生態(tài)環(huán)境遭受破壞無(wú)人賠償將成為歷史。環(huán)保部今天通報(bào)說(shuō)，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)方案)已由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)�！�

 

根據(jù)方案，2015-2017年選擇部分省份開(kāi)展試點(diǎn)工作；2018年起在全國(guó)試行；到2020年，力爭(zhēng)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿�、修�?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

 

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南透露，根據(jù)方案規(guī)定，違法排污污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕��?zé)任主體，而省級(jí)人民政府為賠償權(quán)利人。

 

破解企業(yè)污染政府買(mǎi)單困局

 

由于目前存在法律體系不健全、技術(shù)支撐薄弱、社會(huì)化資金分擔(dān)機(jī)制未建立等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害得不到足額賠償，生態(tài)環(huán)境得不到及時(shí)修復(fù)，需要盡快建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。而此次出臺(tái)的方案，有望彌補(bǔ)法律上的不足。

 

據(jù)環(huán)保部介紹，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)的需要。同時(shí)，也有助于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的困局。

 

方案規(guī)定，違法排污污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，須對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行賠償。也就是說(shuō)，違法排污污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕��?zé)任主體，而經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府為賠償權(quán)利人。也就是說(shuō)，省級(jí)人民政府可以提起和主張賠償。

 

據(jù)了解，方案適用于因污染環(huán)境、破壞生態(tài)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境要素及功能的損害，即生態(tài)環(huán)境本身的損害。涉及人身傷害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失以及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模�分別適用侵權(quán)責(zé)任法和海洋環(huán)境保護(hù)法等相關(guān)法律規(guī)定，不適用于方案。

 

王金南指出，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括必要合理的污染清除費(fèi)用、環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失以及生態(tài)環(huán)境功能的永久性損害四個(gè)主要方面。

 

不會(huì)出現(xiàn)企業(yè)賠不起問(wèn)題

 

根據(jù)現(xiàn)行民事訴訟法和環(huán)保法規(guī)定，符合條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟。此次方案又提出，政府可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，對(duì)于兩者之間是否會(huì)產(chǎn)生矛盾的問(wèn)題，環(huán)保部表示，社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟和政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償，均為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要內(nèi)容，兩者并不沖突，政府側(cè)重于對(duì)國(guó)有自然資源的損害提起索賠。

 

環(huán)保部稱(chēng)，兩者的關(guān)系和銜接還需要在試點(diǎn)過(guò)程中逐步探索和完善。

 

生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額往往比較巨大，對(duì)于企業(yè)是否有能力承擔(dān)問(wèn)題，環(huán)保部透露，在方案的制定過(guò)程中，已經(jīng)充分考慮了生態(tài)環(huán)境損害賠償與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，特別是企業(yè)的承受能力問(wèn)題。因此，方案設(shè)計(jì)多樣化責(zé)任承擔(dān)方式，要求試點(diǎn)地方根據(jù)責(zé)任人主觀過(guò)錯(cuò)、經(jīng)營(yíng)狀況等因素試行分期賠付等多樣化責(zé)任承擔(dān)方式。

 

對(duì)于環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)是否能適應(yīng)賠償需求，環(huán)保部介紹，我國(guó)環(huán)境鑒定評(píng)估能力目前已初步形成，從2011年起，環(huán)保部相繼在山東、江蘇、重慶等10個(gè)地方開(kāi)展了環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作試點(diǎn)。同時(shí)，可為行政和司法提供鑒定評(píng)估報(bào)告的機(jī)構(gòu)也不缺少。據(jù)介紹，2014年，環(huán)保部向社會(huì)公開(kāi)推薦了第一批12家具備為環(huán)境管理和司法提供技術(shù)支持的環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)。

 

磋商程序提供損害救濟(jì)新途徑

 

方案在現(xiàn)有的環(huán)境民事訴訟之外，還創(chuàng)設(shè)了“磋商”這種生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的新途徑。

 

據(jù)王金南介紹，根據(jù)方案，賠償權(quán)利人在知悉生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)調(diào)查、評(píng)估等方式確定生態(tài)環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生且達(dá)到需要賠償?shù)某潭龋�同時(shí)，確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人。

 

