大家上午好!
很高興參加這次“PPP專題培訓(xùn)研討會(huì)”。來(lái)之前,咱們專員辦的張專員請(qǐng)我給大家講幾句,我一直在琢磨講點(diǎn)什么。結(jié)合去年一年推進(jìn)PPP的工作實(shí)踐,我想與大家交流一下自己的一些體會(huì)。主要談三點(diǎn)內(nèi)容:一是當(dāng)前為什么要推廣PPP?二是咱們?cè)趺赐茝VPPP?最后再介紹一下,我們已開展和將要開展的工作。
首先,我先介紹一下,當(dāng)前形勢(shì)下為什么要推廣PPP?
就其淵源來(lái)講,PPP并不是新鮮事物。從國(guó)際上看,300多年前,歐洲國(guó)家就授予公路養(yǎng)護(hù)人“收費(fèi)特許權(quán)”,由政府和私人部門共同提供公共服務(wù)。上世紀(jì)70、80年代,有的國(guó)家開始運(yùn)用BOT等方式,引導(dǎo)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。就國(guó)內(nèi)而言,自上世紀(jì)80年代以來(lái),就開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索使用BOT等模式。早在2004年,財(cái)政部就與IFC合作,在黃山舉辦了公私合作論壇。但PPP模式始終未能在國(guó)內(nèi)真正發(fā)展起來(lái),究其原因,關(guān)鍵在于法律法規(guī)缺位、制度建設(shè)滯后、信用環(huán)境不完善。2013年,十八屆三中全會(huì)《決定》提出,“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”,開啟了發(fā)展PPP的新局面。短短一年多時(shí)間,PPP從一個(gè)陌生、晦澀的新名詞,轉(zhuǎn)變?yōu)槭艿綇V泛關(guān)注的高頻詞匯,邁入了高速發(fā)展的快車道。我想,這與PPP的特征和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段高度契合,是密不可分的。
從PPP特征看,與傳統(tǒng)投融資方式相比,PPP有4個(gè)鮮明的特征:全生命周期、物有所值、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、激勵(lì)相容。所謂“全生命周期”,就是強(qiáng)調(diào)政府要全面參與PPP項(xiàng)目全過(guò)程,對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管,確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。所謂“物有所值”,就是強(qiáng)調(diào)與傳統(tǒng)模式相比,采用PPP能夠增加公共服務(wù)供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、降低運(yùn)營(yíng)成本。所謂“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”,就是強(qiáng)調(diào)按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)”的原則,在政府與社會(huì)資本之間合理分配。所謂“激勵(lì)相容”,就是強(qiáng)調(diào)以有效的激勵(lì)約束機(jī)制為核心,以收益分配和績(jī)效考核制度為手段,最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與PPP的積極性。
從上述特征不難看出,推廣PPP模式在當(dāng)前形勢(shì)下具有十分重要而迫切的現(xiàn)實(shí)意義。
第一,在當(dāng)前形勢(shì)下推廣PPP,是緩解地方政府債務(wù)壓力的需要。近年來(lái),我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了飛速發(fā)展,但到目前為止,我國(guó)公共設(shè)施的存量?jī)H為西歐國(guó)家的38%、北美國(guó)家的23%,其中蘊(yùn)藏著基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的巨大空間。但隨著當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理逐步規(guī)范,政府在基建領(lǐng)域“唱獨(dú)角戲”的能力受到制約,隱性舉債的“暗道”被堵上了,只能通過(guò)引入正規(guī)的PPP模式,轉(zhuǎn)變過(guò)去單純依靠“政府背書”的傳統(tǒng)方式,形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。
第二,在當(dāng)前形勢(shì)下推廣PPP,是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要。十八屆三中全會(huì)提出,要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。與以往采用的“國(guó)家管理”相比,一字之差,反映的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)卻很深遠(yuǎn),現(xiàn)代國(guó)家治理更加注重契約精神、市場(chǎng)觀念,更加注重公平參與、平等協(xié)商、績(jī)效評(píng)估和結(jié)果導(dǎo)向。運(yùn)用PPP模式,其必要條件就是,政府和企業(yè)共同參與、平等協(xié)商、公開透明,這恰恰是現(xiàn)代國(guó)家治理關(guān)注的重點(diǎn)和要點(diǎn)。
