1.PPP 概念

PPP(Public—Private—Partnership)模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成一種伙伴式合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。PPP 反映了更為廣義的公私合營長期關(guān)系。1997 年起，國際上逐漸開始用 PPP 來表示項目融資在自然資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和社會事業(yè)項目中，政府與企業(yè)密切合作，由社會資本(含外國或本國國營或民營資本)參與提供傳統(tǒng)上由政府獨自提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式。PPP 模式反映更為廣義的政府和企業(yè)的合作關(guān)系，更強調(diào)政府在項目中的責(zé)任(提供公共產(chǎn)品和服務(wù))和參與，更強調(diào)政府與企業(yè)的長期合作與發(fā)揮各自優(yōu)勢，雙方共享收益、共擔(dān)風(fēng)險和社會責(zé)任。PPP 模式?jīng)]有標(biāo)準(zhǔn)做法，發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家會根據(jù)政治、經(jīng)濟、文化、金融和法律環(huán)境作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，涉及企業(yè)對公共產(chǎn)品或服務(wù)的設(shè)計、建設(shè)、融資和經(jīng)營各階段或全過程的參與。決定 PPP 模式的要素有很多，包括基本模式、應(yīng)用行業(yè)、私有化形式、合作關(guān)系類型、支付方式、合同類型、設(shè)施類型、工程類型、項目類型等。

PPP 模式在全世界的應(yīng)用領(lǐng)域和程度也非常不同，發(fā)達(dá)國家主要用于涉及民生的公用事業(yè)設(shè)施和服務(wù)，主要有教育、醫(yī)療、監(jiān)獄、污水垃圾處理和公共建筑等公共服務(wù)領(lǐng)域。而在對基礎(chǔ)設(shè)施有巨大需求的發(fā)展中國家，PPP 模式多應(yīng)用于能源、供水和交通等領(lǐng)域。PPP 模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體(企業(yè))，政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。政府的財政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險減校這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項目都適宜商業(yè)化，應(yīng)該說大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。由于世界各國意識形態(tài)不同，且處于 PPP 發(fā)展的不同階段，各國或國際組織對 PPP 的分類有十幾種。廣義 PPP 可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。第一類，外包類項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類 PPP 項目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險相對較校第二類，特許經(jīng)營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機制，特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設(shè)和經(jīng)營成本，同時還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。第三類，私有化類項目則需要私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。由于私有化類 PPP項目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門承擔(dān)的風(fēng)險最大。

2.國外發(fā)展情況

世界各地對 PPP 的定義也有很大不同，其內(nèi)容和目標(biāo)也隨各個國家的特定背景和各自的關(guān)注點而變化。有些情況下，PPP 指政府將其職責(zé)外包給企業(yè)，政府和企業(yè)共同分擔(dān)風(fēng)險以獲得公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域所期望結(jié)果的各種安排。例如，2003 年由德國聯(lián)邦交通、建設(shè)及房地產(chǎn)部(BMVBW)頒發(fā)的“公共房產(chǎn)中的 PPP 聯(lián)邦報告：第一部分指南”中對 PPP 的官方定義為：“PPP 這個術(shù)語專指長期的、基于合同管理下的公共部門和私營部門的合作以結(jié)合各方必要的資源和根據(jù)項目各方風(fēng)險管理能力合理分擔(dān)項目存在的風(fēng)險，從而有效地滿足公共服務(wù)需要。 而經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)認(rèn)為目前 PPP 最成”熟的兩個國家之一的澳大利亞(另一個國家是加拿大)在其“全國 PPP 指南”中對 PPP 的定義則更為廣泛：“PPP 是政府和私營部門之間的長期合同，政府支付私營部門代表政府或輔助政府滿足政府職責(zé)所提供的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)，而私營部門要負(fù)責(zé)所建造設(shè)施的全壽命期可使用狀況和性能。”