“在具有明確賠償義務(wù)人的情況下，啟動(dòng)與賠償義務(wù)人的磋商程序。”王金南說(shuō)，磋商的主要內(nèi)容包括調(diào)查評(píng)估內(nèi)容以及修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間期限的確定。賠償責(zé)任的承擔(dān)方式優(yōu)先采用修復(fù)方式，在修復(fù)不能的情況下適用金錢(qián)賠償責(zé)任。磋商過(guò)程中的關(guān)鍵信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，邀請(qǐng)專(zhuān)家和公眾參與。

 

王金南指出，因?yàn)樵诖枭痰姆�律關(guān)系中，賠償權(quán)利人不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害，而是作為生態(tài)環(huán)境的代表者，參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的確定。他說(shuō)，這種方式有利于平衡各方利益，也是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題普遍采用的一種做法。

 

磋商不成可啟動(dòng)賠償訴訟程序

 

在磋商不成的情況下，方案還賦予了權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利。王金南認(rèn)為，這是對(duì)現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度的有益補(bǔ)充。

 

根據(jù)方案，當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到侵害時(shí)，政府有義務(wù)為保護(hù)公共環(huán)境利益不受損害進(jìn)行索賠。為此，方案授予了試點(diǎn)地方省級(jí)人民政府損害索賠權(quán)。

 

王金南指出，雖然罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等是政府部門(mén)對(duì)違法企事業(yè)單位的行政處罰方式，但生態(tài)環(huán)境損害民事賠償與行政處罰屬于不同的法律關(guān)系，兩者并行不悖。

 

他認(rèn)為，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，需要從立法上明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)和管理規(guī)范、損害賠償資金等基本問(wèn)題。

 

為此，王金南建議，要細(xì)化賠償權(quán)利人開(kāi)展的磋商和訴訟工作程序。建議試點(diǎn)地方根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在原告、訴訟請(qǐng)求、訴訟標(biāo)的等方面的特點(diǎn)，研究符合實(shí)際需要的特殊程序，并探索特殊程序與民事訴訟法一般程序之間的銜接規(guī)則。

 

王金南強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化損害賠償過(guò)程中的信息公開(kāi)和公眾參與，在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)方案制定與修復(fù)執(zhí)行等賠償過(guò)程中，強(qiáng)化公眾知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，還要規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理，積極推進(jìn)企業(yè)環(huán)境損害賠償基金與環(huán)境修復(fù)保證金制度。

 

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附：

 

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》全文

　　

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度。為逐步建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，現(xiàn)制定本試點(diǎn)方案。

　　

一、總體要求和目標(biāo)

　　

通過(guò)試點(diǎn)逐步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，形成相應(yīng)的鑒定評(píng)估管理與技術(shù)體系、資金保障及運(yùn)行機(jī)制，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

　　

2015年至2017年，選擇部分省份開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。從2018年開(kāi)始，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭(zhēng)在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿�、修�?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。試點(diǎn)省份的確定另行按程序報(bào)批。

　　

二、試點(diǎn)原則

　　

——依法推進(jìn)，鼓勵(lì)創(chuàng)新。按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，立足國(guó)情與地方實(shí)際，由易到難、穩(wěn)妥有序開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作。對(duì)法律未作規(guī)定的具體問(wèn)題，根據(jù)需要提出政策和立法建議。

　　

——環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)。體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價(jià)值，促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)。賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

　　

——主動(dòng)磋商，司法保障。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作，主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商。未經(jīng)磋商或磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。

　　

——信息共享，公眾監(jiān)督。實(shí)施信息公開(kāi)，推進(jìn)政府及其職能部門(mén)共享生態(tài)環(huán)境損害賠償信息。生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，并邀請(qǐng)專(zhuān)家和利益相關(guān)的公民、法人和其他組織參與。

　　

三、適用范圍

　　

本試點(diǎn)方案所稱(chēng)生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。

　　

（一）有下列情形之一的，按本試點(diǎn)方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：

　　1.發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；

2.在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；

3.發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境事件的。

（二）以下情形不適用本試點(diǎn)方案：

　　1.涉及人身傷害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失要求賠償?shù)�，適用侵權(quán)責(zé)任法等法律規(guī)定；

