近日，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案(試行)》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》、《關于開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》、《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》等文件，從不同的層面規(guī)定了生態(tài)建設的新方向,其中，在國家層面首次明確提出環(huán)境保護“黨政同責”，引起很多人的關注。
環(huán)境保護如何體現(xiàn)“黨政同責”，目前尚未出臺規(guī)范細則。據(jù)了解，江蘇在2007年太湖藍藻爆發(fā)后，創(chuàng)新提出的“河長制”，在落實環(huán)保責任方面已經(jīng)率先探索出“黨政同責”的一些路徑，值得關注和研究。
江蘇在全國首創(chuàng)“河長制”
2007年，太湖藍藻爆發(fā)。事件發(fā)生后，省委、省政府高度重視，要求抓緊分析污染來源，全面落實治理措施，從根本上解決流域水環(huán)境污染問題。省領導強調(diào)，“治理太湖關鍵是正本清源，把流域內(nèi)的每一條河治好，才能真正解決好水污染治理的難題。領導干部要掛牌治污，一條河一條河地制定和落實治理方案，做現(xiàn)代治水的‘大禹’”。這是江蘇“河長”概念的最初來源。
為落實省領導要求，加強河流治污職責落實，無錫市在全國率先提出“河長制”，于2007年8月出臺了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法(試行)》，明確11條考核辦法，將79個河流斷面水質(zhì)的監(jiān)測結(jié)果納入各市(縣)、區(qū)黨政主要負責人(即河長)政績考核。2008年9月，該市又發(fā)文在全市范圍推行“河長制”管理模式，標志著“河長制”真正建立起來。
作為無錫“河長制”的堅決貫徹者、積極參與者、生動實踐者，宜興認真落實“河長制”工作要求，出臺《關于全面開展“河長制”管理工作的實施意見》，將市鎮(zhèn)兩級289條河道“承包”給各級黨政領導，實行方案、項目、資金和責任“四落實”，并建立了22個市鎮(zhèn)兩級“河長辦”。宜興市委書記王中蘇表示，“河長制”符合我國流域治理現(xiàn)狀、符合當前行政管理體制實際、符合生態(tài)環(huán)境從嚴保護趨勢，是被實踐證明了的治水好舉措。他打了形象的比喻：“‘河長制’由黨政領導牽頭，相關單位共同配合，形成了一股合力。這種合力就像一張漁網(wǎng)，黨政領導是漁網(wǎng)上的總繩，屬地、部門就是一個個網(wǎng)眼，總繩提起來了，一個個網(wǎng)眼也就打開了。”
2008年6月，省政府決定在太湖流域全面推廣無錫市首創(chuàng)的“河長制”。同時，省政府辦公廳印發(fā)《關于在太湖主要入湖河流實行雙河長制的通知》，標志著江蘇省正式對15條入湖河流實行“雙河長制”管理。每條入湖河流由省、市兩級領導共同擔任河長。其中，省政府主要領導和分管領導分別擔任望虞河、大浦港、社瀆港、漕橋河等河流的省級河長，省有關部門負責人擔任余下河流的省級河長，地方層面的河長由河流流經(jīng)的市、縣(市、區(qū))黨委、政府領導擔任相應的地方河長。
近年來，一些地方還根據(jù)工作實際，將河長擴大到了由人大、政協(xié)領導來擔任，部分地方設立了市、縣、鎮(zhèn)、村的四級河長管理體系。這些自上而下、大大小小的河長實現(xiàn)了對區(qū)域內(nèi)河流的“無縫覆蓋”，強化了對入湖河道水質(zhì)達標的責任。省太湖辦主任朱鐵軍表示，通過實行“河長制”，讓“黨政同責”、“地方對本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責”的要求得到了有效落實，為全省乃至全國河湖治理探索走出了一條新路，提供了有益借鑒。
為什么要建立“河長制”
2007年的太湖水危機事件，在暴露出環(huán)境保護工作一系列問題的同時，也把加強治太工作推到了前所未有的歷史高度，上升到作為考驗各級干部執(zhí)政能力的重要標尺，在特定的背景條件下催生了“河長制”的建立。
據(jù)不完全統(tǒng)計，太湖70%以上的污染負荷來源于入湖河流。為此，省太湖辦提出了“治湖先治河”。然而，太湖入湖河流眾多，各條河流污染情況不一，不能簡單的做規(guī)劃、上項目了事。領導干部具有資源調(diào)度和配置的優(yōu)勢，由他們牽頭組織河流治理，綜合運用經(jīng)濟、法律、科技和必要的行政手段，因地制宜，協(xié)調(diào)推進，能夠達到好的效果，也為河流治理找到了“娘舅”(責任人)。