英國：1979 年，英國保守黨撒切爾夫人的政權(quán)為了減少公共支出開始探索私營主導(dǎo)融資(PFI) 制度，并率先推動吸引私營資本的一系列措施，成為世界上其他國家研究和應(yīng)用 PPP 模式的典范。英國目前主管 PPP 的代表機構(gòu)是財政部，并采用財政部與財政部專設(shè)任務(wù)小組共同負(fù)責(zé)和指導(dǎo) PPP 模式的實施，任務(wù)小組是 1997 年在財政部下專為 PFI 的推廣應(yīng)用而設(shè)立的，旨在給政府機構(gòu)和私營部門提供咨詢和指南。在法規(guī)方面，英國并未出臺專門針對 PPP 模式的法律，一般指導(dǎo) PPP 模式實施的是政府的相關(guān)政策和指南，但比較細(xì)致，例如，在項目模式?jīng)Q策方面，英國采用公共部門比較基準(zhǔn)(PSC) 和物有所值(VFM)的原則選擇和評估 PPP 項目。

日本：為了推動公共部門的財政改革，為民間企業(yè)提供更多的投資機會，日本在 20 世紀(jì)90 年代就對 PPP 進行了實質(zhì)性的探索并取得了顯著的成績�！蛾P(guān)于充分發(fā)揮民間事業(yè)者的活力來促進特別設(shè)施整備的臨時措施法》(簡稱民活法／PFI 法) 于 1999 年 7 月制定，同年 9 月實行，正式成為建設(shè)——移交——租賃(BTL)項目的法律指南。日本負(fù)責(zé)管理 PPP 項目的政府部門是總理室(由總理任命的專家組成小組)，負(fù)責(zé)主要政策的制定及項目實施者的選擇。日本 PFI法后來停滯不前的主要原因是在與道路法、下水道法等法案的沖突上，后者一直不允許民間企業(yè)成為這類項目的主體。2011 年 l2 月 1 日施行后，PFI 法的適用范圍擴大到租賃住宅、船舶、飛機等運輸設(shè)施及人造衛(wèi)星等。此外，醫(yī)療設(shè)施、城市公園、下水道、鐵路、港口等方面也可以設(shè)定特許權(quán)。為了修訂法律制度方面對 PFI 法應(yīng)用范圍的限制，在法律上真正確立 PFI 法的地位和推廣應(yīng)用，日本還設(shè)立了活用項目推進委員會等，制定了公務(wù)員派遣制度和民間提議項目制度等。

韓國：韓國政府于 1994 年 8 月制定了《促進民間資本參與社會間接資本設(shè)施投資法》，引入 PPP 模式。跟其他國家一樣，政府一般負(fù)責(zé)項目的計劃、評估、審批、支持，民間部門負(fù)責(zé)設(shè)計、建設(shè)、融資、運營，通過政府和民間的持續(xù)合作為項目的全過程提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。韓國初期的民間投資項目大部分是公路、鐵路等，采用的也大多是建造——運營——移交(BOT)，但后來韓國逐漸參考了英國和日本的做法，于 2005 年 1 月修訂法律《社會基礎(chǔ)設(shè)施民間投資法》以后，韓國引入了 BTL 方式并大力推廣，將民間投資項目的范圍大大擴大。為了通過綜合系統(tǒng)的管理提高國家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的效率和透明度，韓國在法律上明確了民間投資項目的管理機構(gòu)， 1998 年設(shè)立了韓國民間基礎(chǔ)設(shè)施投資中心(2005 年更名為韓國公私基礎(chǔ)于設(shè)施投資管理中心 PIMAC)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的有關(guān)事宜，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向項目利益相關(guān)者提供服務(wù)，包括項目評估、可行性研究、資格評審、招標(biāo)和評標(biāo)、技術(shù)和行政支持等，結(jié)束了以前的混亂狀態(tài)和不便之處，成為韓國公共基礎(chǔ)設(shè)施投資管理的唯一窗口。