第三,在當(dāng)前形勢(shì)下推廣PPP,是全面推進(jìn)依法治國(guó)的需要。在十八屆四中全會(huì)上,習(xí)近平總書記明確指出,法律是治國(guó)之重器。而PPP模式的靈魂和精髓,就是依法合作。政府和社會(huì)資本通過(guò)簽訂合同,明確雙方的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng),這其中所蘊(yùn)含的法治精神和法治理念,正是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要體現(xiàn)。
第四,在當(dāng)前形勢(shì)下推廣PPP,是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的需要。當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的“新常態(tài)”。2月25日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上,李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào),在新常態(tài)下,要推進(jìn)公共設(shè)施建設(shè),擴(kuò)大有效投資需求,推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。PPP作為新型的公共產(chǎn)品和服務(wù)投入機(jī)制,正是擴(kuò)大有效投資需求、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要手段。
其次,我再向大家談一談,怎么推廣PPP的思考。
結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)踐,我個(gè)人認(rèn)為,要把PPP既推開,又推好,就是要理論和實(shí)踐相結(jié)合,思想和行動(dòng)相結(jié)合,達(dá)到“知行合一”。在思想上要努力轉(zhuǎn)變觀念,在行動(dòng)上要積極主動(dòng)作為。對(duì)于思想上怎么轉(zhuǎn)觀念,我想從政府和社會(huì)資本兩個(gè)層面,分別談一談體會(huì)和看法。
從政府層面看,要切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念,牢固樹立“三個(gè)意識(shí)”:
一是要樹立契約意識(shí)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,契約觀念是順利開展PPP的重要前提。過(guò)去,我國(guó)的許多政企合作項(xiàng)目“形似而神不似”,一定程度上講,就是在于政府缺少“契約精神”。如果現(xiàn)在政府不轉(zhuǎn)變觀念,不為PPP營(yíng)造良好的信用環(huán)境,無(wú)論出臺(tái)多少支持政策,都不能吸引社會(huì)資本。
二是要樹立市場(chǎng)意識(shí)。政府要從根本上改變既做“裁判員”又做“運(yùn)動(dòng)員”的心態(tài),由過(guò)去的主導(dǎo)角色,轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的合作者、促進(jìn)者、監(jiān)督者。該由市場(chǎng)做的,要放手交給市場(chǎng)。私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù),也要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn),權(quán)責(zé)對(duì)等。同時(shí),該由政府管的,也要用市場(chǎng)化的方式管住管好,要通過(guò)建立“激勵(lì)相容”的機(jī)制,實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益和社會(huì)效用的統(tǒng)一。
三是要樹立大局意識(shí)。PPP不是簡(jiǎn)單的融資手段,而是一種全新的管理理念。地方政府在運(yùn)用PPP開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí),不能簡(jiǎn)單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上,把推廣PPP當(dāng)作又一次“甩包袱”,搞“新瓶裝舊酒”。而是要以此為契機(jī),切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,把精力放到營(yíng)造良好的、公平透明的政策環(huán)境上,把更多的注意力放到加強(qiáng)監(jiān)管、確保社會(huì)福利最大化上。
從企業(yè)層面看,PPP并不是政府的“獨(dú)角戲”,要使PPP真正發(fā)揮優(yōu)勢(shì),還需要政府和社會(huì)資本通力合作。對(duì)企業(yè)本身而言,需要樹立“兩個(gè)意識(shí)”:
