PPP模式最早由英國(guó)政府于1992年提出，目前已在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的推廣與運(yùn)用。在中國(guó)，PPP項(xiàng)目的應(yīng)用早在1995年就已經(jīng)開(kāi)始了，在二十多年來(lái)的PPP項(xiàng)目的實(shí)踐與推廣中積累了很多成功和經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)。大量PPP項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用，從理論層面和實(shí)踐層面為我們提供了將PPP項(xiàng)目模式與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合的現(xiàn)實(shí)素材，積淀了正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)。
目前，從中央到地方的我國(guó)PPP新政熱潮下，市場(chǎng)主體對(duì)PPP投融資模式仍然缺少統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，本章意在對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期視角下的一些重要PPP投融資模式類型的分析，對(duì)社會(huì)金融資本方介入PPP交易架構(gòu)提出建議，以期對(duì)社會(huì)各界理解和適用PPP模式給予實(shí)操方法上的啟發(fā)，基于PPP合同管理，更好地促進(jìn)政府和社會(huì)資本的廣泛和深度合作。
從世界銀行對(duì)PPP的分類來(lái)看，主要包括外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類。
在我國(guó)，關(guān)于PPP模式的法規(guī)與政策分類，重要的文件規(guī)定有：
（一）《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)【2015】42號(hào)，2015年5月19日）
適用范圍：“圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式。”
具體PPP投融資類型包括：
1、特許經(jīng)營(yíng)；
2、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）；
3、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）；
4、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）；
5、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）；
6、其他PPP投融資類型。
（二）《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（六部委第25號(hào)令，2015年4月25日）
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)可以采取以下方式：
1、在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（即BOT、ROT）。
2、在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（即BOO、ROO）。
3、特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)；（即BTO）。
4、國(guó)家規(guī)定的其他方式。
（三）國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資【2014】2724號(hào)，2014年12月2日）（附：政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南）
項(xiàng)目適用范圍：PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。
操作模式選擇：
1、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（B00T）等模式推進(jìn)。
2、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。
3、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。
4、積極開(kāi)展創(chuàng)新，靈活運(yùn)用多種PPP模式，切實(shí)提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。
（四）財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金【2014】113號(hào)，2014年11月29日）（附：政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程圖）
適用范圍：本指南適用于規(guī)范政府、社會(huì)資本和其他參與方開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等活動(dòng)。本指南有效期3年。
PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括：
1、委托運(yùn)營(yíng)（O & M），指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。
2、管理合同(MC)，指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式，通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交的過(guò)渡方式。
3、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）
4、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）
5、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）
6、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）
7、其他PPP投融資類型。
綜上可知，我國(guó)PPP新政文件中對(duì)PPP投融資模式的一些類型做出了列舉，同時(shí)國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)各界創(chuàng)新，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，靈活創(chuàng)設(shè)具體的PPP項(xiàng)目投融資模式。2015年4月21日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，決定用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力，該法規(guī)被認(rèn)為是PPP推進(jìn)的基本法。國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文中給出了PPP最新定義：“政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。”
