“十三五”時(shí)期，是全面建成小康社會(huì)決勝階段，而生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、壓力巨大等突出問題，已成為短板和瓶頸制約。“十三五”期間，如何把藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí)，讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活質(zhì)量的增長(zhǎng)點(diǎn)，成為展現(xiàn)我國(guó)良好形象的發(fā)力點(diǎn)？怎樣補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板，確保全面建成小康社會(huì)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)？生態(tài)周刊從本期開始推出系列報(bào)道，分析癥結(jié)，建言獻(xiàn)策。

“最大短板”

環(huán)境問題凸顯期、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高期，遇上了經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，環(huán)境公共服務(wù)供需矛盾亟待解決

金秋，灰霾不時(shí)襲來。

10月15日至17日，全國(guó)多地遭遇入秋后的首場(chǎng)大范圍霧霾；23日至25日，京津冀及周邊部分城市再次出現(xiàn)空氣重污染過程。

空氣重污染，和不利氣象條件有關(guān)，但根本的原因，還是工業(yè)生產(chǎn)、機(jī)動(dòng)車、燃煤等排放大量污染物，成為大氣環(huán)境“難以承受之重”。

五中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持綠色發(fā)展、推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)作出了全面部署。這讓人們對(duì)灰霾天越來越少、綠水青山越來越多，充滿期待。

“十二五”期間，黨中央國(guó)務(wù)院將生態(tài)文明建設(shè)提升到“五位一體”的高度，對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了一系列新決策和新部署，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布實(shí)施，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》自今年1月1日起施行，《生態(tài)文明體制改革總體方案》印發(fā)……中國(guó)以前所未有的力度治理污染、保護(hù)生態(tài)，取得顯著進(jìn)展。

“不過，我國(guó)環(huán)境形勢(shì)依然極其嚴(yán)峻。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師王金南接受記者采訪時(shí)說，“主要污染物和二氧化碳排放量都居世界第一，處于排放高平臺(tái)期，對(duì)地下水、土壤和公眾健康的影響還在上升，生態(tài)系統(tǒng)功能十分脆弱。”

從發(fā)展形勢(shì)看，“十三五”時(shí)期，是資源能源支撐工業(yè)化完成、經(jīng)濟(jì)爬坡過坎、城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)的重要階段，帶來的污染排放新增壓力仍將處于高位水平。而前期快速工業(yè)化進(jìn)程中累積的環(huán)境問題，數(shù)量巨大、成因復(fù)雜，尚未得到有效解決。新老問題、新舊壓力疊加，應(yīng)對(duì)難度及風(fēng)險(xiǎn)明顯加大。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文對(duì)記者說，中國(guó)主要污染物排放總體上正進(jìn)入跨越峰值并進(jìn)入下降通道的“轉(zhuǎn)折期”，到“十三五”末，主要污染物排放的拐點(diǎn)可能全面到來。近幾年污染物排放總量將處于歷史高位，復(fù)合型污染的特征將更加明顯，很可能是環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)最為復(fù)雜、矛盾非常尖銳的時(shí)期。

讓常紀(jì)文感到擔(dān)憂的是，他在一些地方調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的粗放發(fā)展模式，適應(yīng)不了嚴(yán)格的環(huán)保要求。由于經(jīng)濟(jì)下行壓力大，擔(dān)心企業(yè)關(guān)停影響地方稅收，從今年6月前后開始，一些地方的環(huán)保力度降下來了，放松了環(huán)境監(jiān)管。“環(huán)境問題凸顯期、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高期，遇上了經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，解決起來難度更大。”

“隨著人們收入水平提升與中等收入人群數(shù)量擴(kuò)張，環(huán)境公共服務(wù)需求日益增長(zhǎng)與供給滯后之間的矛盾，正迅速上升為當(dāng)今社會(huì)主要矛盾的突出表現(xiàn)形式之一。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)吳舜澤說，“預(yù)期至2020年，我國(guó)中等收入人群達(dá)到6億人左右，占比達(dá)到40%—45%，對(duì)環(huán)境安全、環(huán)境質(zhì)量改善的訴求將更加強(qiáng)烈。”

王金南認(rèn)為，“人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量與環(huán)境健康安全的要求越來越高，環(huán)境質(zhì)量與人民群眾的預(yù)期之間，差距將可能進(jìn)一步拉大。從這點(diǎn)而言，環(huán)境質(zhì)量有可能成為全面建成小康社會(huì)的最大短板。”

綠色發(fā)展

嚴(yán)防污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)，改革創(chuàng)新釋放環(huán)保“紅利”

“粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，是造成我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重的根本原因。因此，轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化，是環(huán)境保護(hù)的根本途徑。”吳舜澤說。

吳舜澤表示，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化，首先要用綠色、低碳和循環(huán)的理念改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的資源產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綠色化。其次要通過嚴(yán)格執(zhí)法和政策扶持，發(fā)展一批提供良好環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)，通過實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，帶動(dòng)重大工程建設(shè)，將節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)業(yè)培育成新的支柱產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)化。

目前，中西部地區(qū)以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)粗放式增長(zhǎng)的動(dòng)能較強(qiáng)，中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向重化工的特征在延續(xù)。去年以來，環(huán)境保護(hù)部審批的重化工項(xiàng)目中，中西部地區(qū)項(xiàng)目投資占全國(guó)77.8%，其中今年第一季度上升至81.9%。

“我國(guó)區(qū)域發(fā)展階段參差不齊，環(huán)境保護(hù)的區(qū)域不平衡性加大，中西部地區(qū)作為我國(guó)的生態(tài)屏障，如果復(fù)制東部過去的粗放發(fā)展模式，將帶來更大的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。”吳舜澤憂心忡忡地提醒，“中西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境敏感度高、監(jiān)管能力弱，環(huán)境保護(hù)壓力明顯加大。要守住中西部地區(qū)的環(huán)境準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，保護(hù)好國(guó)家生態(tài)屏障。”

“我國(guó)主要污染物排放總量目前仍在千萬噸級(jí)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境容量，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整尚未完成，環(huán)境壓力依然超過環(huán)境承載，因此‘十三五’期間仍要實(shí)施主要污染物排放總量控制。”王金南說，但是，總量控制制度必須進(jìn)行改革，要進(jìn)一步突出區(qū)域性、行業(yè)性總量控制，與環(huán)境質(zhì)量改善掛鉤，把提高環(huán)境質(zhì)量作為核心。

生態(tài)文明制度體系不斷健全，有利于國(guó)土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制正在形成。王金南認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體上進(jìn)入一個(gè)變革期，環(huán)境治理手段呈現(xiàn)多樣化，環(huán)境治理模式出現(xiàn)多元化，環(huán)境管理能力逐步現(xiàn)代化，這些改革創(chuàng)新舉措將為環(huán)境保護(hù)釋放更多“紅利”。未來10年，絕大部分污染物排放量都將跨越“峰值”，生態(tài)系統(tǒng)將繼續(xù)得到改善。

增加投入

“十三五”環(huán)保投資預(yù)計(jì)將比“十二五”有較大幅度增長(zhǎng)

目前，“十三五”環(huán)保規(guī)劃正在緊鑼密鼓地研究編制。其中，環(huán)保投資數(shù)額備受業(yè)界關(guān)注。

隨著近年來環(huán)保任務(wù)不斷增加，我國(guó)環(huán)保投資規(guī)模呈逐年遞增趨勢(shì)，投資規(guī)模增長(zhǎng)較快，但與實(shí)際需求相比仍存在較大差距�，F(xiàn)行統(tǒng)計(jì)口徑下，我國(guó)環(huán)保投資占GDP的比例在1.4%左右。2002—2013年，歐盟28國(guó)環(huán)保支出占GDP的比例在2%—2.28%之間�？傮w上，與發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)環(huán)保投資占GDP比例不高。

“我國(guó)處于一個(gè)污染高度集中、投資高度需求的階段，目前的投資水平顯然不足以解決生態(tài)環(huán)境問題。奧運(yùn)藍(lán)、APEC藍(lán)、閱兵藍(lán)等藍(lán)天保障模式，已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。”王金南說。

“根據(jù)我們對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的研究，我國(guó)要比較全面地解決生態(tài)環(huán)境問題，環(huán)保投資占GDP比例必須達(dá)到2%左右。”王金南表示，“十三五”期間，三大行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施將進(jìn)一步加大對(duì)環(huán)保投資的需求，環(huán)保投資肯定要比“十二五”有大幅度的增長(zhǎng)。根據(jù)GDP增長(zhǎng)預(yù)期以及環(huán)保投資占GDP比例分別達(dá)到1.5%、2.0%和2.5%三種情景，測(cè)算得到“十三五”環(huán)保投資在6萬億到10萬億元之間。　　當(dāng)前，環(huán)保投資存在投資效率不高、缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定保障、吸引金融和社會(huì)資本投入的市場(chǎng)化機(jī)制尚不健全等問題。

王金南認(rèn)為，針對(duì)上述問題，“十三五”期間要加強(qiáng)環(huán)保投資機(jī)制與政策創(chuàng)新。一是通過建立健全價(jià)格機(jī)制、收費(fèi)機(jī)制和模式創(chuàng)新，建立社會(huì)資本環(huán)保投入的回報(bào)機(jī)制，積極推進(jìn)環(huán)境領(lǐng)域PPP模式和環(huán)境污染第三方治理，構(gòu)建多元化的環(huán)保投融資格局。二是加強(qiáng)政府投入的引導(dǎo)，優(yōu)化完善現(xiàn)有環(huán)保專項(xiàng)資金分配機(jī)制與使用方式，探索建立基于績(jī)效的資金分配方式，逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”、從“前補(bǔ)助”向“后獎(jiǎng)勵(lì)”轉(zhuǎn)變，提高資金使用效率。三是建立綠色金融體系，探索建立環(huán)境銀行，開展融資擔(dān)保、金融租賃、資產(chǎn)證券化等金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新，建立環(huán)境保護(hù)基金，提高環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目融資支持能力。

“公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的期盼，有可能在一定程度上超越目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和資源環(huán)境稟賦，從而加大對(duì)環(huán)境狀況動(dòng)態(tài)好轉(zhuǎn)的認(rèn)可難度。”吳舜澤說，“做好生態(tài)環(huán)境可達(dá)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)可承受、人民群眾可接受‘三可’之間的平衡，是‘十三五’規(guī)劃要破解的一個(gè)難題。”