心地位。
4.經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)
綠皮書中就經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)列出了以下標(biāo)準(zhǔn)：
�。�1）從短期和長(zhǎng)期兩個(gè)層面來看，項(xiàng)目設(shè)計(jì)方面已經(jīng)提供了一系列應(yīng)變方案？
�。�2）在排除潛在的應(yīng)變方案時(shí)是否有足夠的正當(dāng)理由？
�。�3）該項(xiàng)目每年在經(jīng)濟(jì)層面上的成本和收益是否已經(jīng)根據(jù)凈現(xiàn)值進(jìn)行明確的計(jì)算？
�。�4）收益分配是否已經(jīng)明確的進(jìn)行了分析，具體由誰來支付收益，誰來獲得收益？
（5）是否所有的成本和收益都已經(jīng)量化？如果不能量化，理由是什么？
（6）是否有一些具有決定性的成本和收益不能量化？如果不能量化，是否設(shè)計(jì)了清晰的解釋模式？
�。�7）是否為項(xiàng)目設(shè)計(jì)了合適的敏感度分析，包括在最壞的情況下項(xiàng)目會(huì)面臨的情形？
�。�8）是否已經(jīng)明確相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)、限制因素和變量并制定了管理方案？
�。�9）是否已經(jīng)考慮了樂觀偏見并將其與相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配？
�。�10）是否對(duì)更廣泛的影響進(jìn)行了評(píng)價(jià)，例如項(xiàng)目所產(chǎn)生影響的持續(xù)性、對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的影響以及對(duì)現(xiàn)有監(jiān)督管理體系的影響？
�。�11）是否設(shè)立了收益登記，是否建立了相應(yīng)的收益產(chǎn)生和分配計(jì)劃？
�。�12）是否明確了項(xiàng)目稅收與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移之間的關(guān)系？
�。�13）是否最佳的物有所值就等于項(xiàng)目的最大凈現(xiàn)值？如果不是，那么如何證明未量化收益的價(jià)值？
（14）對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)的成本是否已經(jīng)明確由何方承擔(dān)？
5.商業(yè)分析
綠皮書就商業(yè)分析列出了以下標(biāo)準(zhǔn)：
（1）項(xiàng)目方案是否具有商業(yè)可行性？或者是可交付性？
�。�2）針對(duì)包括貨物、服務(wù)、土地及不動(dòng)產(chǎn)在內(nèi)等，哪種采購(gòu)方式才是最佳的？
�。�3）項(xiàng)目采購(gòu)的策略是什么？
�。�4）項(xiàng)目合同的關(guān)鍵問題是什么？
（5）是否已經(jīng)明確了項(xiàng)目合同中的關(guān)鍵階段性成果與交付日期？
（6）是否已經(jīng)完成了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、管理和分配？
�。�7）是否已經(jīng)建立了風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)構(gòu)圖？
�。�8）是否考慮了相關(guān)人員在項(xiàng)目中所承擔(dān)的關(guān)鍵角色及其風(fēng)險(xiǎn)？
6.財(cái)務(wù)分析
綠皮書中就財(cái)務(wù)分析列出了以下標(biāo)準(zhǔn)：
�。�1）是否將重點(diǎn)放在了財(cái)務(wù)可承受性，是否已經(jīng)可以保證全額預(yù)算？
�。�2）是否考慮了所選擇的財(cái)務(wù)模式對(duì)項(xiàng)目公司的資產(chǎn)平衡表和損益表上的影響？
�。�3）項(xiàng)目中的或有責(zé)任（contingent liability）在發(fā)生后是否會(huì)導(dǎo)致預(yù)算超支？
�。�4）項(xiàng)目是否獲得了充分的擔(dān)保、保證？
7.管理分析
綠皮書中就管理分析列出了以下標(biāo)準(zhǔn)：
（1）從實(shí)踐的角度來看，項(xiàng)目方案是否具有可交付性？如果有，交付方案是什么？
（2）是否有明確的交付日期以及詳細(xì)的交付階段安排？
�。�3）項(xiàng)目方案是否需要項(xiàng)目程序設(shè)計(jì)或者其他管理技術(shù)？
（4）是否已經(jīng)有了合同管理計(jì)劃？
�。�5）項(xiàng)目計(jì)劃是否包含了同業(yè)外部專家審核？
�。�6）應(yīng)急計(jì)劃中是否明確安排了風(fēng)險(xiǎn)分配？
�。�7）管理計(jì)劃中是否包含了監(jiān)督安排，是否明確了監(jiān)督主體、時(shí)間、方式及成本分擔(dān)？
（8）管理計(jì)劃中是否包含了計(jì)劃實(shí)施后的審核安排，是否明確了審核主體、時(shí)間、方式以及成本分擔(dān)？
8.與凈現(xiàn)值（net present value, NPV）相關(guān)的問題
凈現(xiàn)值與項(xiàng)目公司的股東權(quán)益直接相關(guān)，作為衡量項(xiàng)目投資收益的基準(zhǔn)之一，這個(gè)概念往往與內(nèi)部收益率相伴隨提出。事實(shí)上，通常即使所投資的項(xiàng)目被認(rèn)為擁有較高的內(nèi)部收益率，也需要考慮該項(xiàng)目在不同時(shí)期的凈現(xiàn)值大小，有的項(xiàng)目可能會(huì)為了獲取較高的凈現(xiàn)值而選擇較低的內(nèi)部收益率。
�。�1）是否獲得了正確的折現(xiàn)率？折現(xiàn)率直接與凈現(xiàn)值的計(jì)算相關(guān)；
�。�2）計(jì)算中排除了沉淀成本、包含了已有資產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本；
�。�3）計(jì)算中包含了資產(chǎn)的剩余價(jià)值；
�。�4）避免重復(fù)計(jì)算；
�。�5）計(jì)算中排除轉(zhuǎn)移成本或者轉(zhuǎn)移收益；
�。�6）只計(jì)算經(jīng)濟(jì)資源的成本（貨物價(jià)格、服務(wù)價(jià)格）；
�。�7）計(jì)算中不考慮融資來源；
�。�8）不同選擇中的稅收或者補(bǔ)助計(jì)算應(yīng)當(dāng)保持一致的標(biāo)準(zhǔn)。
（來源法云網(wǎng)，原標(biāo)題《英國(guó)財(cái)政部綠皮書——PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)清單》