一是對(duì)于實(shí)體企業(yè)而言,要樹立團(tuán)隊(duì)意識(shí)。PPP模式不再局限于項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié),而是貫穿項(xiàng)目“全生命周期”,要求企業(yè)不但要有良好的工程建設(shè)資質(zhì),還要有過(guò)硬的運(yùn)營(yíng)管理能力。因此,國(guó)內(nèi)企業(yè)要向國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí),改變以往“單打獨(dú)斗”的做法,實(shí)現(xiàn)“集團(tuán)作戰(zhàn)”和“海陸空聯(lián)動(dòng)”,以“運(yùn)營(yíng)商”為中心,由運(yùn)營(yíng)商牽頭,將設(shè)計(jì)院、工程建設(shè)企業(yè)、設(shè)備供應(yīng)商、律師事務(wù)所等聯(lián)合組成利益共同體,發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),提高綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。
二是對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言,要樹立創(chuàng)新意識(shí)。在國(guó)際上,為管理PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),金融機(jī)構(gòu)會(huì)主動(dòng)參與項(xiàng)目前期論證,主動(dòng)監(jiān)督建設(shè)商和運(yùn)營(yíng)商的資金使用和項(xiàng)目進(jìn)度。但從我們了解的情況看,目前我國(guó)PPP項(xiàng)目對(duì)金融機(jī)構(gòu)的吸引力,主要還是在于“政府項(xiàng)目”背景帶來(lái)的隱性擔(dān)保,以及財(cái)政部門可能給予的信用背書。事實(shí)上,PPP是典型的項(xiàng)目融資,貸款償還以項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流為保障,銀行對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人其他資產(chǎn)基本沒(méi)有追索權(quán)。金融機(jī)構(gòu)不能再簡(jiǎn)單依靠“以抵押擔(dān)保鎖定風(fēng)險(xiǎn)”的方式來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理了,必須要轉(zhuǎn)變觀念,創(chuàng)新服務(wù)方式,才能把握住PPP帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇。
“知行合一”。既要知,也要行。要把PPP工作落到實(shí)處,還需要“真槍實(shí)彈”搞建設(shè),著力做出幾個(gè)“示范”項(xiàng)目來(lái),為行業(yè)發(fā)展“打樣”、樹標(biāo)桿。具體來(lái)說(shuō),可以從三個(gè)方面著手:一是從優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目著手,重點(diǎn)選取那些價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求相對(duì)穩(wěn)定,并且以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的優(yōu)質(zhì)、典型項(xiàng)目。這類項(xiàng)目的運(yùn)作方式和合同式樣相對(duì)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)踐起來(lái)相對(duì)“好上手”一些,也為后續(xù)推廣工作積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),且可以避免“走樣”。二是從優(yōu)質(zhì)企業(yè)著手,初期重點(diǎn)引進(jìn)在PPP領(lǐng)域已經(jīng)有所實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)豐富、資質(zhì)良好的大型優(yōu)質(zhì)企業(yè),與之進(jìn)行“高層次”合作。三是從存量項(xiàng)目著手,這樣既可以減少項(xiàng)目的前期調(diào)研、設(shè)計(jì)和審批時(shí)間,降低“綠地”開發(fā)風(fēng)險(xiǎn),也有助于地方政府緩解存量債務(wù)壓力。
當(dāng)然,“萬(wàn)事開頭難”。在PPP起步階段,肯定會(huì)遇到很多困難,這就需要大家“解放思想,放手去做”。PPP是一項(xiàng)全新的工作,沒(méi)有一點(diǎn)闖的精神、“冒”的勇氣,就很難成功。用習(xí)總書記的話講,需要我們“敢于啃硬骨頭、敢于涉險(xiǎn)灘”。要勇于突破利益固化的藩籬,不能因?yàn)橛械娜蝿?wù)分工還不明確,就畏手畏腳,不敢開展工作。要拿出“在干中學(xué),在學(xué)中干”的勇氣來(lái),到實(shí)踐中去學(xué)習(xí),扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。“在戰(zhàn)場(chǎng)中學(xué)習(xí)歷練,在戰(zhàn)斗中增長(zhǎng)才干”。
最后,我還想跟大家簡(jiǎn)單講講,過(guò)去一年來(lái),我們推進(jìn)PPP工作的情況,以及當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題和下一步思路。
