為了在地方債務(wù)高居不下的背景下推動新一輪基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品投資，PPP當(dāng)前已成為中國政府大力推動的項(xiàng)目融資與管理模式。本文首先界定了PPP的定義與內(nèi)涵，其次介紹了PPP的主要模式(按照私人投資者參與程度、收費(fèi)方式與招標(biāo)方式進(jìn)行分類)，再次梳理了PPP的全球發(fā)展概況以及英國和加拿大等先行國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，之后討論了PPP相對于傳統(tǒng)模式的主要優(yōu)勢與問題，最后給出了國際經(jīng)驗(yàn)對中國政府發(fā)展PPP的啟示。

一、引言

從2013年起，中國財政部開始大力推廣政府和社會資本合作(Public Private Partnership，以下簡稱為PPP)，這被解讀為地方政府債務(wù)高居不下前提下，中央政府推動新一輪基礎(chǔ)設(shè)施與社會公共產(chǎn)品投資的創(chuàng)新性融資與管理模式。2014年9月，中國財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，宣布在全國范圍開展政府和社會資本合作模式項(xiàng)目示范，由此在全社會掀起了一股PPP熱潮。迄今為止，已經(jīng)有若干省級地方政府公布了愿意與社會資本合作的項(xiàng)目清單。在未來PPP可能獲得快速發(fā)展的背景下，梳理該模式的概念內(nèi)涵、主要類型、發(fā)展歷史與收益風(fēng)險就變得越發(fā)必要。

迄今為止，研究PPP的國外文獻(xiàn)主要分為兩類。第一類文獻(xiàn)通常從國別經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，介紹PPP模式的定義、內(nèi)涵、潛在優(yōu)勢與存在問題。例如，Sabol與Puentes(2014)就如何在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域成功推進(jìn)PPP模式，給美國政策制定者提出了九點(diǎn)建議，包括在州一級政府建立強(qiáng)有力的政策框架、選擇政治上可行的項(xiàng)目、基于可量化的公共目標(biāo)來進(jìn)行PPP有關(guān)決策等。第二類文獻(xiàn)則從具體項(xiàng)目實(shí)施角度分析了PPP模式對項(xiàng)目實(shí)施成敗的影響機(jī)制。例如，Siemiatycki(2011)通過對英國1987年至2009年期間PPP項(xiàng)目的分析，研究了PPP影響項(xiàng)目實(shí)施的正反兩方面機(jī)制：一方面，PPP有關(guān)各方的多次合作有助于降低交易成本與鼓勵創(chuàng)新;另一方面，過于穩(wěn)定的關(guān)系可能會減少競爭，進(jìn)而導(dǎo)致成本上升和質(zhì)量下降。

國內(nèi)研究PPP的文獻(xiàn)大致興起于2000年前后。李秀輝和張世英(2002)將PPP視為一種項(xiàng)目融資模式，介紹了其產(chǎn)生的背景、概念與優(yōu)勢，并簡單介紹了PPP模式在南非奈爾斯布魯特市水資源與衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)中的應(yīng)用。王灝(2004a，2004b)較為全面地介紹了PPP的定義、模式及分類，并基于其從事軌道交通項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，對我國交通領(lǐng)域采用PPP模式的可能性進(jìn)行了探討。孫學(xué)工等(2015)介紹我國PPP發(fā)展的現(xiàn)狀與問題，并給出如何進(jìn)一步推進(jìn)PPP發(fā)展的政策建議。賴丹馨和費(fèi)方域(2010)對PPP的實(shí)施效率進(jìn)行了全面考察與綜述，認(rèn)為PPP成功與否的關(guān)鍵在于風(fēng)險和收益在公共和民營部門之間的分配。此外，還有一些文獻(xiàn)以案例研究的形式介紹了國外PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)�？傮w而言，迄今為止的國內(nèi)文獻(xiàn)未能完整地理解PPP的內(nèi)涵和功能，未能充分、全面地反映全球PPP發(fā)展?fàn)顩r，特別是未能對國外PPP發(fā)展遭遇的問題展開分析。