2.涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模�適用海洋環(huán)境保護(hù)法等法律規(guī)定。

 

四、試點(diǎn)內(nèi)容

　　

（一）明確賠償范圍。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染的費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用。試點(diǎn)地方可根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作進(jìn)展情況和需要，提出細(xì)化賠償范圍的建議。鼓勵(lì)試點(diǎn)地方開(kāi)展環(huán)境健康損害賠償探索性研究與實(shí)踐。

 

（二）確定賠償義務(wù)人。違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任�，F(xiàn)行民事法律和資源環(huán)境保護(hù)法律有相關(guān)免除或減輕生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任規(guī)定的，按相應(yīng)規(guī)定執(zhí)行。試點(diǎn)地方可根據(jù)需要擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人范圍，提出相關(guān)立法建議。

　　

（三）明確賠償權(quán)利人。試點(diǎn)地方省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)后，作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，可指定相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。

　　

試點(diǎn)地方省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)制定生態(tài)環(huán)境損害索賠啟動(dòng)條件、鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)選定程序、管轄劃分、信息公開(kāi)等工作規(guī)定，明確環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)部門(mén)開(kāi)展索賠工作的職責(zé)分工。建立對(duì)生態(tài)環(huán)境損害索賠行為的監(jiān)督機(jī)制，賠償權(quán)利人及其指定的相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、工作人員在索賠工作中存在濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依紀(jì)依法追究責(zé)任；涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)。

　　

對(duì)公民、法人和其他組織舉報(bào)要求提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)�，試點(diǎn)地方政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究處理和答復(fù)。

　　

（四）開(kāi)展賠償磋商。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)�，賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告，就損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問(wèn)題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議。磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。賠償權(quán)利人也可以直接提起訴訟。

 

（五）完善賠償訴訟規(guī)則。試點(diǎn)地方法院要按照有關(guān)法律規(guī)定、依托現(xiàn)有資源，由環(huán)境資源審判庭或指定專(zhuān)門(mén)法庭審理生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件；根據(jù)賠償義務(wù)人主觀過(guò)錯(cuò)、經(jīng)營(yíng)狀況等因素試行分期賠付，探索多樣化責(zé)任承擔(dān)方式。

　　

試點(diǎn)地方法院要研究符合生態(tài)環(huán)境損害賠償需要的訴前證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等制度；可根據(jù)試點(diǎn)情況，提出有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的立法和制定司法解釋建議。鼓勵(lì)符合條件的社會(huì)組織依法開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

　　

（六）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督。賠償權(quán)利人對(duì)磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估，確保生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償款項(xiàng)使用情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果要向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。

　　

（七）規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估。試點(diǎn)地方要加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，推動(dòng)組建符合條件的專(zhuān)業(yè)評(píng)估隊(duì)伍，盡快形成評(píng)估能力。研究制定鑒定評(píng)估管理制度和工作程序，保障獨(dú)立開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估，并做好與司法程序的銜接。為磋商提供鑒定意見(jiàn)的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)要求；為訴訟提供鑒定意見(jiàn)的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守司法行政機(jī)關(guān)等的相關(guān)規(guī)定規(guī)范。

　　

（八）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。經(jīng)磋商或訴訟確定賠償義務(wù)人的，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)磋商或判決要求，組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)。賠償義務(wù)人無(wú)能力開(kāi)展修復(fù)工作的，可以委托具備修復(fù)能力的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)。修復(fù)資金由賠償義務(wù)人向委托的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)支付。賠償義務(wù)人自行修復(fù)或委托修復(fù)的，賠償權(quán)利人前期開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)效果后評(píng)估等費(fèi)用由賠償義務(wù)人承擔(dān)。

　　

賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳地方國(guó)庫(kù)，納入地方預(yù)算管理。試點(diǎn)地方根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開(kāi)展替代修復(fù)。

　　

五、保障措施

　　

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。試點(diǎn)地方省級(jí)政府要加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)，細(xì)化分工，落實(shí)責(zé)任，并于每年8月底向國(guó)務(wù)院報(bào)告試點(diǎn)工作進(jìn)展情況。環(huán)境保護(hù)部要會(huì)同相關(guān)部門(mén)于2017年年底前對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行全面評(píng)估，認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)提出制定和修改相關(guān)法律法規(guī)、政策的建議，向國(guó)務(wù)院報(bào)告。