在新的時(shí)代背景下，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展將是大勢(shì)所趨，是我國(guó)解決地方政府性債務(wù)、吸納民間資本、推進(jìn)體制改革的重要舉措，從中央到地方都在積極頒布和推行與PPP相關(guān)之法規(guī)和政策。PPP模式的目的是在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)中，引進(jìn)資源、改善服務(wù)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)模型，發(fā)揮資源和資金的最大價(jià)值，提供完善的服務(wù)設(shè)施和創(chuàng)造優(yōu)良的社會(huì)效益。PPP模式，不僅僅是一種項(xiàng)目融資方式，它更是一種提高政府對(duì)整個(gè)社會(huì)資源管理效率的方式，其核心是合同管理，是基于相對(duì)完備的PPP合同上的社會(huì)契約精神，要求政府于企業(yè)作為平等的合同雙方，分配風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)責(zé)任和分享利益。
PPP模式合作的程序是資源控制權(quán)的轉(zhuǎn)移，社會(huì)資本建設(shè)項(xiàng)目，政府定義項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)特征，社會(huì)資本在一定期限內(nèi)提供公共服務(wù)，項(xiàng)目所有權(quán)最終歸于政府。根據(jù)財(cái)政部2014年11月29日《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)經(jīng)【2014】113號(hào)），政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP）合作模式操作流程，分為項(xiàng)目識(shí)別（項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證），項(xiàng)目準(zhǔn)備（管理架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制、實(shí)施方案審核），項(xiàng)目采購(gòu)（資格預(yù)審、采購(gòu)文件編制、響應(yīng)文件評(píng)審、談判與合同簽署），項(xiàng)目執(zhí)行（項(xiàng)目公司設(shè)立、融資管理、績(jī)效檢測(cè)與支付、中期評(píng)估），項(xiàng)目移交（移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割、績(jī)效評(píng)價(jià)）等多個(gè)環(huán)節(jié)。PPP模式的結(jié)構(gòu)形式非常靈活廣泛，幾乎包含了介于完全由政府直接供給與完全由社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品之間的所有公共服務(wù)供給模式�？傮w而言，PPP合同可以分為：服務(wù)合同，管理合同，委托經(jīng)營(yíng)合同或租賃合同，建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）及類似安排，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，合資企業(yè)等基本類型。
PPP并不是一個(gè)具體、確定的投融資模式。當(dāng)聽(tīng)到一個(gè)項(xiàng)目采用PPP模式時(shí)，沒(méi)人明了該項(xiàng)目的具體架構(gòu)安排。只有明示該PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，如為BOT、BT、TOT等，我們才能知道該項(xiàng)目的準(zhǔn)確內(nèi)核。此外，BOT等會(huì)有BOOT、BOO、BT、BLO、BTO等各種變化和變種。結(jié)合我國(guó)國(guó)情與法規(guī)政策，可將PPP模式分為合同承包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類。
PPP結(jié)構(gòu)的每個(gè)選項(xiàng)都有不同特點(diǎn)，本章針對(duì)共性問(wèn)題，分析PPP合同核心條款設(shè)計(jì)。
具體包括合同相關(guān)術(shù)語(yǔ)的定義和解釋、合同簽訂的背景和目的、聲明和保證、合同生效條件、合同體系構(gòu)成等。這是對(duì)PPP結(jié)構(gòu)選擇與特點(diǎn)以及項(xiàng)目目的的核心陳述，決定了項(xiàng)目的后續(xù)全過(guò)程設(shè)計(jì)和處理，具有重要意義，為項(xiàng)目合同的必備篇章。
在所選在PPP結(jié)構(gòu)下，項(xiàng)目合同各方需就訂立合同的主體資格及履行合同的相關(guān)事項(xiàng)加以聲明和保證，并明確項(xiàng)目合同各方因違反聲明和保證應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；明確關(guān)于合同正文、合同附件、補(bǔ)充協(xié)議和變更協(xié)議等效力優(yōu)先次序，以及履約原則和違約處理原則。
1、包括政府主體、社會(huì)資本主體，重點(diǎn)明確項(xiàng)目合同各主體資格（如簽訂項(xiàng)目合同的政府主體，應(yīng)是具有相應(yīng)行政權(quán)力的政府，或其授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)；簽訂項(xiàng)目合同的社會(huì)資本主體，應(yīng)是符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。）并概括性地約定各主體的主要權(quán)利和義務(wù)（如政府方依法監(jiān)管權(quán)力和行使項(xiàng)目合同約定的權(quán)利，遵守項(xiàng)目合同、及時(shí)提供項(xiàng)目配套條件、項(xiàng)目審批協(xié)調(diào)支持、維護(hù)市場(chǎng)秩序等義務(wù)；社會(huì)資本主體按約定獲得政府支持的權(quán)利和按約定實(shí)施項(xiàng)目、獲得相應(yīng)回報(bào)的權(quán)利等，按約定提供項(xiàng)目資金，履行環(huán)境、地質(zhì)、文物保護(hù)及安全生產(chǎn)等義務(wù)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任等。）
2、主體條款部分還應(yīng)當(dāng)明確項(xiàng)目公司的設(shè)立及其存續(xù)期間的法人治理結(jié)構(gòu)及經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制等事項(xiàng)，如政府參股項(xiàng)目公司的，還應(yīng)明確政府出資人代表、投資金額、股權(quán)比例、出資方式等；政府股份享有的分配權(quán)益；政府股東代表在項(xiàng)目公司法人治理結(jié)構(gòu)中的特殊安排等。
1、在PPP 合同的這個(gè)部分，應(yīng)主要約定政府和社會(huì)資本合作關(guān)系的重要事項(xiàng)，包括合作內(nèi)容、合作期限、排他性約定及合作的履約保證等，為項(xiàng)目合同的必備篇章。
2、在合作內(nèi)容方面，著重明確合作項(xiàng)目的邊界范圍。如涉及投資的，應(yīng)明確投資標(biāo)的物的范圍；涉及工程建設(shè)的，應(yīng)明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容；涉及提供服務(wù)的，應(yīng)明確服務(wù)對(duì)象及內(nèi)容等，以及政府為合作項(xiàng)目提供的主要條件或支持措施。
3、明確社會(huì)資本主體在合作期間獲得回報(bào)的具體途徑以及合作各階段項(xiàng)目有形及無(wú)形資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。
4、如有必要，可做出合作期間內(nèi)的排他性約定以及項(xiàng)目合同各方的履約擔(dān)保事項(xiàng)。
該部分內(nèi)容是有效履行PPP項(xiàng)目合同的核心，應(yīng)當(dāng)詳盡約定執(zhí)行規(guī)劃、方案以及流程。
1、項(xiàng)目前期工作。
（1）重點(diǎn)約定項(xiàng)目公司設(shè)立、管理架構(gòu)組建，技術(shù)、商業(yè)、財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)等方面的各項(xiàng)準(zhǔn)備，實(shí)施方案編制和審核以及合作項(xiàng)目前期工作內(nèi)容、任務(wù)分工、經(jīng)費(fèi)承擔(dān)及違約責(zé)任等事項(xiàng)。