這也是糾正發(fā)展理念的需要。太湖水危機事件，究其原因，是一些地方發(fā)展理念出現(xiàn)偏差。解鈴還須系鈴人。一個地方發(fā)展方式的改變，關鍵在于領導干部理念的轉(zhuǎn)變。通過推行“河長制”，能夠引導各級干部牢固樹立“既要金山銀山，更要綠水青山”的可持續(xù)發(fā)展理念，堅決摒棄“先發(fā)展后治理、邊治理邊污染”，以及“前任不問后任事”的錯誤做法，這也是對江蘇環(huán)保“三個一”原則(即“環(huán)境保護一把手親自抓、建設項目環(huán)保第一審批權、評先創(chuàng)優(yōu)環(huán)保‘一票否決制’”)的傳承和拓展。
朱鐵軍認為，“河長制”是省委、省政府落實黨中央、國務院主要領導關于治理太湖殷殷囑托的直接體現(xiàn)，表明了治污決心，也樹立了領導率先垂范的榜樣。“它是具有中國特色的一種管理體制創(chuàng)新，以往環(huán)境問題是‘在黨委領導下的政府部門齊抓共管’——而‘河長制’則帶來了‘黨委政府齊抓共管’的環(huán)境治理新模式：黨政一把手親自抓，各級領導靠前指揮，在促進河流水質(zhì)改善的同時，讓各級河長通過對一條河流的綜合整治，由點及面，更加深刻領會生態(tài)文明理念，更好地處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系，也為探索走出一條符合江蘇實際的生態(tài)文明建設道路提供了有益幫助和啟示”。
武進區(qū)委書記周斌曾任常州市環(huán)保局局長，對“治水”更有獨特感受。他認為，不斷完善的“河長制”，充分體現(xiàn)了江蘇在水環(huán)境治理上的責任擔當和理性思考，是江蘇在環(huán)境治理上的一個有效探索。2010年擔任區(qū)委書記后，周斌即成為武進港的河長。幾年的實踐，讓他更充分認識到，“河長制”，讓更多的領導更加重視環(huán)保，大家都認識到，“不管是黨務條線的領導，還是行政條線的領導;不管是分管環(huán)保的領導，還是不分管環(huán)保的領導，大家都對環(huán)境負有重要責任”。
不斷完善制度建設
8年來，江蘇省級層面和沿太湖各市積極探索，不斷完善“河長制”的制度建設，使之成為太湖流域環(huán)境保護的重要抓手。
突出“建章立制”。地方和部門相繼出臺有關管理辦法或制度規(guī)定，確立了工作措施、責任體系和考核辦法等，為推行“河長制”提供了政策依據(jù)。如，省水利廳制定“河長制”實施辦法、省太湖辦印發(fā)河長工作意見、宜興市出臺加強河(湖、庫、蕩、氿)長制管理工作意見等。同時，還建立了監(jiān)督機制，在河道醒目位置樹立“河長制”管理公示牌，標明河道基本情況、河長姓名及電話、河長職責等內(nèi)容，自覺接受群眾監(jiān)督。
堅持“一河一策”。流域水系復雜，河網(wǎng)密布，污染成因各不相同，需要科學施策，采取針對性的治理措施。河長們上任后，紛紛著手對負責的河流進行會診，采取“一河一策”、“逐河治理”的方法，牽頭制定河流水環(huán)境綜合整治規(guī)劃或方案，協(xié)調(diào)解決工作中遇到的突出問題。
抓好“示范帶動”。省政府主要領導、分管領導作為省級河長，定期視察，親自協(xié)調(diào)，帶頭推動水質(zhì)較差的河流水環(huán)境綜合整治，給部門和地方河長作出示范。
創(chuàng)新管理模式。為幫助河長更好地履行職責，省太湖辦建立治太聯(lián)絡員制度，為15條主要入湖河流省市河長配備了聯(lián)絡員，定期向河長報告河流水質(zhì)以及需要協(xié)調(diào)解決的突出問題。為解決國家和省考核斷面達標工作，省環(huán)保廳在總結(jié)“河長制”管理經(jīng)驗的基礎上，在太湖流域建立了斷面達標整治地方首長負責制。
嚴格監(jiān)督考核。省太湖辦定期調(diào)度和通報相關河流水質(zhì)及地方河長履職情況，并對存在問題的河長進行現(xiàn)場交辦。今年，省太湖辦首次通過新華日報等主流媒體，通報了主要入湖河流水質(zhì)情況。據(jù)統(tǒng)計，僅2014年，省太湖辦印發(fā)河長通報131期。
“一把手”出手解難題
在各級河長的共同努力下，太湖流域河流支浜水質(zhì)不斷改善，河道常年性黑臭現(xiàn)象已基本消除，原先臟亂差的面貌得到徹底根治，水環(huán)境治理呈現(xiàn)出良好的示范效應。
為解決烏溪港上游蓮花蕩周邊畜禽養(yǎng)殖污染問題，烏溪港省級河長、省農(nóng)委主任吳沛良多次帶隊赴宜興檢查督促，最終蓮花蕩周邊十幾家養(yǎng)豬場得以順利拆除。在他的協(xié)調(diào)和支持下，省環(huán)保廳、農(nóng)委、太湖辦3家單位聯(lián)合出臺了《太湖流域畜禽養(yǎng)殖污染治理和綜合利用工作意見》，從制度上規(guī)范了畜禽養(yǎng)殖污染治理工作。陳東港省級河長、省住建廳廳長周嵐，每季度定期乘船查看河流水質(zhì)，督查沿線污染源治理工作，協(xié)調(diào)推進污水管網(wǎng)建設，調(diào)度污水處理廠監(jiān)管情況等，促進了河流水質(zhì)改善。
地方借助“河長制”，也推動了一些重點工程和環(huán)保老大難問題的解決。王中蘇2011年11月開始擔任宜興水系最復雜、污染最嚴重、治理最困難的漕橋河河長，每季度至少常態(tài)化巡河一次，摸清了影響水質(zhì)的四大因素：上游入境客水、農(nóng)村生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染和工業(yè)點源污染。“這些問題的處理涉及單位多、協(xié)調(diào)范圍廣、統(tǒng)籌要求高，僅靠某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或某個部門的力量，很難解決到位，而且可能會出現(xiàn)責任不清、互相推諉的現(xiàn)象。”王中蘇多次牽頭召開分析會、推進會，并實地走訪沿線的企業(yè)和農(nóng)戶，最終拿出加快完善基礎設施建設、實施生態(tài)修復工程、加強沿岸水環(huán)境綜合整治、提高污水納管率、開展畜禽養(yǎng)殖場專項整治、強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管等一攬子整治方案。幾年下來，漕橋河水質(zhì)總體上有了較大改善，全年平均水質(zhì)能夠穩(wěn)定在IV類。
武進港附近有個規(guī)劃撤并的南宅鎮(zhèn)，鎮(zhèn)里有條斷頭浜，周邊生活污水全部進入，多年累積，污染嚴重。周斌擔任武進港河長后，拍板將其列入?yún)^(qū)里的“清水工程”，投資700多萬元，建設了污水處理設施，并種植了美人蕉等凈化水生植物，水質(zhì)與百姓滿意度得以同步提升。“黨政一把手掌握的資源較多，調(diào)控資源的能力也比較強，所以在推進環(huán)保工作上更加有力。”周斌坦言，如果不是“河長制”，問題可能不能得到這么快的解決。
8年來，“河長制”不僅在全省得到全面推廣，而且被其它兄弟省市借鑒效仿或消化吸收，如在滇池、巢湖、淮河、海河、遼河等流域，以及國內(nèi)眾多城市的大小河道都建立了“河長制”管理，其影響力遠遠超出了太湖治理本身，為全國河湖水污染防治作出了重要貢獻。
“黨政同責”意義深遠
今年7月，中央正式出臺了《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》等三部法規(guī)文件，首次在國家層面提出了環(huán)境保護“黨政同責”，明確了對領導干部損害環(huán)境實施終身追究。
王中蘇認為，“河長制”正好是這一要求在治水領域的具體體現(xiàn)。實施環(huán)境保護“黨政同責”意義深遠：一是有利于推動環(huán)境建設，“黨政同責”，有力明確了環(huán)境損害責任的情形認定和追究辦法，將倒逼各級黨政領導把環(huán)境保護、生態(tài)建設放在更加重要的位置，一定程度上也更利于“河長制”的長期實施和效應放大。二是有利于促進轉(zhuǎn)型發(fā)展，進一步優(yōu)化了領導干部考核評價體系，能有效引導領導干部統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、資源利用的關系，進一步推動地方經(jīng)濟走上更高質(zhì)量、更有效益、更可持續(xù)的發(fā)展道路。三是有利于提醒保護干部，“黨政同責”在明確責任追究的同時，也告知了各級領導干部，在生態(tài)環(huán)保方面有哪些明確的界限，什么必須做、什么不能做，體現(xiàn)了一種關心和提醒。
對于環(huán)境保護“黨政同責”，周斌表示，武進將不折不扣認真貫徹，結(jié)合實際有力落實。在干部考核中更加體現(xiàn)生態(tài)導向，對生態(tài)建設任務較重的地區(qū)和干部，實施“差別化”考核;黨政領導干部實施離任審計時，探索增加生態(tài)責任的審計內(nèi)容，建立“用人、編制、經(jīng)濟、生態(tài)”的“四責聯(lián)審”新形式;在治太方面，以河長制考核為抓手，動真碰硬開展環(huán)境責任追究等等，進一步凝聚黨員干部保護環(huán)境、綠色發(fā)展的思想共識。
去年底，習近平總書記視察江蘇時強調(diào)，保護生態(tài)環(huán)境、提高生態(tài)文明水平，是轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構、上臺階的重要內(nèi)容，要大力推進生態(tài)文明建設，堅持不懈抓好太湖治理，走出一條經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明相輔相成、相得益彰的路子。在看到成績的同時，朱鐵軍也清醒地認識到，環(huán)保落實“黨政同責”，應當有兩個維度，一是落實責任;二是失誤追責。“‘河長制’在落實責任方面作出了一些有益探索，但在失誤追責上還有待進一步研究和完善。”他表示，未來將注重運用改革創(chuàng)新的辦法來不斷改進“河長制”，強化責任，狠抓落實，促進流域水質(zhì)持續(xù)改善、生態(tài)持續(xù)修復，著力推動太湖治理邁上新臺階。