　　

（二）加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。環(huán)境保護(hù)部會(huì)同相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制、修復(fù)效果后評(píng)估等業(yè)務(wù)工作。最高人民法院負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶徟泄ぷ�。最高人民檢察院負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋z察工作。財(cái)政部負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理工作。國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、環(huán)境保護(hù)部對(duì)試點(diǎn)地方環(huán)境健康問(wèn)題開(kāi)展或指導(dǎo)地方開(kāi)展調(diào)查研究。

　　

（三）加快技術(shù)體系建設(shè)。國(guó)家建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)制定生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架和技術(shù)總綱；會(huì)同相關(guān)部門(mén)出臺(tái)或修訂生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)規(guī)范；會(huì)同相關(guān)部門(mén)建立服務(wù)于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的數(shù)據(jù)平臺(tái)。相關(guān)部門(mén)針對(duì)基線確定、因果關(guān)系判定、損害數(shù)額量化等損害鑒定關(guān)鍵環(huán)節(jié)，組織加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)研究。

　　

（四）加大經(jīng)費(fèi)和政策保障。試點(diǎn)工作所需經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政予以安排。發(fā)展改革、科技、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門(mén)在安排土壤、地下水、森林調(diào)查與修復(fù)等相關(guān)項(xiàng)目時(shí)，對(duì)試點(diǎn)地方優(yōu)先考慮、予以傾斜，提供政策和資金支持。

　　

（五）鼓勵(lì)公眾參與。創(chuàng)新公眾參與方式，邀請(qǐng)專(zhuān)家和利益相關(guān)的公民、法人和其他組織參加生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償磋商工作。依法公開(kāi)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、賠償、訴訟裁判文書(shū)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果報(bào)告等信息，保障公眾知情權(quán)。 

（來(lái)源：法制日?qǐng)?bào)）

 

【重磅】中辦國(guó)辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》：企事業(yè)單位違法排污須進(jìn)行生態(tài)賠償（附全文）

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)施  六大規(guī)定劃出行為底線 


　　
     近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。這是我國(guó)追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任、保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源和推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要舉措。
　　