（2）對(duì)于政府開(kāi)展前期工作的經(jīng)費(fèi)需要社會(huì)資本主體承擔(dān)的，應(yīng)明確費(fèi)用范圍、確認(rèn)和支付方式，以及前期工作成果和知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬。
（3）項(xiàng)目合同應(yīng)明確各方在前期工作中違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任�？梢曈绊憣⑦`約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責(zé)任。
2、工程建設(shè)。
（1）重點(diǎn)約定合作項(xiàng)目工程建設(shè)條件，進(jìn)度、質(zhì)量、安全要求，變更管理，實(shí)際投資認(rèn)定，工程驗(yàn)收，工程保險(xiǎn)及違約責(zé)任等事項(xiàng)。
（2）如涉及土地整理事項(xiàng)，項(xiàng)目合同應(yīng)約定征地、拆遷、安置的范圍、進(jìn)度、實(shí)施責(zé)任主體及費(fèi)用負(fù)擔(dān)，并對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、妥善處理后續(xù)遺留問(wèn)題提出明確要求。
（3）在該部分，項(xiàng)目合同還應(yīng)約定工程完工之后的保修安排和質(zhì)保金、保修期保函的設(shè)置和使用。
（4）若需要，可對(duì)項(xiàng)目建設(shè)招標(biāo)采購(gòu)、工程投資、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度以及工程建設(shè)檔案資料等事項(xiàng)安排特別監(jiān)管措施，應(yīng)在合同中明確監(jiān)管的主體、內(nèi)容、方法和程序，以及費(fèi)用安排。
（5）項(xiàng)目合同應(yīng)明確各方在工程建設(shè)工作中違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任�？梢曈绊憣⑦`約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責(zé)任。
3、績(jī)效檢測(cè)與支付
項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的全稱監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性，鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評(píng)估，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示，作為合同調(diào)整的重要參考依據(jù)，并據(jù)此作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼等的支付依據(jù)。
1、根據(jù)投資概算等約定項(xiàng)目投資規(guī)模、投資計(jì)劃（分年度）、投資控制與超支責(zé)任、融資方案和資金籌措、融資條件、投融資監(jiān)管及違約責(zé)任等事項(xiàng)。
2、如政府為合作項(xiàng)目提供投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等支持，應(yīng)明確具體方式及必要條件以及設(shè)定對(duì)投融資的特別監(jiān)管措施，各方投融資違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任。
項(xiàng)目驗(yàn)收應(yīng)遵照國(guó)家及地方主管部門關(guān)于基本建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理的規(guī)定執(zhí)行，通常包括專項(xiàng)驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收。項(xiàng)目合同應(yīng)約定項(xiàng)目驗(yàn)收的計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用和工作機(jī)制等要求。如有必要，應(yīng)針對(duì)特定環(huán)節(jié)做出專項(xiàng)安排。
1、運(yùn)營(yíng)包括試運(yùn)營(yíng)和正式運(yùn)營(yíng)，重點(diǎn)約定合作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的外部條件、運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、更新改造及追加投資、服務(wù)計(jì)量、運(yùn)營(yíng)期保險(xiǎn)、政府監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)支出及違約責(zé)任等事項(xiàng)，適用于包含項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的合作項(xiàng)目。
2、項(xiàng)目合同應(yīng)約定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)與設(shè)施修理事項(xiàng)，詳細(xì)內(nèi)容可在合同附件中描述。
3、項(xiàng)目合同應(yīng)約定在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的主副產(chǎn)品的權(quán)屬和處置權(quán)限，以及運(yùn)營(yíng)期間由于政府特殊要求造成社會(huì)資本主體支出增加、收入減少的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、支付程序及協(xié)商機(jī)制。
在PPP合同中，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的投資規(guī)模、投資計(jì)劃與資金到位方案等進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的核算和評(píng)估，約定合作項(xiàng)目收入、回報(bào)模式，價(jià)格確定和調(diào)整方式，財(cái)務(wù)監(jiān)管及違約責(zé)任等事項(xiàng)。
1、政府移交資產(chǎn)：重點(diǎn)約定政府向社會(huì)資本主體移交資產(chǎn)的準(zhǔn)備工作、移交范圍、履約標(biāo)準(zhǔn)、移交程序及違約責(zé)任等。
2、社會(huì)資本方移交項(xiàng)目：重點(diǎn)約定社會(huì)資本主體向政府移交項(xiàng)目的過(guò)渡期、移交范圍和標(biāo)準(zhǔn)、移交程序、質(zhì)量保證及違約責(zé)任等。
3、項(xiàng)目合同應(yīng)明確各方在移交工作中違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任�？梢曈绊憣⑦`約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責(zé)任。
1、如有必要，可以約定項(xiàng)目合同各方的履約擔(dān)保事項(xiàng)，明確履約擔(dān)保的類型、提供方式、提供時(shí)間、擔(dān)保額度、兌取條件和退還等。
2、對(duì)于合作周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，可分階段安排履約擔(dān)保。
1、項(xiàng)目合同應(yīng)約定工程建設(shè)期需要投保的險(xiǎn)種、保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)責(zé)任期間、保額、投保人、受益人、保險(xiǎn)賠償金的使用等。
