周蘭萍：企業(yè)參與PPP項目難點與突破
《項目管理評論》邀請PPP大咖律師周蘭萍，結(jié)合自身參與PPP項目的咨詢實務(wù)經(jīng)驗，以企業(yè)參與的視角，從模式選擇、區(qū)域選擇、伙伴選擇、程序選擇、融資渠道選擇五個方面對當前形勢下的PPP項目實務(wù)難點提出真知灼見。
周蘭萍
（中倫律師事務(wù)所合伙人，財政部PPP中心專家）
我國PPP項目的現(xiàn)狀可謂一半是海水一半是火焰：一方面，自去年9月份以來，全國10多個省區(qū)市相繼推出的PPP項目規(guī)模超過2萬億元；另一方面，大多數(shù)PPP項目或沒有收益來源，或項目收益無法有效覆蓋項目投資成本，存在缺口的項目在貸款融資方面也面臨風險。此外，地方債務(wù)處理和PPP立法保障措施等問題解決到位尚需時日，目前看來，社會資本對于PPP項目的實際參與度并不高，諸多PPP項目的落地前景著實令人擔憂。
模式選擇——揚長避短，合理設(shè)計
PPP是一系列模式的總稱。針對準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，目前在實踐中主要有以下幾種代表模式。
安慶模式
安慶模式，即非經(jīng)營性項目DBFOT模式。安慶市外環(huán)北路工程PPP項目，是安徽省乃至全國第一例典型意義上的市政道路PPP項目，是非經(jīng)營性項目采用PPP模式運作的示范案例。該模式的亮點在于，其在傳統(tǒng)的非經(jīng)營性市政道路建設(shè)基礎(chǔ)上增加了運營環(huán)節(jié)，并將社會資本的回報與績效評價相掛鉤。社會資本在承擔更多風險的同時，獲取了相應(yīng)的對價支付。政府通過競爭機制的引入，降低全生命周期成本、提高項目管理效率的目標可以很好地實現(xiàn)。
池州模式
池州模式，即廠網(wǎng)一體化PPP模式。池州市污水處理及市政排水設(shè)施購買服務(wù)項目采用“廠網(wǎng)一體”運營模式，將污水處理廠和排水管網(wǎng)項目整合，開啟“廠網(wǎng)打包”PPP項目的池州模式。池州模式的獨特之處在于，對于社會資本無法有效控制投資規(guī)模的管網(wǎng)與污水處理廠做了打包處理，在合作模式上就該部分通過政府采購服務(wù)方式做了特殊安排，即資產(chǎn)打包處理，費用單獨核算。政府和社會資本雙方各取所需。
固安模式
固安模式，即城市綜合運營PPP模式。2002年華夏幸福基業(yè)股份有限公司開始在河北固安縣打造“固安工業(yè)園區(qū)”，如今已經(jīng)發(fā)展形成了航空航天、高端裝備制造、生物醫(yī)藥、電子信息、現(xiàn)代物流等五大產(chǎn)業(yè)集群。華夏幸福開創(chuàng)的城市綜合運營概念對于新城項目、片區(qū)改造項目等新型城鎮(zhèn)化項目都是極好的借鑒。
綠地模式
綠地模式，即“軌道工程+區(qū)域功能”的整體開發(fā)PPP模式。綠地地鐵投資公司陸續(xù)運用于徐州3號線和南京5號線等PPP項目中。綠地先期介入?yún)⑴c地鐵沿線區(qū)域的綜合功能開發(fā)，發(fā)揮綠地優(yōu)勢特長，打造具備商業(yè)、辦公、酒店等功能于一體的地鐵上蓋城市綜合體及配套服務(wù)設(shè)施。這種創(chuàng)新模式，在快速推動各地基礎(chǔ)交通項目建設(shè)的同時，將極大地帶動軌道交通沿線的綜合開發(fā)，完善區(qū)域功能，助推地方經(jīng)濟發(fā)展。
濟青鐵路以地養(yǎng)鐵模式
濟青高鐵（濟南至青島）是全國第一個同步在可行性研究階段制定出土地綜合開發(fā)方案的鐵路項目，前不久，濟青高鐵（濰坊段）先行完成社會資本的招選。該項目有望成為全國首個實現(xiàn)沿線土地綜合開發(fā)的鐵路項目。去年以來，國家發(fā)改委批復(fù)了上萬億的鐵路項目，可以預(yù)見，濟青高鐵以路養(yǎng)鐵模式極有可能會成為今后鐵路項目的主流投資模式。
當前形勢下，非經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目可以借鑒上述模式，結(jié)合項目自身特點，設(shè)計出適合該項目的PPP模式。
區(qū)域選擇——政府重視，運作得力