3.中國市政公用事業(yè)進展情況

20 世紀(jì) 80 年代以來發(fā)展中國家陸續(xù)采用了 PPP 模式，將外資吸引到本國的道路、鐵路、電站、污水處理等公共項目中，取得了良好效果。我國在 20 世紀(jì) 80 年代開始應(yīng)用 PPP 模式吸收外商對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，國內(nèi)第一批由私營/外商資本參與的項目是 1984 年采用建設(shè)——擁有——運營(BOO)方式投資建設(shè)的廣州市佛山柴油發(fā)電廠，采用中外合作建設(shè)的廣東大亞灣核電站以及采用 BOT 方式建設(shè)的深圳沙角 B 電廠。隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展和城市居民消費升級，基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸限制再次凸顯出來，能源、交通及其他公用設(shè)施短缺，政府財政無法滿足巨額投資需求，因此為民營資本以 PPP 模式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)提供了良好契機。

2002 年 12 月建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市朝進程的意見》后，中國城市水業(yè)市朝改革加快，相繼出臺的《市政公用特許經(jīng)營管理辦法》和《關(guān)于投資體制改革的決定》，促進了各地供排水等水務(wù)資產(chǎn)進行全面產(chǎn)權(quán)改革。我國污廢水處理行業(yè)進入高速發(fā)展期，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和市朝程度得到大幅提升。例如 2003 年，國外投資商法國威立雅水務(wù)與嘉里公用事業(yè)公司聯(lián)合體通過了總投資 3.75 億元的北京市盧溝橋污水處理廠項目一期工程招標(biāo)，獲取了污水處理廠 20 年的專營權(quán)。近十年來，我國水污染控制和水污染治理行業(yè)已經(jīng)進入全面推進和綜合整治的新階段。污水處理行業(yè)整體處于快速成長期，主要表現(xiàn)在污水處理能力迅速擴張、污水處理率穩(wěn)步提高、污水處理量快速增長等。我國 1998 年向生活垃圾處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)放國債，支持了一大批生活垃圾處理設(shè)施的建設(shè)。2002 年以來，市政公用事業(yè)的開放政策、投資體制改革政策、特許經(jīng)營政策的出臺和實施使民營企業(yè)和外商等多種資本和力量也開始積極活躍在垃圾處理領(lǐng)域，主要是以項目融資的方式建設(shè)垃圾處理懲垃圾焚燒發(fā)電項目。例如，國家發(fā)改委批準(zhǔn)建設(shè)的北京市首個現(xiàn)代化大型生活垃圾焚燒廠，也是目前亞洲單線處理規(guī)模最大的垃圾焚燒廠——北京市高安屯生活垃圾焚燒廠一期，2002年由金州環(huán)境集團負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運營，特許經(jīng)營期為 30 年，每年可焚燒 53.3 萬噸垃圾。在促進社會資本投資市政公用事業(yè)方面，國務(wù)院 2005 年發(fā)布了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》 (簡稱“36 條”)，2010 年出臺了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(簡稱“新 36 條”)。根據(jù)世界銀行最新數(shù)據(jù)，國務(wù)院“新 36 條”出臺以來，我國民間投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重明顯擴大，表明“新 36 條”鼓勵民間資本進入這些領(lǐng)域的政策已經(jīng)開始發(fā)揮積極作用。雖然相關(guān)政策相繼出臺對 PPP 模式應(yīng)用起到了促進作用，但在實施過程中還是出現(xiàn)了諸多問題。

