打破以塊為主的地方環(huán)保管理體制，有利于執(zhí)法監(jiān)管，但新問題也將凸顯

　　環(huán)保垂直管理，執(zhí)法挺直腰桿(綠色焦點·“十三五”，環(huán)境短板怎樣補④)

　　“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”，十八屆五中全會公報中的這一句表述，引發(fā)強烈關(guān)注。

　　垂直管理是環(huán)保界長期呼吁、盼望的環(huán)保管理體制的一項重大改革，有利于增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性，將對環(huán)境質(zhì)量提升產(chǎn)生直接作用。但同時，新的管理體制需要諸多變革，不少難題還有待破解。

　　“做事不用塌著腰”

　　將有效遏制地方保護、干預執(zhí)法、數(shù)據(jù)不實等情況的發(fā)生

　　習近平總書記在十八屆五中全會上指出，現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象大量存在。

　　綜合起來，現(xiàn)行環(huán)保體制存在4個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責任；二是難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預；三是難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求；四是難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)。

　　過去，環(huán)保執(zhí)法工作者常常羨慕海關(guān)、安監(jiān)、審計等部門的執(zhí)法隊伍，“垂直管理，做事不用塌著腰”。工作中遭遇的各種干擾，讓一些地方環(huán)保執(zhí)法難保公平公正，也直接損害了環(huán)境質(zhì)量和百姓的環(huán)境權(quán)益。

　　湖南省湘潭市雨湖區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊大隊長劉劍告訴記者，雖然目前自己所在地區(qū)執(zhí)法環(huán)境不錯，但環(huán)保局作為政府組成局，必然會受到地方政府的影響，垂直管理后執(zhí)法顧慮減少，執(zhí)法會更加公正。“如果環(huán)境監(jiān)察不垂直，就會造成環(huán)境執(zhí)法的地區(qū)不平衡，重污染企業(yè)遷移至執(zhí)法松的地區(qū)，一旦有環(huán)境事故，環(huán)保局為政府‘兜底’，環(huán)境監(jiān)察為環(huán)保局‘兜底’，監(jiān)察人員受處分甚至蹲監(jiān)獄。這是環(huán)保執(zhí)法人員最不愿意看到的。”

　　“由于環(huán)境監(jiān)察一直是受環(huán)保部門委托執(zhí)法，并未列入執(zhí)法部門序列，原先統(tǒng)一著裝都難以保證，如今執(zhí)法車輛又要收回去，環(huán)境執(zhí)法如何進行？我們寄希望于垂直可以解決這些問題。”劉劍的感慨代表了不少環(huán)保執(zhí)法人員的心聲。

　　環(huán)境監(jiān)測垂直管理同樣是大勢所趨。環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光表示，垂直管理可以有效提高監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性和真實性。“如果監(jiān)測權(quán)放得太低，一些地方的財力不足以配備足夠的監(jiān)測儀器設(shè)備，同時監(jiān)測人員能力不足，監(jiān)測頻次不夠，這都有可能造成數(shù)據(jù)難以反映真實情況的問題。省級直管，監(jiān)測資源配置將更為合理，這對提升準確性大有裨益。”

　　在一些地方，監(jiān)測數(shù)據(jù)與群眾感受“兩張皮”，群眾對環(huán)境監(jiān)測頗有微詞。對此，夏光表示，以往環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)經(jīng)過層層簽字上報環(huán)保部匯總，而環(huán)保部回過頭來用這些數(shù)據(jù)評估各地的環(huán)境質(zhì)量，以及環(huán)境治理的情況。這就使得地方上報數(shù)據(jù)時，希望拿出比較好的數(shù)據(jù)。“這不是地方惡意為之，而是激勵機制不當形成的不客觀。”夏光說，省級直管，可以減少很多環(huán)節(jié)，讓數(shù)據(jù)更真實。

　　環(huán)保責任待落實

　　環(huán)保規(guī)劃、總量控制等工作到縣級不能沒了“腿”

　　十八屆五中全會明確，省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市(地)縣的監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)，承擔其人員和工作經(jīng)費，市(地)級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳(局)為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市(地)級環(huán)保局的派出機構(gòu)。

　　“監(jiān)測監(jiān)察系統(tǒng)垂直，有利于統(tǒng)一管理，縣級環(huán)保部門作為地市級派出機構(gòu)，安撫了基層的情緒，大家認為這是比較好的方案。”長期在基層工作的劉劍表示，但垂直后可能出現(xiàn)的種種問題，也讓不少人有些擔憂。

　　新環(huán)保法第六條明確規(guī)定：地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。讓專家和環(huán)保部門工作人員憂慮最多的，是新體制下地方政府環(huán)保責任如何落實。

　　垂直管理后，縣級環(huán)保部門作為地市級環(huán)保部門的派出機構(gòu)，不再是縣政府組成部門。“環(huán)保規(guī)劃、總量控制、環(huán)評等工作是具體落實環(huán)保責任的體現(xiàn)，這些工作到縣級，履行卻沒了‘腿’，從目前看，還沒有太好的解決辦法。未來，縣級政府可能沒有能力承接這些工作，只能移交給當?shù)丨h(huán)保部門(派出機構(gòu))。這樣的移交是否將責任一并推卸了，還有待考察。”夏光說。

　　新環(huán)保法涉及縣級地方人民政府的條款還有不少，比如“縣級以上人民政府應當將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”“縣級以上人民政府應當建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制”等等。監(jiān)測上收到省級、縣級環(huán)保部門成為市級派出機構(gòu)后，如何落實這些法律要求，還有待探索解決。

　　重慶環(huán)境監(jiān)察總隊隊長張廣莉認為，垂直管理后，省級執(zhí)法部門與地方環(huán)保部門對排污單位的監(jiān)管責任很難劃分，在已經(jīng)嘗試垂直執(zhí)法的一些地方，存在總隊遠程監(jiān)督乏力的問題。同時，必須關(guān)注干部成長環(huán)境受限的矛盾。

　　北京大學光華管理學院教授王立彥表示，討論環(huán)保管理機制不應該只是一個立場一個角度。專家們談?wù)摴芾砟Ｊ�，著眼于機制合理性、職能有效發(fā)揮視角。但是地方環(huán)保機構(gòu)的干部和專業(yè)隊伍，當然考慮個人職業(yè)發(fā)展問題。環(huán)保機構(gòu)歸地方管，同級政府機構(gòu)之間是打通的，干部和專業(yè)人員都有或大或小的橫向調(diào)動、升遷機會。如果改為垂直機制，則切斷了橫向移動發(fā)展路線，只剩下“縣—地—省—京”單線，華山一條路，機會大大減少。

　　期待基層多創(chuàng)新

　　各地有很大的探索空間，應找到適合自己的路子和模式

　　“在試點基礎(chǔ)上全面推開，力爭‘十三五’時期完成改革任務(wù)”，中央對以垂直管理促環(huán)境質(zhì)量改善寄予厚望。

　　如何因地制宜完成這項改革？復旦大學環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任李志青認為，影響環(huán)保管理權(quán)力配置的因素有很多，不僅涉及上下級分權(quán)，也和污染的特性、排放的分布和結(jié)構(gòu)等因素相關(guān)，地域差異明顯，因此，在垂直管理上要有彈性，不能“一刀切”。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文表示，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革需要綜合發(fā)力，僅靠垂直管理難以達到目的。加強社會參與和牽制，把各種監(jiān)管和企業(yè)的開發(fā)利用行為置于公眾監(jiān)督之下，很多違法可以避免。

　　多年來，各地環(huán)保部門對監(jiān)管體制改革進行了一些探索，比如，陜西、重慶等地環(huán)境監(jiān)察直管已經(jīng)試點一段時間，沈陽環(huán)保部門在實行了幾年整體直管后，回歸屬地管理。這些探索，為全國環(huán)保管理體制改革提供了有益的經(jīng)驗。

　　夏光表示，“十三五”規(guī)劃建議是個指導性、綱領(lǐng)性文件，各地在落實中有探索空間。總的原則是強化地方政府職能，分清事權(quán)，有所擔當。在堅持這一原則的基礎(chǔ)上，各地應該積極探索創(chuàng)新，摸索出適合自己的路子和模式。預計這項改革可能需要較長時間。

　　江蘇蘇州某縣級市環(huán)保局一位剛離任的局長表示，垂直管理還有許多工作要做。他建議，省級以下監(jiān)測監(jiān)察垂直后，環(huán)保部應會同有關(guān)部門，下力氣徹底清理地方政府和其他負有環(huán)保監(jiān)管職責部門的事權(quán)，防止今后在履職過程中相互推諉扯皮，導致亂作為或不作為。“這也是當前地方環(huán)保工作的困惑所在。”(記者 孫秀艷）