本文試圖分析PPP的概念與內(nèi)涵，介紹全球范圍內(nèi)PPP的主要模式，梳理PPP發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)PPP相比于傳統(tǒng)模式的主要優(yōu)點(diǎn)與問題，最后給出國際經(jīng)驗(yàn)對中國政府的啟示。文章的結(jié)構(gòu)安排如下，第二部分界定PPP的定義與內(nèi)涵，第三部分介紹PPP在全球的主要模式，第四部分梳理PPP的全球現(xiàn)狀與國別經(jīng)驗(yàn)，第五部分總結(jié)PPP的主要優(yōu)勢與面臨問題，第六部分給出國際經(jīng)驗(yàn)對中國發(fā)展PPP的啟示。

二、PPP的定義與內(nèi)涵

總體看來，PPP是指公共部門和私人部門之間就提供公共品而建立的各種合作關(guān)系。由于各國各地區(qū)的具體實(shí)踐不同，因此到目前為止，PPP并沒有形成一個被廣泛認(rèn)可與接受的定義。表1列舉了不同機(jī)構(gòu)與一些學(xué)者對PPP的不同定義。通過對這些定義進(jìn)行歸納，我們給出的PPP定義如下：PPP是指政府和私人部門之間就公共產(chǎn)品的提供而建立的風(fēng)險共擔(dān)的長期伙伴關(guān)系。私人部門發(fā)揮資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢，按照政府設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)建造公共設(shè)施、提供公共服務(wù)，并通過從政府部門收費(fèi)或從使用者收費(fèi)來獲取較為穩(wěn)定的收入，政府部門則負(fù)責(zé)確定公共服務(wù)要求，并進(jìn)行必要的協(xié)助和監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)以更低的成本提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)的目標(biāo)。

PPP的內(nèi)涵中至少應(yīng)包括如下要素：第一，目的是提供公共服務(wù)或公共設(shè)施，方式是由私人部門提供，由公共部門購買;第二，要通過合同來界定各方權(quán)利與責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行長期深入合作;第三，公共部門的重要職責(zé)是要制定清晰的各種標(biāo)準(zhǔn);第四，要引入私人部門的資金與專業(yè)技能;第五，要有基于產(chǎn)出的費(fèi)用支付與回報;第六，要進(jìn)行合理的風(fēng)險分擔(dān)與轉(zhuǎn)移。

三、全球范圍內(nèi)PPP的主要模式

1、狹義的PPP模式

PPP的典型模式是設(shè)計-建造-融資-運(yùn)營(Design-Build-Finance-Operate，簡稱DBFO)。在該模式下，政府制定公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，私人部門據(jù)此設(shè)計、建造相應(yīng)的設(shè)施來提供服務(wù)，并負(fù)責(zé)融資和運(yùn)營。與此同時，政府作為服務(wù)的主要購買者，向私人部門支付使用費(fèi)。運(yùn)營期滿，有關(guān)設(shè)施移交政府部門管理�？梢钥闯�，在DBFO模式下，私人部門在設(shè)計、建造、融資、運(yùn)營、維護(hù)等各個階段都發(fā)揮著重要作用。

圖1給出了一個典型的PPP結(jié)構(gòu)。首先，政府特定部門根據(jù)需求進(jìn)行招標(biāo)。每個競標(biāo)者一般是由幾個公司(例如建筑公司、私募基金、物業(yè)管理公司等)組成的一個承包聯(lián)合體。政府與中標(biāo)者簽訂長期合同，期限通常在25年到30年左右，最長的可達(dá)99年;其次，中標(biāo)的聯(lián)合體成員企業(yè)分別出一部分資金設(shè)立一個特殊目的載體(Special Purpose Vehicle，SPV)作為項(xiàng)目公司;第三，由于工程規(guī)模巨大，項(xiàng)目公司通常會進(jìn)行債務(wù)融資，而融資來源包括銀行體系和資本市場。在大多數(shù)情況下，為吸引投資者參與，在債務(wù)融資中會通過政府擔(dān)�；蛘哔徺I單一險種保險進(jìn)行增信;第四，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目的不同任務(wù)分包給專業(yè)公司——通常也就是自己的股東;第五，在項(xiàng)目完成、進(jìn)入運(yùn)營階段并達(dá)到事先約定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)后，政府每年會支付一個固定費(fèi)用，或者采取向用戶收費(fèi)的形式回收成本并賺取合理收益。為保護(hù)公共利益，政府通常對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定保留一定的控制權(quán)，并對項(xiàng)目公司的運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督;最后，有些國家還存在PPP的二級市場，企業(yè)可以將持有的項(xiàng)目公司股權(quán)進(jìn)行出售，提前收回投資成本，以便進(jìn)行新的投資。