生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)施 六大規(guī)定劃出行為底線
　　
　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的同時(shí)，也引發(fā)了日益突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，排污者造成的重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失得不到賠償，公眾的環(huán)境權(quán)益和生態(tài)系統(tǒng)得不到保護(hù)。
　　
　　制定頒布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），是追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任、保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源和推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要舉措。
　　
　　《方案》的出臺(tái)背景與基礎(chǔ)
　　
　　一是現(xiàn)行環(huán)境損害賠償“重人身財(cái)產(chǎn)，輕生態(tài)環(huán)境”。環(huán)境損害賠償法律體系由民法、侵權(quán)責(zé)任法、環(huán)境保護(hù)基本法與單行法等法律構(gòu)成，總體來(lái)看，主要側(cè)重規(guī)制環(huán)境污染導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損害賠償。除海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害有賠償規(guī)定外，目前法律體系中對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)規(guī)定不完善。環(huán)境資源具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)及由生態(tài)衍生的精神屬性，其中生態(tài)和精神屬性是環(huán)境資源滿足人類(lèi)享受在良好環(huán)境中生活和審美情趣的基礎(chǔ)，環(huán)境資源遭到污染或破壞，其使用價(jià)值與生態(tài)價(jià)值應(yīng)該予以賠償，環(huán)境公益保護(hù)與生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度缺失的問(wèn)題急需得到解決。
　　
　　二是民事法律應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償不足。我國(guó)憲法賦予了國(guó)家和集體對(duì)自然資源的所有權(quán)，作為國(guó)家（或集體）對(duì)其所有的自然資源的損害求償權(quán)的依據(jù)。但是，歸屬?lài)?guó)家和集體所有的自然資源僅限于礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等部分環(huán)境資源，難以涵蓋所有的生態(tài)環(huán)境類(lèi)型。同時(shí)，所有權(quán)理論重在保護(hù)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，難以對(duì)自然資源的生態(tài)價(jià)值進(jìn)行保護(hù)。而且，民法上的“物”是可支配、排他、有體之物，生態(tài)環(huán)境公共性、整體性的特點(diǎn)決定了其難以真正被民法之“物”涵蓋。
　　
　　三是環(huán)境法律中生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不健全。為應(yīng)對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)不力，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提出了要求。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》確定了損害擔(dān)責(zé)原則，并明確符合條件的環(huán)保組織為環(huán)境民事公益訴訟主體，客觀上為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的追究提供了依據(jù)。但此法仍規(guī)定因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成損害應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，并未將生態(tài)環(huán)境損害包含在內(nèi)。雖然最高人民法院相繼出臺(tái)了關(guān)于環(huán)境公益訴訟和環(huán)境民事侵權(quán)糾紛的司法解釋?zhuān)瑢?duì)生態(tài)環(huán)境損害的賠償予以認(rèn)可，但司法解釋主要通過(guò)訴訟中的法律適用調(diào)整個(gè)案中的生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題，并非國(guó)家法律層面對(duì)這一問(wèn)題的系統(tǒng)規(guī)定。
　　
　　《方案》的主要內(nèi)容和特點(diǎn)
　　
　　《方案》主要規(guī)定了適用范圍、試點(diǎn)原則、損害賠償范圍、賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人、賠償程序、賠償責(zé)任承擔(dān)方式，以及相應(yīng)的技術(shù)、資金管理等問(wèn)題�！斗桨浮肥菄�(guó)家層面首次以制度化的方式對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行的較系統(tǒng)和完善的規(guī)定，并且具有諸多亮點(diǎn)與特色。具體來(lái)說(shuō)：
　　
　　第一，規(guī)定了賠償范圍，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益損失。
　　
　　明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基點(diǎn)�！斗桨浮穬H適用于生態(tài)環(huán)境本身?yè)p害的賠償，污染導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損害的賠償直接適用民事法律，不在《方案》適用范圍之內(nèi)。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括必要合理的污染清除費(fèi)用、環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失以及生態(tài)環(huán)境功能的永久性損害4個(gè)主要方面。調(diào)查評(píng)估費(fèi)用和有關(guān)公共服務(wù)費(fèi)也應(yīng)由賠償義務(wù)人承擔(dān)。
　　
　　生態(tài)環(huán)境損害具有特殊性，其補(bǔ)救主要是通過(guò)采取生態(tài)環(huán)境損害清理與修復(fù)措施將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生之前。因此，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)是損害補(bǔ)救的核心目的，賠償只是保障恢復(fù)的手段。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍也主要取決于相應(yīng)的清理與修復(fù)措施的費(fèi)用。
　　
　　第二，規(guī)定了賠償義務(wù)人，明確免責(zé)情形。
　　