我國到目前為止還沒有正式的法律管理 PPP 項目，只是通過“36 條”與“新 36 條”等政策和規(guī)定來引導(dǎo)民間資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此法律層面仍有較大風(fēng)險。如地方政府相關(guān)規(guī)定與中央相悖，PPP 項目稅收、收費等優(yōu)惠政策與相關(guān)法律沖突，對資本性質(zhì)和貸款的限制打擊了民企、外商投資的積極性。受制于當(dāng)前中國所有制體制的限制，市政公用事業(yè)推行 PPP模式進展緩慢。作為 Private 的參與方，國資委控股央企及國企以 PPP 模式開展基礎(chǔ)設(shè)施項目時，普遍要求參股超過 50%避免國有資產(chǎn)流失。環(huán)保上市公司通常也傾向控股項目公司以便合并財務(wù)報表。作為 Public 的代表方，部分地方政府也要求掌握話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，絕對控股以保證監(jiān)管。在雙方互相角力無法妥協(xié)的情況下，公用基礎(chǔ)設(shè)施市朝進程遲緩。而私營企業(yè)在與地方政府合作 PPP 項目過程中，即使沒有控制項目的需求，但鑒于地方政府對污水和垃圾處理項目補貼資金十分有限，且調(diào)價周期滯后于運營成本上漲周期，項目財務(wù)收益不佳也抑制了企業(yè)參與的積極性。

4.建議

4.1 簡政放權(quán)，減少行政流程PPP 項目涉及眾多法律關(guān)系和主管單位，目前我國沒有統(tǒng)一的 PPP 項目主管部門，導(dǎo)致項目審批程序復(fù)雜、責(zé)任劃分不清。發(fā)改委、住建部、交通部、國土資源部、財政部等多個部門對 PPP 項目的各個方面都有控制權(quán)，政出多門，流程復(fù)雜，導(dǎo)致項目決策、管理和實施效率低下。建議地方政府指定機構(gòu)或部門專門負(fù)責(zé) PPP 項目工作開展，使項目管理系統(tǒng)化、規(guī)范化，不僅便于公私合營雙方談判，也可避免政府部門內(nèi)多頭管理、工作互相推諉、項目操作程序不規(guī)范的弊端，有利于以 PPP 模式推進融資項目。目前，由于僵化、復(fù)雜的審批程序，企業(yè)往返于建設(shè)規(guī)劃、土地、環(huán)保、水務(wù)、發(fā)改等地方部門申報一個 PPP 環(huán)保項目的審批或核準(zhǔn)流程時間大約為半年，嚴(yán)重阻礙了項目進程，客觀上增加了項目的財務(wù)成本。我國各級政府應(yīng)將政策和權(quán)力放開，政府部門應(yīng)更加關(guān)注法律法規(guī)的制定、項目評估框架的搭建和評估制度的完善、監(jiān)管機制的建立等環(huán)節(jié)，放開項目評估和過程控制，充分發(fā)揮 PPP 模式在提高公共產(chǎn)品和服務(wù)水平、高效率的作用。

另外，也由于 PPP 模式混合所有制屬性，利用國有資金決定了項目必須采用公開招投標(biāo)形式確定承建方，而投資參與此 PPP 項目且具有建設(shè)運營能力的私營部門在多重因素影響下并不一定能中標(biāo)項目，評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)為合理價中標(biāo)時規(guī)范化運營企業(yè)無法得到項目，最低價中標(biāo)時又無法滿足資金回報要求，客觀上造成了出資卻無法獲益的事實，壓制了社會資本參與市朝改革的積極性。

4.2 加強財務(wù)監(jiān)管

PPP 模式原則在于發(fā)揮各自優(yōu)勢，私營機構(gòu)無法完成或不愿承擔(dān)的工作由政府實施，其余由私營機構(gòu)負(fù)責(zé)。政府監(jiān)管公共產(chǎn)品的價格、質(zhì)量及服務(wù)，雙方合理分擔(dān)項目風(fēng)險和收益。PPP模式本質(zhì)上改變不了市政公共基礎(chǔ)設(shè)施需要資金投入以維持建設(shè)和運營的社會公益屬性。對于政府來說，通過市鋤制運作基礎(chǔ)設(shè)施項目并不表示政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市朝過程中，政府還需要繼續(xù)投入一定資金以維持基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定運營。但是政府方以 PPP 模式建設(shè)項目的投入要小于傳統(tǒng)方式投入，兩者之間的差值即是政府收益。對于企業(yè)來說，由于資金、技術(shù)、管理水平的優(yōu)勢，在環(huán)保設(shè)施的全生命周期過程中，能顯著降低環(huán)保設(shè)施的總投資成本和產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)環(huán)保產(chǎn)品，并取得合理利潤。

針對水務(wù)項目，國家相關(guān)文件已有要求綜合考慮上游水價以及供水企業(yè)合理盈利、改善水質(zhì)和管網(wǎng)改造等因素，在審核供水企業(yè)運營成本基礎(chǔ)上，合理調(diào)整城市供水價格。但是城市供水價格是由所在地城市人民政府或盛自治區(qū)、直轄市價格主管部門確定，一般綜合考慮當(dāng)?shù)厮�資源短缺狀況、供水企業(yè)經(jīng)營情況、社會承受能力、價格調(diào)整時機等因素。由于上述因素，部分城市存在供水價格調(diào)整不及時，供水單位出現(xiàn)虧損等情況。中央政府應(yīng)充分考慮城市供水經(jīng)營成本變化和供水企業(yè)經(jīng)營的實際狀況，指導(dǎo)各地政府及時合理調(diào)整城市供水價格。當(dāng)前住建部等相關(guān)合同范本雖有關(guān)于調(diào)價因素的條款，但可操作性不強，各地相關(guān)系數(shù)無法確定或滯后公布，建議改進測算公式或根據(jù)地方 CPI 指數(shù)、電價等參數(shù)及時調(diào)整水價。

此外，中央應(yīng)加強地方政府對財政資金支付污水及垃圾處理項目進度情況的監(jiān)管，保證基礎(chǔ)設(shè)施有穩(wěn)定的運營費以持續(xù)正常運轉(zhuǎn)。當(dāng)前，水務(wù) PPP 項目存在長期催繳欠款的普遍現(xiàn)象。地方政府挪用財政專項資金并非個案，建議中央或地方將維持市政設(shè)施正常運轉(zhuǎn)的財政資金打入第三方支付帳戶作為保證金，及時支付公用事業(yè)服務(wù)費用。最后，社會公眾通過向城市政府繳納稅費，已承擔(dān)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)義務(wù)，政府有責(zé)任將征收的稅費用于城市供水和垃圾處理等城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護。但當(dāng)前多數(shù)城市政府仍要求供水企業(yè)自籌資金進行城市新水源地開發(fā)建設(shè)、供水管網(wǎng)建設(shè)與增能改造投入等。地方政府財政、發(fā)展改革等部門應(yīng)從地方財政預(yù)算中按一定比例固定城市基礎(chǔ)設(shè)施的補貼資金，盡快建立水價補貼補助機制的具體形式及標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 明晰邊界與責(zé)權(quán)分配

目前我國政府對 PPP 項目的管理存在著法規(guī)制度缺失、政府權(quán)責(zé)劃分不清、管理效率不高等問題。中央部門針對 PPP 項目所頒布的政策、規(guī)定，地方政府落實不到位，民企或外資投資風(fēng)險較高。在很多國家特別是發(fā)展中國家，由于履約及執(zhí)法不佳(特別是地方政府和國營企業(yè))，僅靠合同來分配和管理風(fēng)險還不足以規(guī)避法律風(fēng)險，必須采用細(xì)致和積極的方法設(shè)計項目和合同結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)參與者之間的關(guān)系，以使政府及國營機構(gòu)和發(fā)起人之間利益一致或共享，從而避免沖突和減少風(fēng)險。

居民供水與污水處理收費價格與地方政府支付給水務(wù)企業(yè)的服務(wù)價格應(yīng)遵循兩套標(biāo)準(zhǔn)。我國建國以來的福利水時期，居民水費總額就不足以維持市政供水及污水處理費用，公用事業(yè)性單位受到中央及地方財政資金支持得以運轉(zhuǎn)。而自 2003 年市政公用事業(yè)引入市朝機制后，即使水價提高也難以改變社會征收水費總額少于水務(wù)設(shè)施建設(shè)運轉(zhuǎn)費用的現(xiàn)實，可以預(yù)見在未來幾十年內(nèi)兩者也未必能夠?qū)崿F(xiàn)盈虧平衡，差額只能來自于各級財政資金。究其本質(zhì)，在改制前國家劃拔給事業(yè)性單位的土地廠房財政資金等顯隱性補貼，用于社會公眾基礎(chǔ)設(shè)施福利和人員勞務(wù)，改制后國家各級財政資金補貼用于社會城鎮(zhèn)生活工業(yè)用水及水務(wù)企業(yè)的合理收益，區(qū)別僅在于由私營部門代替了原有事業(yè)性單位從事基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營。但是取消土地廠房劃拔后，私營部門只能將隱性成本打入水務(wù)服務(wù)價格，造成了水價垃圾處理費的逐漸提高，實際上是國家各種補貼社會公眾的顯隱性福利逐漸消失的結(jié)果。其實，只要剝離開土地、供排水平管網(wǎng)等非經(jīng)營性資產(chǎn)為國有資產(chǎn)，一方面不會出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失，同時這部分資產(chǎn)也可作為國家提供給社會公眾的隱性福利不計回報，而私營部門僅從事環(huán)保設(shè)施運營改造等經(jīng)營性資產(chǎn)建設(shè)或提供服務(wù)，在當(dāng)前嚴(yán)格的成本審核監(jiān)管機制下，通過協(xié)商按照一定定價公式或標(biāo)準(zhǔn)確定服務(wù)價格，以實現(xiàn)合理的項目固定投資回報率(8%以上)。地方政府的基本責(zé)任和義務(wù)是進行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以改善地方環(huán)境和人民生活水平，私人組織本質(zhì)不可能全部承擔(dān)改進社會民生的重任，只有明確雙方責(zé)任和相應(yīng)義務(wù)的前提下，公私雙方才可以長期合作實現(xiàn)雙贏。

另外，由于我國關(guān)于 PPP 項目的法律法規(guī)不夠完善，而 PPP 項目所涉及的法律法規(guī)又極多，地方政府由于換屆或歷史遺留問題而朝令夕改，采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，極易增加 PPP 項目的正常建設(shè)和運營風(fēng)險。建議相關(guān)部門加強履約風(fēng)險的控制，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，吸引更多社會資本推動市政公用事業(yè)發(fā)展。

我國基礎(chǔ)設(shè)施長期以來都是由政府財政支持投資建設(shè)，經(jīng)國有企業(yè)壟斷經(jīng)營。但是，隨著社會經(jīng)濟日益發(fā)展，現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)越來越不能滿足人民生活發(fā)展要求，而且政府投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的浪費嚴(yán)重、效率低下、風(fēng)險巨大等諸多弊病，同時，國家對基礎(chǔ)設(shè)施存在著巨大的投資需求，光靠政府財政投資也顯然難以滿足，而政府大量持續(xù)的發(fā)行國債或者借貸銀行資本，會增加中央地方政府財政債務(wù)風(fēng)險，也并非長久之計。積極吸引民間資本應(yīng)用 PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并將其按市朝模式運作，能有效的減輕政府財政支出的壓力及提高基礎(chǔ)設(shè)施投資與運營的效率。所以，PPP 模式是適應(yīng)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀的項目運作模式，應(yīng)作為推動國家“新 36 條”的重點工作加以充分落實。

環(huán)境商會：市政公用事業(yè)PPP機制進展及建議