2、廣義的PPP模式

我們可以將PPP定義為從完全的公共部門提供公共品到完全的私有化之間的一個區(qū)間分布。我們在表2中列出了廣義PPP的主要模式，按由上到下排列，私人部門的參與程度逐步提高。

表2的PPP模式主要適用于新建資產(chǎn)。然而，PPP也可用于已有資產(chǎn)的改造、運(yùn)營、維護(hù)，具體模式如表3所示。與表2類似，在表3中，按由上到下排列，私人部門的參與程度也逐步提高。

需要指出的是，不同國家與不同研究者對PPP模式的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在顯著差異。一方面，同一模式在有些國家被視為PPP，在其他國家卻被歸為傳統(tǒng)采購模式。例如，孟加拉國PPP辦公室的指導(dǎo)材料中提到，PPP不包括公共服務(wù)某種職能的簡單外包以及“交鑰匙”建造合同，這兩種模式應(yīng)該被視為傳統(tǒng)采購項(xiàng)目[2]。另一方面，一些研究者和官方文件對PPP與私有化進(jìn)行了區(qū)分。例如，穆迪認(rèn)為，如果公共部門在整個合同期間都保留設(shè)施的所有權(quán)，那么這種模式(例如BOO)并不屬于PPP[3]�；�于上述爭議，我們在下文討論P(yáng)PP的融資結(jié)構(gòu)和優(yōu)缺點(diǎn)的時候，一般以最典型的模式(也即DBFO)為例。

3、按收費(fèi)方式分類

根據(jù)收費(fèi)方式，PPP可以分為使用者付費(fèi)(usage-based)和政府付費(fèi)(availability-based)兩種基本模式。

使用者付費(fèi)模式又稱為特許經(jīng)營權(quán)模式(concession)，其特點(diǎn)是完全通過向用戶收費(fèi)來回收成本、支付運(yùn)營費(fèi)用，并實(shí)現(xiàn)合理的利潤，一般用于公路、橋梁、地鐵等領(lǐng)域。在這種模式下，市場需求的風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移給私人部門，后者提供的產(chǎn)品和服務(wù)要接受市場檢驗(yàn)。

然而在某些領(lǐng)域，市場需求的風(fēng)險不能或者不適合轉(zhuǎn)移給私人部門(例如醫(yī)院和學(xué)校)，此時就需要政府根據(jù)其提供服務(wù)的潛在能力、質(zhì)量等是否達(dá)標(biāo)來支付固定的費(fèi)用，即政府付費(fèi)模式。政府付費(fèi)(availability-based)是指私人部門開發(fā)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施只要達(dá)到了政府事先設(shè)定的服務(wù)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，政府就會按約定每年支付一個固定的費(fèi)用，無論實(shí)際的需求和利用情況如何。在這種模式下，市場需求的風(fēng)險完全由政府承擔(dān)。而私人部門不面臨市場風(fēng)險，通過創(chuàng)新改進(jìn)質(zhì)量的動力也就相對較弱。英國和加拿大的PPP主要采用的即是政府付費(fèi)模式。

由于上述兩種模式各有利弊，因此在現(xiàn)實(shí)中常常結(jié)合起來使用。例如，政府支付一定比例的費(fèi)用，但這并不足以收回項(xiàng)目成本，其余部分則通過向用戶收費(fèi)來回收，以此實(shí)現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。

4、按招標(biāo)方式分類

根據(jù)招標(biāo)方式，PPP可以分為應(yīng)標(biāo)模式(solicited)和非應(yīng)標(biāo)建議模式(unsolicitedproposal)。前者由政府發(fā)起，也即政府根據(jù)需求發(fā)布招標(biāo)公告，隨后由私人部門投標(biāo)響應(yīng)。后者不需要政府發(fā)布公告，私人部門在發(fā)現(xiàn)機(jī)會后，可以主動向公共部門提議協(xié)商簽訂合同(但在這種情況下應(yīng)該引入競爭程序，以在幫助公共部門獲得更好條件的同時避免腐敗)。非應(yīng)標(biāo)建議模式由于賦予了私人部門更多的主動性，因此有助于通過充分發(fā)揮私人部門的創(chuàng)造性來彌補(bǔ)公共部門的有關(guān)不足。