　　《方案》限于追究違法違規(guī)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和個(gè)人，黨委和政府有關(guān)負(fù)責(zé)人因決策失誤造成生態(tài)環(huán)境損害的，不適用本《方案》。此外，《方案》主要適用于有明確責(zé)任主體的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究。對(duì)于歷史遺留的生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題，各地可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行探索，不做硬性要求。因此，《方案》規(guī)定違法排污污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕��?zé)任主體。
　　
　　除一般責(zé)任主體外，《方案》規(guī)定了試點(diǎn)地方可以根據(jù)需要擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人范圍。這是因?yàn)�，在�?shí)際的案例中，未盡到注意義務(wù)的管理人和實(shí)際占有人、違反誠(chéng)實(shí)信用原則濫用公司法人資格的股東、明知環(huán)境違法仍向責(zé)任者提供貸款的金融機(jī)構(gòu)等，都有可能是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果有“責(zé)任”的主體。但是，如果不加考量地適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償中，可能導(dǎo)致單純管理行為或投資行為也被追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，引發(fā)有失公平的后果。因此，試點(diǎn)地方可以探索這些主體承擔(dān)責(zé)任的歸責(zé)原則、構(gòu)成要件、抗辯事由等，進(jìn)而提出相關(guān)立法建議。
　　
　　第三，規(guī)定了賠償權(quán)利人，授予試點(diǎn)地方省級(jí)人民政府損害索賠權(quán)。
　　
　　針對(duì)目前生態(tài)環(huán)境損害主要由環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行救濟(jì)，政府救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害權(quán)責(zé)缺失的現(xiàn)狀，《方案》根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定，明確賦予地方人民政府保護(hù)公共環(huán)境利益的職責(zé)，在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后通過(guò)與責(zé)任者進(jìn)行磋商，及時(shí)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作，并在磋商不成的情況下及時(shí)提起訴訟。在具體實(shí)踐中，試點(diǎn)地方省級(jí)人民政府可以根據(jù)環(huán)境事件的具體情況，決定由相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)啟動(dòng)磋商或訴訟等賠償?shù)木唧w工作。
　　
　　這種規(guī)定的理論基礎(chǔ)在于，生態(tài)環(huán)境為全民所有，政府代表全民對(duì)其進(jìn)行管理與保護(hù)。因此，當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到侵害時(shí)，政府有義務(wù)為保護(hù)公共環(huán)境利益不受損害進(jìn)行索賠。從公共環(huán)境利益保護(hù)的角度強(qiáng)化了政府及其部門(mén)的履責(zé)意識(shí)。
　　
　　第四，規(guī)定了賠償?shù)拇枭坛绦颍瑒?chuàng)設(shè)救濟(jì)損害的新途徑。
　　
　　《方案》在現(xiàn)有的環(huán)境民事訴訟之外，創(chuàng)設(shè)了“磋商”這種生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的新途徑。根據(jù)《方案》，賠償權(quán)利人在知悉生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)調(diào)查、評(píng)估等方式確定生態(tài)環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生且達(dá)到需要賠償?shù)某潭�，同時(shí)，確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人。在具有明確賠償義務(wù)人的情況下，啟動(dòng)與賠償義務(wù)人的磋商程序。磋商的主要內(nèi)容包括調(diào)查評(píng)估內(nèi)容以及修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間期限的確定。賠償責(zé)任的承擔(dān)方式優(yōu)先采用修復(fù)方式，在修復(fù)不能的情況下適用金錢(qián)賠償責(zé)任。磋商過(guò)程中的關(guān)鍵信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，邀請(qǐng)專(zhuān)家和公眾參與。
　　
　　在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟程序之前設(shè)計(jì)前置的磋商程序，有利于通過(guò)責(zé)任者、公眾與政府的平等對(duì)話，實(shí)現(xiàn)公共環(huán)境利益保護(hù)的平等參與。磋商雖有政府參與，但并非行政法律關(guān)系而是民事性質(zhì)的關(guān)系，因?yàn)樵诖枭痰姆�律關(guān)系中，賠償權(quán)利人不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害，而是作為生態(tài)環(huán)境的代表者參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的確定。這種方式有利于平衡各方利益，也是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題普遍采用的做法。
　　
　　第五，規(guī)定了賠償訴訟程序，拓展已有的損害救濟(jì)途徑。
　　
　　《方案》賦予賠償權(quán)利人直接或在磋商不成情況下提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利，是對(duì)現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度的有益補(bǔ)充。提出了賠償權(quán)利人開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以及鼓勵(lì)環(huán)保組織提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的要求，設(shè)計(jì)了針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟特點(diǎn)的證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督及分期執(zhí)行等制度。
　　
　　賠償權(quán)利人進(jìn)行磋商和訴訟中應(yīng)當(dāng)注意與其日常行政管理的關(guān)系，罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等是政府相關(guān)部門(mén)對(duì)違法企事業(yè)單位的行政處罰方式。生態(tài)環(huán)境損害民事賠償與行政處罰屬于不同的法律關(guān)系，并行不悖。
　　
　　第六，規(guī)定了試點(diǎn)工作配套措施，保障制度順利推進(jìn)。
　　
　　《方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害的技術(shù)和公眾參與等保障生態(tài)環(huán)境損害賠償工作順利開(kāi)展的相關(guān)措施。