去年一年,中央財(cái)政“高位介入”,已經(jīng)開展了大量工作,初步實(shí)現(xiàn)了“五個(gè)一”的目標(biāo)。一是打造了一支隊(duì)伍,通過(guò)舉辦多層次專題培訓(xùn)班,促進(jìn)轉(zhuǎn)變觀念,凝聚共識(shí),提升財(cái)政系統(tǒng)和地方政府干部的實(shí)踐操作能力。二是形成了一個(gè)機(jī)制,成立了財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組,由王部長(zhǎng)任組長(zhǎng),相關(guān)司局參與,辦公室就設(shè)在金融司,我任辦公室主任,小組定期召開工作會(huì)議,統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作。三是設(shè)立了一個(gè)機(jī)構(gòu),也就是“中國(guó)PPP中心”,主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)咨詢、技術(shù)支持等具體事務(wù)。四是搭建了一個(gè)框架,出臺(tái)了PPP工作通知、操作指南、合同指南等文件,完善了預(yù)算管理、政府采購(gòu)等配套管理辦法,初步構(gòu)建了PPP制度體系。五是篩選了一批項(xiàng)目。對(duì)地方上報(bào)的300多個(gè)項(xiàng)目,組織專家進(jìn)行了評(píng)審,篩選出30個(gè)示范項(xiàng)目,總投資規(guī)模約1800億元,其中有22個(gè)項(xiàng)目是地方融資平臺(tái)的存量項(xiàng)目。
在中央財(cái)政的動(dòng)員下,地方政府和各級(jí)財(cái)政部門高度重視、主動(dòng)作為,在能力建設(shè)、項(xiàng)目庫(kù)和專家?guī)齑罱ǖ确矫孀隽舜罅抗ぷ鳌Hツ暌荒,各地陸續(xù)公布項(xiàng)目達(dá)300多個(gè),總投資超過(guò)5000億元,一些省份還安排專項(xiàng)資金,為PPP項(xiàng)目融資提供增信支持。我注意到,今年2月份,浙江省財(cái)政廳也公布了PPP首批20個(gè)推薦項(xiàng)目名單。
一定程度上可以說(shuō),PPP工作的“當(dāng)頭炮”已經(jīng)打響。但是,成敗的關(guān)鍵還在于后面的“排兵布陣”,新的政策重難點(diǎn)還需要突破。一是一些政府和融資平臺(tái)還在觀望。個(gè)別地方政府和融資平臺(tái)公司還存在“等、靠、要”的思想。對(duì)于盈利性項(xiàng)目,社會(huì)資本認(rèn)可度較高,但融資平臺(tái)公司缺乏把項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP的動(dòng)力;而對(duì)于難以盈利的公益性項(xiàng)目,社會(huì)資本參與的動(dòng)力相對(duì)較低。二是一些社會(huì)資本也還在觀望。社會(huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè),參與PPP項(xiàng)目的積極性還不高。尤其是PPP模式的合同期限比較長(zhǎng),往往跨越幾屆政府,民間資本對(duì)政府能不能按合同履約,缺乏信心。三是法律環(huán)境還有待完善。目前財(cái)政部在PPP領(lǐng)域雖然出臺(tái)了一些部門規(guī)章,但法律層級(jí)較低,還不能很好地通過(guò)法律途徑來(lái)保障項(xiàng)目實(shí)施。
針對(duì)這些問(wèn)題,下一步,我們的工作重點(diǎn)是著力做好“三個(gè)一”。一是營(yíng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。適時(shí)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院出臺(tái)PPP指導(dǎo)意見(jiàn),加快推進(jìn)PPP專門立法,盡快印發(fā)配套實(shí)施細(xì)則。二是建成一批樣板項(xiàng)目。以示范項(xiàng)目為抓手,對(duì)其進(jìn)行全方位業(yè)務(wù)指導(dǎo),大力推動(dòng)形成可復(fù)制、可推廣的案例,充分發(fā)揮示范效應(yīng)。三是形成一套政策支持體系。整合設(shè)立PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)資金,“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方采用PPP模式推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型;推動(dòng)設(shè)立中國(guó)PPP融資支持基金,提高PPP項(xiàng)目的可融資性。
同志們,PPP對(duì)于政府和社會(huì)而言,是一次體制機(jī)制的重大變革,對(duì)于企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)而言,則是一次開拓新市場(chǎng)的重要機(jī)遇。希望我們大家同心協(xié)力、積極開拓,共同打造一個(gè)政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)三方通力合作的良好局面,真正釋放PPP模式的“改革紅利”。希望大家通過(guò)這次培訓(xùn),能夠減少困惑、明確方向、融會(huì)貫通。同時(shí),能夠當(dāng)好“播種機(jī)、宣傳隊(duì)”。這次培訓(xùn)班有100多人,這就是100多顆種子,100多個(gè)星星之火。“星星之火,可以燎原”,希望我們這把PPP之火可以在浙江越燒越旺,為浙江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供助力,為浙江的百姓帶去福祉。
謝謝大家!