2、項(xiàng)目合同應(yīng)約定運(yùn)營(yíng)期需要投保的險(xiǎn)種、保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)責(zé)任期間、保額、投保人、受益人、保險(xiǎn)賠償金的使用等。
1、為維護(hù)公共利益、促進(jìn)依法行政、提高項(xiàng)目透明度，合同各方有義務(wù)按照法律法規(guī)和項(xiàng)目合同約定，向?qū)Ψ交蛏鐣?huì)披露相關(guān)信息。詳細(xì)披露事項(xiàng)可在合同附件中明確。
2、項(xiàng)目合同應(yīng)約定保密信息范圍、保密措施、保密責(zé)任。保密信息通常包括項(xiàng)目涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密或合同各方約定的其他信息。
1、項(xiàng)目合同應(yīng)約定各方恪守廉潔從政、廉潔從業(yè)和防范腐敗的責(zé)任。
2、項(xiàng)目合同應(yīng)約定反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和商業(yè)賄賂條款，保證項(xiàng)目過(guò)程的法治與公平。
1、項(xiàng)目合同應(yīng)對(duì)合同內(nèi)容變更或修訂的觸發(fā)條件、變更程序、處理方法等進(jìn)行約定。
2、項(xiàng)目合同應(yīng)約定合同權(quán)利義務(wù)是否允許轉(zhuǎn)讓；如允許轉(zhuǎn)讓，應(yīng)約定需滿足的條件和程序。
1、從本質(zhì)上講，特許經(jīng)營(yíng)模式是將政府的角色從服務(wù)提供者變成服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量的規(guī)范者。
2、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府允許社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)商在指定區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)全面提供公共服務(wù)，同時(shí)負(fù)責(zé)所有資本投資，但在項(xiàng)目合同中必須強(qiáng)化監(jiān)管措施，防止壟斷利益損害。
1、項(xiàng)目合同應(yīng)約定不可抗力事件的類型和范圍，根據(jù)不可抗力事件對(duì)合同履行造成的影響程度，分別約定不可抗力事件的處理。
2、項(xiàng)目合同應(yīng)約定如在項(xiàng)目合同生效后發(fā)布新的法律、法規(guī)或?qū)Ψ�、法�?guī)進(jìn)行修訂，影響項(xiàng)目運(yùn)行或各方項(xiàng)目收益時(shí)，變更項(xiàng)目合同或解除項(xiàng)目合同的觸發(fā)條件、影響評(píng)估、處理程序等原則和事項(xiàng)。
1、按照公平合理的原則，重點(diǎn)約定合同的退出機(jī)制，即明確合同解除事由、解除程序以及合同解除后的結(jié)算、項(xiàng)目移交等事項(xiàng)。
2、結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和合同解除事由，可分別約定在合同解除時(shí)項(xiàng)目接管、項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)行、公共利益保護(hù)以及其他處置措施等。
1、其他章節(jié)關(guān)于違約的未約定事項(xiàng)，在本章中予以約定；或者對(duì)于合同中涉及違約的各種情形在合同中予以集中約定，并對(duì)相應(yīng)的違約責(zé)任進(jìn)行明確細(xì)化。
2、項(xiàng)目合同應(yīng)明確各方在各個(gè)環(huán)節(jié)中違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任，可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責(zé)任。
1、重點(diǎn)約定爭(zhēng)議解決方式，如協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟。
2、項(xiàng)目合同應(yīng)當(dāng)約定爭(zhēng)議期間的合同履行，除法律規(guī)定或另有約定外，任何一方不得以發(fā)生爭(zhēng)議為由，停止項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)、停止項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)支持服務(wù)或采取其他影響公共利益的措施。
約定項(xiàng)目合同的其他未盡事項(xiàng)，包括合同適用的法律、語(yǔ)言、貨幣等事項(xiàng)。
PPP模式的合作，是政府于社會(huì)資本之間的一種長(zhǎng)期合約關(guān)系，政府于社會(huì)資本通過(guò)合同結(jié)成穩(wěn)定的契約關(guān)系。運(yùn)用PPP模式需遵循一下主要原則：
1、風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則。PPP模式致力于在政府和社會(huì)資本之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分配，在受制于法律約束和社會(huì)公共利益的前提下，將風(fēng)險(xiǎn)分配給對(duì)政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔(dān)，并給予風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方選擇如何處理和最小化該類風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利。
2、項(xiàng)目產(chǎn)出導(dǎo)向原則。PPP項(xiàng)目的目的是實(shí)現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目資產(chǎn)需要達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)或要求的各項(xiàng)物理、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和各項(xiàng)服務(wù)的交付范圍、績(jī)效水平。
3、合同主體的地位平等原則。在PPP項(xiàng)目下，合同各方應(yīng)是平等主體，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過(guò)合同條款約定并保障各方的權(quán)利義務(wù)。
4、切實(shí)履約原則。PPP模式的項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建立在各利益相關(guān)方對(duì)PPP相關(guān)協(xié)議的切實(shí)履行的基礎(chǔ)上，包括實(shí)際履行、全面履行和善意履行。
5、公開(kāi)透明原則。針對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確政府的監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，提高信息公開(kāi)程度，確保項(xiàng)目的陽(yáng)光運(yùn)行。
6、合理回報(bào)原則。鼓勵(lì)社會(huì)資本在確保公共利益的前提下，降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，提高資源配置效率，獲取合理的投資回報(bào)。
7、強(qiáng)調(diào)質(zhì)量和效率原則。政府通過(guò)引入社會(huì)資本和市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域的有效供給和服務(wù)質(zhì)量，提高公共資源的配置和運(yùn)行效率。
8、合法合規(guī)合約原則。PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)等文件和程序，要與相關(guān)的法律法規(guī)和政策、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)相匹配，確保合規(guī)合法、內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)合理和具有可操作性。
9、強(qiáng)調(diào)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)實(shí)踐相結(jié)合原則。在PPP項(xiàng)目中，要廣泛借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)總結(jié)國(guó)內(nèi)各類實(shí)踐，促進(jìn)各類項(xiàng)目的健康、有效發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)。
10、鼓勵(lì)創(chuàng)新原則。PPP并不是一個(gè)具體、確定的投融資模式，要把握PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，積極探索、務(wù)實(shí)創(chuàng)新，適應(yīng)當(dāng)前深化投融資體制改革的現(xiàn)實(shí)需要。
我國(guó)PPP新政熱潮下，市場(chǎng)主體對(duì)PPP投融資模式缺少統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。PPP模式的一個(gè)典型結(jié)構(gòu)是公共部門與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。這種融資形式的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財(cái)政困境。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金【2014】76號(hào)，2014年9月23日）、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資【2014】2724號(hào)，2014年12月2日），財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委均對(duì)PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交提出了細(xì)化要求。在PPP方案設(shè)計(jì)和招投標(biāo)階段，項(xiàng)目公司設(shè)立，建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)均有原則性規(guī)定。但在PPP新政下須考慮績(jī)效考核、中期評(píng)估、項(xiàng)目透明化等新規(guī)定的影響。
國(guó)家發(fā)展改革委在2014年12月2日發(fā)布《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào))之附件《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，2014年12月30日財(cái)政部根據(jù)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)），為科學(xué)規(guī)范推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership, 以下簡(jiǎn)稱PPP）模式，現(xiàn)就規(guī)范PPP合同管理工作，發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）之附件《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》
根據(jù)前述PPP模式的主要原則和國(guó)家法律法規(guī)之規(guī)定，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。
下文扼要分析一下PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)以及PPP合同面臨的主要問(wèn)題：
基于政治、政府和官員的風(fēng)險(xiǎn)，足以導(dǎo)致項(xiàng)目失敗、合同的變更或失效，主要有以下幾點(diǎn)：
1、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)
審批延誤風(fēng)險(xiǎn)只要是指由于項(xiàng)目的審批程序過(guò)于復(fù)雜，導(dǎo)致立項(xiàng)周期過(guò)長(zhǎng)和項(xiàng)目成本過(guò)高，且批準(zhǔn)之后對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要的商業(yè)調(diào)整非常困難，給項(xiàng)目的正常運(yùn)作帶來(lái)威脅，比如某些行業(yè)里一直存在的成本價(jià)格倒掛現(xiàn)象。
2、政治決策失誤風(fēng)險(xiǎn)
政治決策失誤是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對(duì)稱等導(dǎo)致項(xiàng)目決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。
3、政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)
政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起指正甚至公眾反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。
4、政府信用風(fēng)險(xiǎn)
政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來(lái)直接或間接危害的風(fēng)險(xiǎn)，以及項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)備、配套設(shè)備不到位引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。
5、政府官員腐敗風(fēng)險(xiǎn)
政府官員腐敗風(fēng)險(xiǎn)是指政府或官員或其代表利用其權(quán)力影響力要求或索取不合法的財(cái)物，直接增加項(xiàng)目公司在關(guān)系維持方面的成本，并加大了政府在將來(lái)的違約風(fēng)險(xiǎn)。
基于法律體系不完善或法律法規(guī)變更所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括：
1、法律及監(jiān)管體系不完善
PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，我國(guó)PPP項(xiàng)目還在起步階段，現(xiàn)有的PPP立法，層次較低、效力較差、相互之間存在某些沖突、可操作性差、部門利益之爭(zhēng)等原因造成的風(fēng)險(xiǎn)。
2、法律變更風(fēng)險(xiǎn)
由于執(zhí)行、頒布、修訂、法律解釋、政策改變等導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、收費(fèi)、合同的有效性等變化，從而危害到項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)行，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目終止或失敗。
3、民事、行政、刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)
在項(xiàng)目中的一些不法行為所導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)，比如環(huán)境污染、濫用職權(quán)、安全事故等。
在市場(chǎng)層面，由于項(xiàng)目的周期性，也會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致合同相應(yīng)問(wèn)題，主要是：
1、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)
指政府或其他投資人新建或改建其他相似項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，從而引發(fā)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一些列后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。
2、融資風(fēng)險(xiǎn)
指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式是融資困難，如逾期未能完成融資，可能導(dǎo)致中標(biāo)資格被取消等后果。
3、市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)
指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能收回投資或不能達(dá)到預(yù)定水平的風(fēng)險(xiǎn)。
4、市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)
指由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等因素使市場(chǎng)需求發(fā)生變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。
5、收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)
指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)的收費(fèi)價(jià)格過(guò)高、過(guò)低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。
指合同一方無(wú)法控制，在簽訂合同前無(wú)法合理防范，情況發(fā)生時(shí)又無(wú)法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等
指包括中央或地方政府的稅收政策變更、市場(chǎng)利率變動(dòng)的不確定性、外匯匯率變化和兌換風(fēng)險(xiǎn)、物價(jià)上升或貨幣購(gòu)買力下降、政府或社會(huì)團(tuán)體對(duì)項(xiàng)目的環(huán)保要求提高等導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。
上述是對(duì)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)的簡(jiǎn)要列舉，這些類型的風(fēng)險(xiǎn)足以帶來(lái)一系列的PPP合同問(wèn)題，且一個(gè)PPP項(xiàng)目不止于一份PPP合同，一個(gè)項(xiàng)目的失敗往往不是單一風(fēng)險(xiǎn)作用的結(jié)果。從微觀分析，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，貫穿于PPP項(xiàng)目的從設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)至移交的全生命周期，廣泛存在于項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交的完整周期和過(guò)程之中。
基于前述PPP項(xiàng)目之風(fēng)險(xiǎn)分析，PPP合同管理對(duì)于運(yùn)用PPP模式需要特別注意的問(wèn)題包括以下六大方面：
一、主體穩(wěn)定性問(wèn)題
PPP項(xiàng)目的合作主體是政府與社會(huì)資本，由于項(xiàng)目周期與監(jiān)管問(wèn)題、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與不可抗力因素等可能導(dǎo)致履約主體的能力變更或者主體退出，勢(shì)必影響PPP合同的穩(wěn)定性和執(zhí)行力，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)此已有規(guī)定：“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。”
在PPP合同內(nèi)容與合同管理方面，必須對(duì)主體穩(wěn)定性及相關(guān)問(wèn)題作出明確約定。
二、政府債務(wù)問(wèn)題
PPP項(xiàng)目通常包含政府對(duì)社會(huì)資本的長(zhǎng)期付費(fèi)承諾或因分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的顯性或隱性擔(dān)保責(zé)任，盡管政府財(cái)政預(yù)算機(jī)制與政府資產(chǎn)負(fù)債管控措施日漸建立并開(kāi)展，但并未有效建立，且存在政治風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法避免的情況，PPP項(xiàng)目仍然可能突破財(cái)政承受能力而導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP合同中應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)際履約能力作出明確的可執(zhí)行的操作模式。
三、項(xiàng)目選擇問(wèn)題
PPP項(xiàng)目通常由政府發(fā)起，其對(duì)于PPP融資功能的依賴容易導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目前景過(guò)于樂(lè)觀的估測(cè)，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的項(xiàng)目中社會(huì)資本頁(yè)無(wú)足夠動(dòng)力對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治�，從而�?dǎo)致項(xiàng)目選擇的錯(cuò)誤。此外，PPP項(xiàng)目的規(guī)劃和篩選有可能受到腐敗或政治利益考慮的影響。
四、有效競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題
公共資產(chǎn)和公共服務(wù)的提供通常具有排他性，在一些行業(yè)或領(lǐng)域存在壟斷屬性，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)壓力通常來(lái)自于社會(huì)資本準(zhǔn)入階段，但由于PPP類項(xiàng)目的多樣性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性特點(diǎn)，不同社會(huì)資本提供的價(jià)值、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和要求的回報(bào)難以在選擇階段進(jìn)行有效的直接比較，政府無(wú)法通過(guò)現(xiàn)有的政府采購(gòu)程序有效甄選出最具競(jìng)爭(zhēng)力的社會(huì)資本方。
五、履約管理問(wèn)題
當(dāng)簽署PPP項(xiàng)目協(xié)議后，政府和社會(huì)資本即進(jìn)入項(xiàng)目履約階段。一方面，由于履約階段缺少競(jìng)爭(zhēng)壓力，政府在缺少相稱資源和技能的情況下很難對(duì)社會(huì)資本的履約能力和履約情況進(jìn)行有效監(jiān)管；另一方面，由于缺乏有限的爭(zhēng)議解決機(jī)制，在政府履約情況不佳時(shí)，社會(huì)資本也難以采取實(shí)際有效措施保護(hù)自身權(quán)益。
六、定紛止?fàn)帣C(jī)制問(wèn)題
PPP模式不僅是一種項(xiàng)目融資方式，更是一種提高政府對(duì)整個(gè)社會(huì)資源管理效率的方式，具有投資額巨大、投資周期長(zhǎng)、價(jià)格受監(jiān)管、投資回報(bào)期長(zhǎng)等特點(diǎn)，其合同內(nèi)容的可執(zhí)行性、項(xiàng)目實(shí)施的可控性、財(cái)物核算與糾紛解決機(jī)制非常重要，決定了項(xiàng)目運(yùn)作的價(jià)值和成敗。
PPP模式是基于完備合同下的契約精神，要求政府和社會(huì)資本應(yīng)作為平等的合作雙方，共同分配風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)責(zé)任和分享利益。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵，PPP項(xiàng)目的核心是合同管理。
成功推廣PPP模式，促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共品與服務(wù)領(lǐng)域，需要建立一個(gè)行之有效的保障機(jī)制。PPP項(xiàng)目提供法律服務(wù)，主要集中在兩個(gè)階段，其一，為PPP項(xiàng)目前期籌備階段。其二，為PPP項(xiàng)目建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段、移交階段，需要著重解決一下主要方面：
首先，制定法律、法規(guī)，保障社會(huì)資本的利益。
公共產(chǎn)品與服務(wù)項(xiàng)目通常前期投資額高，回報(bào)周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大，社會(huì)資本在參與這些項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒(méi)有相應(yīng)法律、法規(guī)保障社會(huì)資本方的利益，PPP模式就難以有效推廣。通過(guò)立法等形式，對(duì)社會(huì)資本的利益予以保障，方能吸引更多民間資本進(jìn)入，符合現(xiàn)在國(guó)家允許PPP項(xiàng)目公司通過(guò)基金、私募等方式籌集資本金，并允許項(xiàng)目公司發(fā)行公司債、企業(yè)債、各種非金融性融資產(chǎn)品等原則。
其次，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。
政府部門對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接相關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和社會(huì)資本之間分配風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。
最后，協(xié)調(diào)好參與方利益。
在PPP項(xiàng)目中，政府主要任務(wù)是授權(quán)和監(jiān)管，對(duì)社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)和利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時(shí)保證社會(huì)資本方能夠得到合理收益。在簽訂合同時(shí)，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果社會(huì)資本從PPP項(xiàng)目獲得利潤(rùn)較低時(shí)，政府根據(jù)合同對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼以保證合作繼續(xù)，反之，若社會(huì)資本從PPP項(xiàng)目中獲得超額利潤(rùn)時(shí)，政府可根據(jù)合同控制其利潤(rùn)水平。
未來(lái)，國(guó)家政策層面應(yīng)細(xì)化、完善現(xiàn)有“中期評(píng)估、項(xiàng)目變更、項(xiàng)目退出、監(jiān)督審計(jì)、公眾利益保護(hù)”等機(jī)制，為地方政府和社會(huì)各界設(shè)計(jì)、創(chuàng)新PPP投融資模式提供政策依據(jù)并規(guī)范行為邊界。PPP模式項(xiàng)目，必須執(zhí)行公正、公平、公開(kāi)的合作原則。國(guó)際組織和各國(guó)政府在PPP模式合作中的共同經(jīng)驗(yàn)表明，成功PPP模式合作的先決條件是：（1）堅(jiān)實(shí)的法律框架；（2）明確的政府職能；（3）能干的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)；（4）透明的規(guī)定程序；（5）科學(xué)的操作方法。隨著政府層面和社會(huì)資本層面對(duì)PPP的法律健全和認(rèn)識(shí)加深，中國(guó)必將迎來(lái)PPP項(xiàng)目發(fā)展繁榮的推進(jìn)政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的新時(shí)代。
政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）項(xiàng)目合同是指政府方(政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu))與社會(huì)資本方（社會(huì)資本或項(xiàng)目公司）依法就PPP項(xiàng)目合作所訂立的合同。在PPP項(xiàng)目中，除項(xiàng)目合同外，項(xiàng)目公司的股東之間，項(xiàng)目公司與項(xiàng)目的融資方、承包商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、原料供應(yīng)商、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買方、保險(xiǎn)公司等其他參與方之間，還會(huì)圍繞PPP項(xiàng)目合作訂立一系列合同來(lái)確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，共同構(gòu)成PPP項(xiàng)目的合同體系。PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)合同體系的基礎(chǔ)和核心，政府方與社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制等均通過(guò)PPP項(xiàng)目合同確定，并以此作為各方主張權(quán)利、履行義務(wù)的依據(jù)和項(xiàng)目全生命周期順利實(shí)施的保障。
PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時(shí)，政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系。因此，我國(guó)PPP項(xiàng)目合同相關(guān)法律關(guān)系的確立和調(diào)整依據(jù)，主要是現(xiàn)行的民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法，包括《民法通則》、《合同法》、《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》、《公司法》、《擔(dān)保法》、《保險(xiǎn)法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行政訴訟法》、《會(huì)計(jì)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《土地管理法》、《建筑法》、《環(huán)境保護(hù)法》等，并涉及部分《公務(wù)員法》、《刑法》、《刑事訴訟法》之規(guī)定。
根據(jù)上述法律規(guī)定以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[2014]45 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]60 號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào))、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76 號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南的通知》（財(cái)金[2014]113 號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）有關(guān)要求，參考國(guó)家發(fā)展改革委在2014年12月2日發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》和財(cái)政部2014年12月30日發(fā)布之《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，結(jié)合國(guó)內(nèi)外各方PPP項(xiàng)目實(shí)踐，編制本PPP項(xiàng)目合同參考范本，以幫助PPP 項(xiàng)目各參與方全面系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)PPP 項(xiàng)目合同，指導(dǎo)合同的訂立和履行。
在PPP項(xiàng)目合同參考范本的編制過(guò)程中堅(jiān)持了幾點(diǎn)編制原則：
1、合同各方主體地位平等原則
PPP項(xiàng)目合同的各方當(dāng)事人均是平等主體，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過(guò)合同條款約定并保障權(quán)利、義務(wù)。
2、合法、合規(guī)原則
在PPP框架下，項(xiàng)目合同要與相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范做好銜接，確保內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)合理、具有可操作性，并能夠有效促進(jìn)PPP項(xiàng)目合同的各環(huán)節(jié)的執(zhí)行。
3、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率原則
政府基于PPP架構(gòu)，通過(guò)引入社會(huì)資本和市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給，提高公共資源配置效率和社會(huì)價(jià)值。
4、公開(kāi)透明原則
在PPP模式下，基于法律法規(guī)和政策規(guī)定，針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確政府監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，提高信息公開(kāi)程度，確保項(xiàng)目在陽(yáng)光下運(yùn)行。
5、社會(huì)資本獲得合理回報(bào)原則
充分利用社會(huì)資本在國(guó)家建設(shè)和公共服務(wù)中的積極價(jià)值，鼓勵(lì)社會(huì)資本在確保公共利益的前提下，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報(bào)。
6、風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則
PPP模式致力于在政府和社會(huì)資本之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分配，在受制于法律約束和社會(huì)公共利益的前提下，根據(jù)公平公正原則，將風(fēng)險(xiǎn)分配給對(duì)政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔(dān)，并給予風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方選擇如何處理和最小化該類風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利。
7、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)實(shí)踐相結(jié)合原則
在PPP項(xiàng)目中，要廣泛借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)總結(jié)國(guó)內(nèi)各類實(shí)踐，促進(jìn)各類項(xiàng)目的健康、有效發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)。
8、鼓勵(lì)創(chuàng)新原則
PPP并不是一個(gè)具體、確定的投融資模式，要把握PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，以PPP項(xiàng)目合同體系的視野，積極探索、務(wù)實(shí)創(chuàng)新、靈活約定，推進(jìn)深化投融資體制改革的現(xiàn)實(shí)需要。
對(duì)PPP項(xiàng)目合同參考范本的設(shè)計(jì)內(nèi)容簡(jiǎn)介如下：
PPP項(xiàng)目合同參考范本，由合同正文和合同附件組成，對(duì)PPP 項(xiàng)目合同通常所包含的具有共性的條款和機(jī)制作原則性介紹，主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設(shè)置21個(gè)模塊、115項(xiàng)條款，說(shuō)明各主要參與方在PPP 項(xiàng)目中的角色及訂立相關(guān)合同的目的，闡述PPP 項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容和核心條款，分析合同條款中的風(fēng)險(xiǎn)分配原則、基本內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)安排。適用于不同模式合作項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)、移交等階段，具有較強(qiáng)的通用性，并不能適用所有PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和個(gè)性需求。
原則上，所有模式項(xiàng)目合同的正文都應(yīng)包含10個(gè)通用模塊：總則、合同主體、合作關(guān)系、項(xiàng)目前期工作、收入和回報(bào)、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭(zhēng)議解決，以及其他約定。同時(shí)本參考范本還從付費(fèi)機(jī)制和行業(yè)領(lǐng)域兩個(gè)方面，剖析不同類型PPP 項(xiàng)目合同中的核心要素和特定條款。
PPP 項(xiàng)目兼具長(zhǎng)期性、復(fù)雜性與多樣性，項(xiàng)目所處地域、行業(yè)、市場(chǎng)環(huán)境等情況的不同，各參與方合作意愿、風(fēng)險(xiǎn)偏好、談判能力等方面的差異，最終表現(xiàn)為合同內(nèi)容上的千差萬(wàn)別。實(shí)踐中， PPP 項(xiàng)目各參與方應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目客觀需要和談判結(jié)果，充分借助專業(yè)力量，因地制宜地訂立PPP 項(xiàng)目合同。各行業(yè)可參考本《PPP項(xiàng)目合同參考范本》分別研究制定相應(yīng)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)合同范本，并及時(shí)總結(jié)開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷細(xì)化、完善合同文本。鑒于我國(guó)PPP工作尚處于起步階段，法律制度、機(jī)構(gòu)能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面均有待進(jìn)一步加強(qiáng)和豐富，今后將及時(shí)對(duì)本參考范本進(jìn)行修訂和完善，以饗讀者。