四、PPP的全球現(xiàn)狀與國別經(jīng)驗(yàn)

PPP的雛形在歷史上早已有之。早在18、19世紀(jì)的英國，就有大商人聯(lián)合設(shè)立類似信托的公司，向私人借錢維修公路，并設(shè)卡收費(fèi)，作為還款來源�，F(xiàn)代意義上的PPP則出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代初的英國、加拿大等國家.本部分將首先介紹PPP的全球發(fā)展概況，其次介紹英國與加拿大的PPP發(fā)展歷程。

1、全球發(fā)展概況

根據(jù)布魯金斯與洛克菲勒基金會在2011年發(fā)布的報告，如果按照1985年至2011年期間的名義總投資來計算，則PPP的全球前五大市場分別為歐洲(3533億美元)、亞洲與澳大利亞(1872億美元)、拉美與加勒比(885億美元)、美國(684億美元)與加拿大(452億美元)。2012年，Partnerships Bulletin和德勤對70多家國際領(lǐng)先的PPP企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，評選出了全球五大最活躍的PPP市場，依次為加拿大、美國、法國、比荷盧經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和英國。

世界銀行和PPIAF的PPI項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計了中低收入國家的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)私人參與狀況(Private Participation in Infrastructure，簡稱PPI)。PPI這一概念是由世界銀行提出的，與PPP可以互換，只不過前者多用于開發(fā)性融資領(lǐng)域。如圖2所示，如果以投資額來衡量的話，中低收入國家的PPP起步于上世紀(jì)90年代，在1998年達(dá)到峰值，之后從2004年起再次上升，在2012年再次達(dá)到峰值。但2012年的峰值僅為1998年峰值的一半左右。

德勤在2007年提出了PPP的市場成熟度理論，在對各國影響PPP發(fā)展的9個要素進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，將各國的PPP發(fā)展劃分為由低到高的三個階段：發(fā)展中的PPP市場、活躍的PPP市場以及運(yùn)行良好的成熟PPP市場。在此基礎(chǔ)上，他們對不同國家和地區(qū)的發(fā)展情況進(jìn)行了評估(圖3)。目前英國和加拿大在PPP領(lǐng)域相對領(lǐng)先，處于成熟階段。因此，接下來我們將分別介紹英國與加拿大的PPP發(fā)展?fàn)顩r。

2、英國

英國是全球范圍內(nèi)最早實(shí)施PPP的國家之一，英國PPP的主要形式是私人融資計劃(Private Finance Initiative，簡稱PFI)。1992年11月，保守黨政府的財政部長拉蒙特在秋季預(yù)算報告中宣布，將允許私人資本在公共建設(shè)中發(fā)揮更大作用，此即PFI的開端。目前英國主管PPP的機(jī)構(gòu)是財政部下屬的英國基礎(chǔ)設(shè)施局(Infrastructure UK，IUK)。

根據(jù)英國財政部2014年12月發(fā)布的報告，截至2014年3月，英國一共有728個PFI項(xiàng)目，資本總額達(dá)566億英鎊。預(yù)計2014至2015財年，私人部門的投資支出將達(dá)到20億英鎊，到2015至2016財年則將增長到29億英鎊;在這兩個財年中，政府支付的“單一費(fèi)用”(unitary ge payment)預(yù)計分別為103億英鎊和105億英鎊。英國多數(shù)政府部門都有過與私人部門合作的經(jīng)驗(yàn)。在截至2012年的717個項(xiàng)目資金已到位項(xiàng)目中，教育部、衛(wèi)生部、交通部、國防部分別占了166、118、62和46個項(xiàng)目。從應(yīng)用領(lǐng)域來看，項(xiàng)目最多的是學(xué)校、醫(yī)院、市政建設(shè)、司法公共安全、交通、垃圾和污水處理。除了以上領(lǐng)域，PFI還廣泛用于國防等領(lǐng)域，比如空中加油機(jī)的采購、海岸防務(wù)項(xiàng)目、空中交通管制等。

支持者認(rèn)為，PFI通過將私人企業(yè)引入公共服務(wù)的提供過程中，緩解了公共財政壓力，發(fā)揮了私人部門的創(chuàng)造性，引入了債權(quán)人監(jiān)督機(jī)制，提高了公共服務(wù)質(zhì)量。在PFI模式下，政府由公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者，私人部門負(fù)責(zé)公共設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)，并從政府那里獲得長期穩(wěn)定的費(fèi)用支付(通常為20-30年)，公眾得以享受高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)三贏。但是，也不無反對聲音。2008年，北愛爾蘭公共事務(wù)聯(lián)盟(NIPSA)發(fā)布了一份報告，指出了北愛爾蘭境內(nèi)PPP/PFI項(xiàng)目存在的諸多問題(比如加重財政負(fù)擔(dān)等)。該報告建議對政府的公共投資政策進(jìn)行獨(dú)立評估，并在評估完成之前暫停PPP。

從1995年到本輪全球金融危機(jī)前，PFI整體呈上升趨勢，到2006年達(dá)到高峰。從2006年到現(xiàn)在，無論項(xiàng)目數(shù)還是資本總額都呈現(xiàn)出下滑態(tài)勢。金融危機(jī)造成的融資條件惡化與政府財政緊縮只是一個導(dǎo)火索，事實(shí)上，PFI在經(jīng)過20年發(fā)展后已經(jīng)問題重重。由于與私有化存在千絲萬縷的聯(lián)系，PFI從一開始就為左派所詬病。近年來連保守黨都認(rèn)為它作為一種項(xiàng)目融資方式的效率極端低下。

有鑒于此，英國政府對PFI進(jìn)行了系統(tǒng)的評估和改革，并于2012年12月推出了PF2(Private Finance 2)，以增強(qiáng)公眾和私人投資者信心，推動PFI持續(xù)發(fā)展。表4中列舉了PFI的主要問題以及相應(yīng)的改革措施。

3、加拿大

近年來PPP在加拿大穩(wěn)步發(fā)展，無論從市場活躍度還是發(fā)展模式看，都堪稱世界一流。尤其是自本輪全球金融危機(jī)以來，該國的PPP市場持續(xù)活躍，與世界其他地方(比如英國)的低迷形成了鮮明的對比。加拿大PPP委員會(CCPPP)發(fā)表的白皮書就毫不諱言地指出，加拿大是全球PPP最佳實(shí)踐的主要來源。穆迪也認(rèn)為加拿大的PPP模式最為成熟，就連英國財政部都對加拿大模式表示了深厚興趣。

PPP最初在加拿大的發(fā)展主要是以不列顛哥倫比亞、亞伯達(dá)、安大略和魁北克為代表的省一級政府在推動，經(jīng)過多年的摸索和經(jīng)驗(yàn)積累，形成了獨(dú)具特色的加拿大模式。由于教育、交通、醫(yī)療主要是省一級政府在分管，因此最初的PPP也主要是這些領(lǐng)域在采用。

在意識到PPP的優(yōu)勢之后，聯(lián)邦政府也加大了對PPP的支持力度。與英國為緩解財政約束而引入私人資金不同，加拿大政府似乎一開始就看到了PPP對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)造就業(yè)的巨大作用，因此政府從一開始就出資參與項(xiàng)目。2007年，政府設(shè)立“PPP基金”和加拿大PPP局(PPP Canada)，由后者負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)基金的使用。通過五輪項(xiàng)目征集，該局將全部12.5億加元的基金投資于20個項(xiàng)目，并橇動60多億加元的私人資金，使PPP在全國6個省區(qū)、13個市得到了推廣。這也部分解釋了為何金融危機(jī)以來該國的PPP市場仍然相當(dāng)活躍。2013年，聯(lián)邦政府設(shè)立新的“建設(shè)加拿大基金”，計劃在未來10年調(diào)動140億加元用于支持各級政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)和提高生產(chǎn)率。此舉進(jìn)一步提振了地方政府參與PPP項(xiàng)目的熱情，保證了不斷有新的參與者加入到PPP市場中，也加大了對私人部門的吸引力。

截至2013年，加拿大一共有220個PPP項(xiàng)目，按照累積項(xiàng)目金額排序，前五大PPP行業(yè)分別為：交通(314億加元)、醫(yī)療健康(224億加元)、司法/勞改(55億加元)、能源(45億加元)與教育(17億加元)。

在融資方面，加拿大比較有特色的是養(yǎng)老基金投資PPP的模式。據(jù)統(tǒng)計，加拿大養(yǎng)老金在基礎(chǔ)設(shè)施的投資占總資產(chǎn)比例平均為5%，遠(yuǎn)高于國際的1%。這些資金雄厚的機(jī)構(gòu)投資者的參與，給PPP項(xiàng)目提供了大量的低成本資金，同時他們自身也獲得了長期穩(wěn)定的投資收益。

2014年3月，CCPPP發(fā)布了一份報告，對2003年至2012年這10年期間加拿大PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)績效進(jìn)行了評估，結(jié)論是PPP的實(shí)施極大地促進(jìn)了加拿大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展(累計增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出921億美元)、就業(yè)創(chuàng)造(累計增加就業(yè)崗位52萬人)與居民福利(累積增加居民收入322億美元)。此外，這十年間，PPP項(xiàng)目還幫助公共部門節(jié)約了99億美元，并為聯(lián)邦和地方政府創(chuàng)造了75億美元稅收。

在2015年發(fā)布的白皮書中，CCPPP將PPP在加拿大的成功歸結(jié)為四個關(guān)鍵因素：一是穩(wěn)定的項(xiàng)目儲備;二是高效的招標(biāo)流程;三是多元的融資來源;四是有利的政治環(huán)境。

五、PPP的主要優(yōu)勢與問題

我們認(rèn)為，PPP模式的主要優(yōu)勢包括：

一是有助于緩解財政約束。公共基礎(chǔ)設(shè)施往往投資規(guī)模巨大，通過PPP模式引入私人資本，政府可以在較長的時間內(nèi)分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本、而無需一次性拿出巨額資金。這樣，通過公共服務(wù)成本與收益的代際匹配，緩解了財政約束。多個項(xiàng)目可以同時進(jìn)行，不存在互相擠占資金的問題，從而加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。此外，在PPP模式下，基建項(xiàng)目往往不列入政府報表，融資、運(yùn)營、維護(hù)費(fèi)用不再是政府的直接費(fèi)用，不會增加政府長期債務(wù)。最后，與傳統(tǒng)基建方式相比，工期延長和預(yù)算超支的風(fēng)險轉(zhuǎn)給了私人部門，并且政府每年購買公共服務(wù)的支出是固定的，從而使政府支出的確定性提高。這就提高了政府債務(wù)的可控性。

二是有助于提高服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，私人部門得以更廣泛地參與到設(shè)計、建造、融資、運(yùn)營、維護(hù)各個階段，使其技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮，而政府部門從自己不擅長的職能中退出，把重心放在行政協(xié)調(diào)、政策支持、質(zhì)量和安全監(jiān)督上來，從而改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。此外，PPP模式引入私人資本的同時也引入了市場約束：債務(wù)人關(guān)心自己的本金能否收回，關(guān)心項(xiàng)目效益，會要求信息披露;股東關(guān)心自己的收益，會撤換不稱職的管理層;項(xiàng)目公司關(guān)注市場需求，會重視用戶體驗(yàn)，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。根據(jù)英國國家審計署在2008年對PFI模式的調(diào)查結(jié)果，終端用戶對項(xiàng)目的評價為“相當(dāng)好”的占到34%，為“不錯”的占到57%，為“一般”的僅為9%。

三是能夠通過優(yōu)化風(fēng)險分擔(dān)來降低建設(shè)成本。PPP模式的核心是將特定風(fēng)險分配給最善于管理這種風(fēng)險的一方。通過對風(fēng)險的優(yōu)化分擔(dān)，將適合私人部門管理的風(fēng)險轉(zhuǎn)移出去，有利于降低成本，提高公共品的供應(yīng)效率。其一，通過將建造和運(yùn)營、維護(hù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門，使得傳統(tǒng)模式下頻頻出現(xiàn)的工期延長、成本超支問題大大減少。因?yàn)樵赑PP模式下，只有完工才能收到政府支付的費(fèi)用或向用戶收費(fèi)，這就使得私人部門有動力去按時，甚至提前完工;其二，由于超過預(yù)算的成本是由私人部門承擔(dān)的，為了確保項(xiàng)目的盈利性，私人部門會積極采取各種措施管理風(fēng)險，并通過創(chuàng)新來節(jié)約成本;其三，由于運(yùn)營、維護(hù)也由私人部門一肩承擔(dān)，因此后者也不會為趕工而粗制濫造;其四，在典型的PPP結(jié)構(gòu)中，項(xiàng)目資金有相當(dāng)一部分來自優(yōu)先債務(wù)，他們往往是一些大型的機(jī)構(gòu)。為了保障自己的權(quán)益，往往會派自己的團(tuán)隊(duì)對項(xiàng)目進(jìn)行盡職調(diào)查，并幫助改進(jìn)項(xiàng)目方案，幫助控制風(fēng)險和成本。事實(shí)上，實(shí)證結(jié)果也證實(shí)了這一點(diǎn)。英國審計署于2003年和2008年兩次對已有的PFI項(xiàng)目進(jìn)行了抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)英國的PFI中按時、按預(yù)算完成的比例均比傳統(tǒng)模式有較大幅度提高。

四是有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與市場化改革。PPP將大量社會資本引導(dǎo)到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從短期看，可以直接提高投資水平，拉動經(jīng)濟(jì)增長;從長期看，可以改善基礎(chǔ)設(shè)施狀況，提高生產(chǎn)率。與此同時，PPP實(shí)施的整個過程需要咨詢、法律、金融、建筑、物業(yè)管理等各個行業(yè)密切配合，從而有利于補(bǔ)足短板，促進(jìn)多個產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。此外，PPP合同多為20年以上的長期合同，其實(shí)施可以推動契約精神的培養(yǎng)和法治環(huán)境的建設(shè)。在PPP的實(shí)施過程中，對政府和市場的功能重新定位，將私人部門更有效率的職能轉(zhuǎn)移給私人部門，將本該由市場承擔(dān)的職能還給市場，從而明確政府和市場邊界。最后，公共部門通過與私人部門深入合作，可以學(xué)習(xí)后者先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，幫助改進(jìn)政府作風(fēng)、提高行政效率。

不過，在各國PPP的實(shí)踐過程中，也暴露出不少問題。這些問題主要包括：

一是私人部門融資成本顯著高于政府舉債成本。這一點(diǎn)成為反對者抨擊PPP的主要理由。在有些項(xiàng)目中，私人部門盈利不菲。曼徹斯特大學(xué)的Jean Shaoul對英國最早采用PFI的12家醫(yī)院項(xiàng)目作了研究，發(fā)現(xiàn)平均股權(quán)收益率竟然高達(dá)58%，顯著高于英國的國債收益率。

二是前期招投標(biāo)耗時長、手續(xù)費(fèi)高。由于PPP模式比傳統(tǒng)的模式復(fù)雜，政府和私人部門雙方都需要進(jìn)行深入的研究或咨詢，由此產(chǎn)生較高的交易成本，而且學(xué)習(xí)曲線陡峭，需要積累相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)才能降低成本，而單個部門實(shí)施PPP的機(jī)會不多，培訓(xùn)成本很高。比如在一項(xiàng)改造倫敦地鐵的項(xiàng)目中，光是簽訂合同就花了4億英鎊，而項(xiàng)目的總成本才157億英鎊。

三是可能加重納稅人長期負(fù)擔(dān)。“出表”的會計處理導(dǎo)致透明度不夠，使得政府約束軟化，甚至可能導(dǎo)致過度負(fù)債。根據(jù)英國財政部的數(shù)據(jù)，從2015年到2049年，政府需要為現(xiàn)有的PFI項(xiàng)目支付共計2222億英鎊使用費(fèi)(unitary ge payment)，平均到每個家庭約為12208英鎊，而對應(yīng)的PFI項(xiàng)目資本總額不過566億英鎊。

四是合同周期長，可能導(dǎo)致靈活性不足。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日新月異，變化速度相當(dāng)快。而在PPP模式下，由于政府要受到合同約束，對公共設(shè)施的控制能力下降，無法進(jìn)行靈活調(diào)整以適應(yīng)公共需求的變化，由此導(dǎo)致公共利益受損。

五是雙方存在的機(jī)會主義傾向?qū)е马?xiàng)目失敗風(fēng)險。政府為吸引私人參與，可能采取先降低標(biāo)準(zhǔn)，完成招標(biāo)后再修改條款的做法。私人企業(yè)為獲取項(xiàng)目，可能采取先開出優(yōu)厚條件，開工后再提出重新談判的做法。這都不利于PPP的長期健康發(fā)展。

六是可能引發(fā)私有化質(zhì)疑。有人認(rèn)為PPP是漸進(jìn)私有化的特洛伊木馬。雖然許多研究中把PPP與私有化作了區(qū)分，但是很多媒體仍然把PPP與私有化混同看待，從而給PPP的推廣實(shí)施制造了障礙。

以上問題有些與特定國家發(fā)展PPP的經(jīng)驗(yàn)不足有關(guān)，另一些問題則是由PPP模式本身所決定的，這是無法克服且必須面對的。應(yīng)該承認(rèn)，PPP不是所有的領(lǐng)域都適用，不是所有的問題都能靠它來解決，也不存在適用于一切國家的統(tǒng)一模式，必須根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況合理設(shè)計項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。PPP不僅是一種融資方式，更是一種管理方式，應(yīng)該從更宏觀的角度去理解它對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對社會治理的作用。

六、全球PPP發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對中國政府的啟示

在中國老齡化和城鎮(zhèn)化加快、財政收入增速放緩、政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，推動私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重大意義。全球的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，成熟的PPP模式有助于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、提高公共服務(wù)水平，與此同時，私人資本參與社會建設(shè)，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，與國家發(fā)展共命運(yùn)，有利于提高公眾社會意識、增強(qiáng)社會黏性。然而，如果PPP實(shí)施不當(dāng)，也可能加重政府負(fù)擔(dān)、降低公共品供給效率、引發(fā)社會不滿。從本文的對國際經(jīng)驗(yàn)的梳理總結(jié)中，可以為在中國推廣PPP模式提供如下啟示：

第一，要準(zhǔn)確理解PPP的內(nèi)涵和作用。既不能夸大PPP在解決地方債務(wù)問題中的作用，也不應(yīng)忽視其對整個經(jīng)濟(jì)的拉動作用和對社會治理的促進(jìn)作用。要看到PPP的優(yōu)勢，更要看到它的局限，并不是所有領(lǐng)域都適合采用PPP模式，應(yīng)該合理權(quán)衡成本收益。

第二，要注意借鑒國外PPP發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。既要關(guān)注英國、加拿大等國的成功經(jīng)驗(yàn)，也要關(guān)注暴露出來的問題及解決辦法。既要學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，也要加強(qiáng)與新興市場的交流合作。

第三，應(yīng)加快法治建設(shè)，完善PPP機(jī)構(gòu)框架。成功的PPP有賴于清晰的法治環(huán)境和強(qiáng)有力的政府支持，以增強(qiáng)經(jīng)營環(huán)境的可預(yù)測性，確保項(xiàng)目風(fēng)險可控，收入穩(wěn)定。應(yīng)盡快完善相關(guān)立法，明確不同部門在PPP發(fā)展中的職責(zé)，向社會資本展示政府的決心，避免多頭監(jiān)管造成混亂。

第四，要加快建立多層次的資本市場。PPP發(fā)展至為重要的一點(diǎn)是有深度的資本市場，尤其是債券市場。PPP的一個基本要素就是引入私人資金，這就需要發(fā)達(dá)的資本市場來牽線搭橋。PPP項(xiàng)目周期長，資金需求大，多元完善、充分競爭的資本市場不僅能為PPP項(xiàng)目提供長期穩(wěn)定、有競爭力的資金，還能提供有效的市場約束，提高PPP實(shí)施的效率。危機(jī)以來加拿大的PPP項(xiàng)目融資成本未出現(xiàn)大幅波動，成為其逆勢增長的重要原因，其養(yǎng)老基金投資基礎(chǔ)設(shè)施模式尤其值得研究學(xué)習(xí)。

第五，要重視地方政府的作用。地方政府更加積極的參與，有助于增加市場的需求、維持足夠的項(xiàng)目儲備、推動市場的持續(xù)發(fā)展、吸引足夠的參與者，以及確保充分的競爭，從而提高項(xiàng)目實(shí)施效率。

第六，做好輿論宣傳，爭取公眾支持。在中國這樣一個社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家發(fā)展PPP，要尤其注意加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，爭取公眾的支持。政府應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督管理作用以保護(hù)公共利益，以及劃清PPP與私有化的界限。

 

全球視角下的PPP：內(nèi)涵、模式、歷史與問題