在PPP項目區(qū)域選擇方面，社會資本應(yīng)重點關(guān)注以下幾個方面。
當?shù)氐呢斦顩r及政府債務(wù)狀況
非經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目涉及的資金缺口很大程度上將依賴財政補貼。去年以來，各地土地出讓收入持續(xù)下滑，稅收等收入受宏觀經(jīng)濟影響也不盡樂觀。2015年是地方政府到期債務(wù)償債高峰，地方政府償債壓力較大。
為了積極處置地方政府存量債務(wù)，降低償債風險，經(jīng)國務(wù)院批準，財政部相繼下達了2批1萬億的地方債券置換存量債務(wù)額度。此外，國務(wù)院批準地方政府發(fā)行一般債券5000億元、專項債券1000億元用于彌補本年度預(yù)算赤字6000億元。共計26000億元的地方債券資金對于緩解地方債償付壓力無疑是利好，但按照《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定，地方債券的償還資金也應(yīng)納入預(yù)算，由地方政府按規(guī)定償還�？紤]到部分地區(qū)本次上報的地方債務(wù)數(shù)據(jù)可能未能覆蓋全部債務(wù)，實際分配的債券資金額度也相對有限，地方政府的償債壓力和債務(wù)風險實際仍然很大。
鑒于此，社會資本應(yīng)對地方財政狀況予以動態(tài)關(guān)注，對于項目自身收益不足、財政支出責任較大的PPP項目應(yīng)謹慎介入。
當?shù)爻雠_的PPP法規(guī)文件及其可操作性
去年9月份以來，福建、江西、四川、安徽、江蘇、浙江等多個省區(qū)市相繼出臺與PPP模式有關(guān)的政策，并在各自轄區(qū)范圍內(nèi)先后推出大批PPP試點項目。很多尚未正式出臺PPP相關(guān)政策文件的地區(qū)，如山西、陜西、黑龍江等地也已經(jīng)推出了PPP試點或向社會資本開放的各類項目。新疆、廣西、山東、重慶、上海、河南、北京等地區(qū)在今年1月份的地方政府工作報告中均提到引入民間資本大力發(fā)展PPP。
在已出臺的PPP政策文件中，從發(fā)文主體上看，有的是政府發(fā)文，有的是財政部門發(fā)文，有的則是發(fā)改部門發(fā)文；從發(fā)文內(nèi)容上看，多是對相關(guān)部委文件（特別是財政部文件）要點的完整復(fù)述或有限發(fā)揮，僅個別地區(qū)對業(yè)界關(guān)注的PPP的Public（政府）一方如何實質(zhì)性參與PPP項目的問題提出了相對具體的初步答案。各地文件在發(fā)文主體、文件內(nèi)容上的差異，能反映出其實際重視程度和對PPP的認識深度。這些差異也將直接關(guān)系到各地PPP項目今后的具體落地與實施。
融資平臺（或地方政府控制的國企）的運作能力
《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)〔2014〕43號文規(guī)定，剝離平臺公司的融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。但《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資[2014]2724號規(guī)定，行業(yè)運營公司可以作為PPP項目的實施主體。結(jié)合南昌等地出臺的PPP文件，PPP項目的實施除了職能部門和下屬事業(yè)單位外，部分項目還可能是原有的融資平臺公司。政府參股的PPP項目公司設(shè)立過程中，極有可能通過原有的融資平臺公司注資。此外，不少存量項目的實施還可能會通過對原有平臺公司改制、社會資本增資入股的方式進行。
由此可見，在具體PPP項目實施過程中，融資平臺仍將是非常重要的一支力量。融資平臺（或地方政府控制的國企）的運作能力仍應(yīng)作為項目投資決策過程中的重要考量因素。
領(lǐng)導(dǎo)班子的契約精神
失敗的PPP項目未歸咎于政府信用，但成功的PPP項目很大程度上離不開良好的政府信用。以市委書記和市長為首的領(lǐng)導(dǎo)班子的執(zhí)政能力水平及其對待合作方的契約精神，對于PPP項目的實施和保障而言，不可或缺。換言之，無論出臺多少支持政策，如果缺乏重諾守約的合作精神，理性的社會資本一定也會選擇用腳投票。
據(jù)悉，財政部正在研究建立上級財政對下級財政的結(jié)算扣款機制，對于地方政府的違約行為，通過建立扣款機制的方式，切實保障社會資本的合法權(quán)益維護，此舉也充分表明財政部充分認識到契約精神對于PPP模式推廣的關(guān)鍵性作用。
伙伴選擇——強強聯(lián)合，優(yōu)勢互補
PPP項目競標中，投標人大多組成聯(lián)合體投標，以增強整體競標實力，分擔項目風險。聯(lián)合體的伙伴選擇將直接影響聯(lián)合體的競標實力和項目的成敗，是項目公司初始發(fā)起人運作PPP項目的關(guān)鍵步驟之一。選擇聯(lián)合體伙伴應(yīng)遵循的一般原則如下。
能力互補和戰(zhàn)略協(xié)同
應(yīng)重點考慮聯(lián)合體各成員對于聯(lián)合體整體能力的貢獻，包括競標階段的能力優(yōu)勢和PPP項目合作期內(nèi)相當?shù)捻椖窟\作和運營管理能力。一方面增加中選的概率；另一方面保障PPP項目協(xié)議的順利執(zhí)行，根據(jù)項目特點，投資開發(fā)商、設(shè)計單位、工程承包商、管理咨詢商、供應(yīng)商、運營商等有相應(yīng)優(yōu)勢的企業(yè)之間可以分別組成不同的聯(lián)合體。北京地鐵四號線等國際性招商項目中的投標聯(lián)合體成員組成均是基于前述考慮。
誠信合作和文化相融
當聯(lián)合體成員之間有相互競爭的主營業(yè)務(wù)，或者出現(xiàn)難以避免的利益沖突時，合作伙伴的誠信狀況和文化價值觀差異小則損及初始發(fā)起人利益，大則關(guān)系項目成敗。在某大型體育項目中，聯(lián)合體三方都想從建設(shè)承包中獲利，所以，項目的整個建設(shè)工程按照三方在項目公司中的股份比例分給三方，導(dǎo)致項目公司對項目建設(shè)失去良好控制，在項目設(shè)計發(fā)生變更后，總承包商被抱怨過多考慮自身利潤、進度和安全而不是整個項目公司的整體利益，導(dǎo)致項目建設(shè)費用超支，還同時引發(fā)總承包商向項目公司的索賠。
現(xiàn)行的PPP項目應(yīng)以此為鑒，綜合項目具體情況和合作方的各自意愿，在合作模式、投資模式、退出模式、項目公司設(shè)立運作等方面量身定做出具體合作方案。各方只有對于PPP理念有足夠的共識、對于風險分擔以及利益分配有充分到位的認知，互利共贏才會有實現(xiàn)的可能。
程序選擇——恰當方式，中選合法
實踐中很多PPP項目招選社會資本的程序中常見有公開招標，但也有項目采用的是邀請招標、競爭性磋商和競爭性談判等方式，四川等地還多見“招商”名義。盡管財政部去年年底出臺的多部文件針對PPP項目的采購程序進一步加以明確，但社會資本遴選程序的合法性依然是需要重點關(guān)注的問題。筆者提示以下幾點：
（1）使用者付費的PPP項目采用非招標采購方式，法律依據(jù)不足。就使用者付費的PPP項目而言，《政府采購法》和《招標投標法》的規(guī)定存在脫節(jié)。《政府采購法》適用于使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。使用者付費的PPP項目性質(zhì)上屬公共產(chǎn)品或服務(wù)，適用《招標投標法》沒有爭議，但因項目資金來源并非財政性資金，所以若要適用《政府采購法》則依據(jù)不足。
（2）對于準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，若是符合公開招標條件但又因故需要采用公開招標以外的其他方式采購的，依法應(yīng)當辦理審批手續(xù)。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，公開招標應(yīng)該作為政府采購的主要方式。公開招標主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目�！墩少彿钦袠瞬少彿绞焦芾磙k法》財政部2013年74號令和《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》財庫〔2014〕214號均規(guī)定，達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務(wù)采購項目，擬采用競爭性談判或者競爭性磋商采購方式的，采購人應(yīng)當在采購活動開始前，報經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，依法向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。
（3）需要注意的是，不同采購方式的具體流程存在差異，尤其是競爭性談判和競爭性磋商。財政部215號文規(guī)定，項目經(jīng)重新資格預(yù)審后合格社會資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式。但財政部214號文又規(guī)定，采用競爭性磋商的，提交最后報價的供應(yīng)商不得少于3家，例外情形僅規(guī)定了市場競爭不充分的科研項目以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目，并未包括政府購買服務(wù)。鑒于此，近期財政部在《關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補充通知》中又進一步明確，采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務(wù)項目（含政府和社會資本合作項目），在采購過程中符合要求的供應(yīng)商只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進行。
融資渠道選擇——拓寬渠道，降低風險
PPP項目資金需求量大，投資周期長，回報率低，傳統(tǒng)融資渠道在融資期限上匹配度低、融資利率較高，對融資擔保的高要求也進一步加大了融資難度和融資成本。
對于社會資本而言，在PPP大潮下，應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變單一依賴銀行貸款的融資思維，積極創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道。過往的PPP項目很多是工程企業(yè)主導(dǎo)，絕大多數(shù)工程企業(yè)對于融資還停留在銀行貸款這一層面，對于其他融資渠道即便知曉也因嫌手續(xù)過于麻煩而不愿主動接觸。相比較銀行貸款等間接融資方式而言，企業(yè)債、中期票據(jù)等直接融資方式的融資成本要低很多，不僅如此，通過與資本市場接觸，一方面可以規(guī)范工程企業(yè)的公司治理，另一方面還可以擴大工程企業(yè)的知名度和影響力。
拓寬融資渠道，降低融資風險和項目風險
財政部113號文第二十四條規(guī)定，項目融資由社會資本或項目公司負責，社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同。在湖南某電廠的項目中，社會資本就因沒能完成融資而被沒收了投標保函。
PPP項目資金投入量較大，社會資本應(yīng)充分利用現(xiàn)行PPP項目融資政策，設(shè)法取得與項目投資周期期限更匹配、利率更優(yōu)惠、擔保要求更寬松的融資資金，在棚改項目、水利等重點建設(shè)項目上積極爭取國開行的政策性貸款，條件允許的情況下積極尋求利率優(yōu)惠的國外貸款支持。社會資本還應(yīng)充分了解各類創(chuàng)新融資工具的特點和發(fā)行條件，通過不同融資工具的有效組合，降低融資風險和融資成本。比如，針對分期投資建設(shè)運營的項目，項目在建設(shè)期間可以通過項目收益?zhèn)ㄆ睋?jù)）進行融資，項目建成后則可以通過資產(chǎn)證券化方式融資。
社會資本應(yīng)邀請金融機構(gòu)前期盡早參與到項目中
結(jié)合金融機構(gòu)的意見合理確定合作模式、設(shè)計融資方案和交易結(jié)構(gòu)。對于社會資本來講，PPP項目資金來源應(yīng)作為決策前的重點安排，而金融機構(gòu)的具體要求又關(guān)系到社會資本與政府的PPP具體合作方案，因此，金融機構(gòu)及早介入極有必要。如果金融機構(gòu)要求的擔保、支持函件需要政府協(xié)助，應(yīng)當及時向政府提出要求，及時落實到PPP項目協(xié)議及相關(guān)協(xié)議文件中。
交易模式和建設(shè)手續(xù)的合法性
交易模式和建設(shè)手續(xù)的合法性是金融機構(gòu)融資的基本前提，社會資本應(yīng)當高度重視，以免遭致融資風險。以資產(chǎn)證券化、公司債和項目收益?zhèn)鶠槔�，根�?jù)有關(guān)規(guī)定，名為PPP實為BT的項目包括由融資平臺作為BT甲方的項目，因為系以地方政府以及融資平臺為債務(wù)人，項目將無法發(fā)行資產(chǎn)證券化、公司債、項目收益?zhèn)�。在項目性質(zhì)上，若是名為保障房實際未納入國家保障房計劃的將無法通過資產(chǎn)證券化融資。
設(shè)法通過項目收益權(quán)進行質(zhì)押融資
重視項目收益權(quán)審批及證明文件，設(shè)法通過項目收益權(quán)進行質(zhì)押融資。擔保是項目融資非常重要的環(huán)節(jié)，但實踐中，很多社會資本尤其是工程企業(yè)往往忽視資產(chǎn)的積累，自身資產(chǎn)狀況滿足不了金融機構(gòu)的要求，這種情況下可能就會依賴政府和項目尋求擔保支持。就政府提供的支持而言，過去較常見的是未來土地出讓收益和融資平臺擔保，根據(jù)發(fā)改委企業(yè)債新政，未來土地出讓收益不能作為發(fā)行企業(yè)債的償債保障措施。而融資平臺的信用隨著其融資職能的逐步剝離，沒有政府隱性擔保的融資平臺實際擔保能力可想而知。鑒于此，PPP項目中，社會資本應(yīng)當及時與金融機構(gòu)溝通，取得項目收益權(quán)的相關(guān)審批證明文件，以便辦理質(zhì)押融資。
爭取基金扶持，降低投融資風險
積極爭取中央和地方財政融資支持基金扶持，降低投融資風險。根據(jù)國務(wù)院60號文規(guī)定，對于重點領(lǐng)域項目，政府可以使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持。尤其是示范項目，將獲得中央和地方兩級財政補助。江蘇等地PPP指導(dǎo)文件中明確規(guī)定，對省級PPP試點項目從開展宣傳、搭建平臺、引入投資方和國內(nèi)外金融資金、融資支持增信、前期開發(fā)費用補貼等方面進行支持，并篩選合適項目報送財政部列入國家示范項目，積極爭取國家PPP融資支持基金的扶持。
鑒于此，政府和社會資本均應(yīng)慎選項目、精選項目，在積極創(chuàng)新的同時，通過規(guī)范的運作，盡可能就PPP項目申報本省乃至全國試點和示范項目，以爭取中央和地方融資基金支持，降低項目投融資風險。
積極嘗試多渠道融資
包括境外融資，降低融資成本。我國金融市場發(fā)展水平的滯后，導(dǎo)致投資人在項目融資過程中遭遇權(quán)益資本短缺、直接融資渠道受限等不利情況，債務(wù)融資的主要來源依然還是銀行貸款。同時受制于公用部門的資本金制度，使得項目公司使用的杠桿比率普遍偏低、靈活度較小。
PPP項目社會資本獲得的是合理投資回報，如果不借助資本力量，提高資金的杠桿率，項目的投資回報極有可能輕易就被巨額的融資成本吞噬。有數(shù)據(jù)表明，通過海外融資和上海自貿(mào)區(qū)融資成本較境內(nèi)融資平均要低50%以上。綠地集團憑借其品牌優(yōu)勢和海外資本平臺優(yōu)勢，先后獲得農(nóng)行、中行、交行等多家金融機構(gòu)累積高達上千億元的高額授信，這為其進入地鐵項目投資提供了有力的保障。
綜上，只有積極創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，才能有效控制PPP項目融資風險，讓企業(yè)在PPP熱潮中真正掘得屬于自身的那桶金。
PPP的政策文件還在不斷出臺，對于各方而言，要讓更多的PPP項目落地，除了領(lǐng)會中央的文件精神，還應(yīng)在實踐中不斷創(chuàng)新。只有通過積極創(chuàng)新，破解更多的PPP操作難題，才能為下一輪政策制定完善提供豐富的實踐素材，讓PPP更好地助力地方經(jīng)濟發(fā)展。
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來源：PPP運作實務(wù)