　　
　　在生態(tài)環(huán)境損害賠償過(guò)程中，需要以環(huán)境損害評(píng)估作為技術(shù)支撐保障生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評(píng)估與修復(fù)方案制定等事實(shí)認(rèn)定工作的順利開(kāi)展。為保障評(píng)估活動(dòng)的科學(xué)合理、客觀中立，《方案》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估機(jī)構(gòu)能力提出了要求，并對(duì)評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范化管理。
　　
　　為有效監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償中損害調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)方案制定，行政磋商合意過(guò)程，以及修復(fù)措施與賠償金執(zhí)行等工作的開(kāi)展，《方案》強(qiáng)化了信息公開(kāi)與公眾參與的要求。
　　
　　加快實(shí)施《方案》的若干建議
　　
　　第一，加快建立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)體系。
　　
　　生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估是確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生及其程度、認(rèn)定因果關(guān)系和可歸責(zé)的責(zé)任主體、制定生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案、量化生態(tài)環(huán)境損失的技術(shù)依據(jù)，評(píng)估報(bào)告是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的重要證據(jù)。目前，環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)方法與工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”的生態(tài)損害情況下如何確認(rèn)各因果關(guān)系鏈條等關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題尚待深入研究。同時(shí)，針對(duì)同一評(píng)估對(duì)象而由多個(gè)政府部門(mén)發(fā)布的不同損害評(píng)估技術(shù)方法如何做出綱領(lǐng)性統(tǒng)籌、如何在個(gè)案中選擇適用需要進(jìn)一步明確。目前，當(dāng)務(wù)之急是要分領(lǐng)域加快建立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)體系。
　　
　　第二，細(xì)化賠償權(quán)利人開(kāi)展的磋商和訴訟工作程序。
　　
　　建議從兩個(gè)方面細(xì)化磋商與訴訟工作程序。首先，需要明確賠償權(quán)利人開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟程序的銜接規(guī)則，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)保組織根據(jù)《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》提起環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系。建議試點(diǎn)地方根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在原告、訴訟請(qǐng)求、訴訟標(biāo)的等方面的特點(diǎn)，研究符合實(shí)際需要的特殊程序，并探索特殊程序與《民事訴訟法》一般程序之間的銜接規(guī)則。其次，細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害磋商的具體工作程序，包括賠償權(quán)利人的管轄范圍與案件受理、損害調(diào)查、評(píng)估的委托、責(zé)任人的認(rèn)定、修復(fù)方案的制定、磋商協(xié)議的通知、磋商的形式與內(nèi)容、磋商決定及其效力等內(nèi)容。
　　
　　第三，強(qiáng)化損害賠償過(guò)程中的信息公開(kāi)和公眾參與。
　　
　　建議在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)方案制定與修復(fù)執(zhí)行等賠償過(guò)程中，強(qiáng)化公眾知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。從賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人兩大主體方面明確信息公開(kāi)的內(nèi)容、對(duì)象、程序與方式，對(duì)涉及公共環(huán)境利益的重大事項(xiàng)采取強(qiáng)制信息公開(kāi)。細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害賠償公眾參與機(jī)制中公眾范圍的選擇與確定標(biāo)準(zhǔn)，明確公眾介入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臅r(shí)間點(diǎn)，優(yōu)化咨詢會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等參與形式，強(qiáng)化公眾意見(jiàn)反饋處理。
　　
　　第四，規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。
　　
　　此方案尚未對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纳鐣?huì)化分擔(dān)方式進(jìn)行設(shè)計(jì)。建議試點(diǎn)地方結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境損害主要類(lèi)型、資金需求量規(guī)模和潛在資金來(lái)源，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的籌措進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持污染者付費(fèi)原則，積極推進(jìn)企業(yè)環(huán)境損害賠償基金與環(huán)境修復(fù)保證金制度；遵循受益者付費(fèi)原則，鼓勵(lì)構(gòu)建市場(chǎng)型環(huán)境修復(fù)基金與環(huán)境應(yīng)急基金制度；提倡風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，探索設(shè)立高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)環(huán)境責(zé)任信托基金與強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。此外，試點(diǎn)地方還可以在解決歷史性遺留問(wèn)題的資金保障機(jī)制方面、建立高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)擔(dān)保制度方面進(jìn)行積極探索，為生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題的最終解決提供模式。
　　
　　作者：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院王金南

(來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào))