國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部研究室副主任趙福軍多年來一直從事PPP領(lǐng)域相關(guān)研究。在他看來，政府在PPP實(shí)踐中身兼“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份，既是政策規(guī)則的制定者又是項(xiàng)目重要的參與者，對(duì)PPP項(xiàng)目成敗與否發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。
 

趙福軍研究發(fā)現(xiàn)，一些地方政府契約精神淡薄。比如，個(gè)別地方政府為了吸引社會(huì)資本參加本地的PPP項(xiàng)目，在招標(biāo)的時(shí)候弄虛作假，存在包括虛增消費(fèi)需求量、隱藏項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等不誠(chéng)實(shí)的問題。另外，地方政府行政換屆也影響地方政府信用。由于PPP生命周期往往跨越幾個(gè)行政周期，因地方一把手換屆導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗案例是不換屆時(shí)的兩倍。

PPP運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)相當(dāng)豐富的何愿平說，現(xiàn)在的PPP項(xiàng)目一般回報(bào)率不高，這就要求風(fēng)險(xiǎn)平穩(wěn)。特別是在項(xiàng)目執(zhí)行中，如果遇到政府不受約束的情況，那風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)加大。企業(yè)從經(jīng)營(yíng)角度講，高風(fēng)險(xiǎn)必須高回報(bào)，沒有高回報(bào)的話自然沒有人愿意做。

當(dāng)然，在PPP項(xiàng)目中，看似政府占主導(dǎo)地位、社會(huì)資本地位較弱，但在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，社會(huì)資本也存在一定的自主空間，自然也會(huì)發(fā)生少數(shù)企業(yè)違背契約精神的情況。究其原因，或是企業(yè)出于利潤(rùn)最大化目的而違背了合同中關(guān)于服務(wù)或產(chǎn)品的質(zhì)量承諾，或是由于項(xiàng)目收益不及預(yù)期，企業(yè)不愿再履行合約等多種因素造成。

此外，趙福軍調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于機(jī)制體制等各方面原因，國(guó)企在市場(chǎng)進(jìn)入、資本融通等很多方面都優(yōu)于民企，地方政府在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)更加重視與國(guó)有企業(yè)開展相關(guān)合作，與民企合作動(dòng)力不足。

“引入民間資本投資基建項(xiàng)目，既可以盤活社會(huì)存量資金，避免貨幣超發(fā)之嫌，又可以使政府在不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下，完善公共設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。”不過，業(yè)內(nèi)專家稱，近些年來，政府都積極鼓勵(lì)民資參與國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)，各部委的配套文件更是不少，但是民資參與PPP項(xiàng)目卻遭遇了“理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感”的尷尬境地。

據(jù)上海證券報(bào)報(bào)道，“今年對(duì)PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)來說是最忙的一年”。國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司ppp研究中心副主任童再軍對(duì)上證報(bào)記者說。

2015年開始，PPP模式在各地全面展開，業(yè)內(nèi)人士稱之為PPP元年。這一年來，童再軍的生活也可以用“人在旅途”形容。“我今年飛機(jī)就飛了77次，不是去講課，就是去和投資方接洽。不是在飛機(jī)上，就是在火車上。”說這話的時(shí)候，童再軍正好離開成都，他的下一站是杭州。

 

PPP(Public—Private—Partnership)模式，即政府和社會(huì)資本合作共同提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。2013年7月31日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)提出，要利用特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。作為新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重大改革舉措，這被認(rèn)為是PPP模式開啟的信號(hào)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過兩年的發(fā)展創(chuàng)新，目前全國(guó)各地已推出的PPP項(xiàng)目多達(dá)1800多個(gè)，總投資高達(dá)3.4萬億元。

PPP已經(jīng)成為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域最熱的詞匯之一。各級(jí)地方政府忙著推薦PPP項(xiàng)目，國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)、銀行、律師紛紛解讀政策、進(jìn)行PPP培訓(xùn)，甚至連最早開展PPP模式的英國(guó)也專門為中國(guó)撰寫報(bào)告支招。

政企合作：猶似一場(chǎng)婚姻

一位業(yè)內(nèi)專家分析說，在PPP的理論與實(shí)踐兩個(gè)層面，都有這樣一種認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為PPP最大的風(fēng)險(xiǎn)來自于政府缺乏契約精神、“新官不理舊賬”的風(fēng)險(xiǎn)

“我們目前已經(jīng)做了300多個(gè)PPP項(xiàng)目，等著我們?nèi)プ龅捻?xiàng)目很多，工作日程已經(jīng)排到了明年年底。”童再軍說。

在政府的支持和推動(dòng)下，PPP火了。然而，不少地方卻反映在項(xiàng)目推進(jìn)過程中存在“剃頭挑子一頭熱”的現(xiàn)象。在9月份國(guó)新辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委副主任連維良也承認(rèn)，PPP存在一些落地難的問題。

其實(shí)，關(guān)于PPP落地難的報(bào)道已屢見不鮮。早在今年5月份，原國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部副部長(zhǎng)龍永圖在一個(gè)論壇上說，去年國(guó)家提出的超過1.6萬億的80個(gè)PPP項(xiàng)目單中，還有80%待落實(shí)。

民生證券宏觀研究員朱振鑫團(tuán)隊(duì)為此做了一個(gè)PPP落地調(diào)研。按照他們的統(tǒng)計(jì)，簽約的可能不到30%，而且已簽約項(xiàng)目中今年投下去的比例更低，預(yù)計(jì)只有一半左右。

“PPP項(xiàng)目落地達(dá)不到預(yù)期，這種‘叫好不叫座’的現(xiàn)象說明很多社會(huì)資本依舊處于觀望狀態(tài)。”一位業(yè)內(nèi)專家分析說，在PPP的理論與實(shí)踐兩個(gè)層面，都有這樣一種認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為PPP最大的風(fēng)險(xiǎn)來自于政府缺乏契約精神、“新官不理舊賬”的風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部研究室副主任趙福軍多年來一直從事PPP領(lǐng)域相關(guān)研究。在他看來，政府在PPP實(shí)踐中身兼“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份，既是政策規(guī)則的制定者又是項(xiàng)目重要的參與者，對(duì)PPP項(xiàng)目成敗與否發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

趙福軍研究發(fā)現(xiàn)，一些地方政府契約精神淡薄。比如，個(gè)別地方政府為了吸引社會(huì)資本參加本地的PPP項(xiàng)目，在招標(biāo)的時(shí)候弄虛作假，存在包括虛增消費(fèi)需求量、隱藏項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等不誠(chéng)實(shí)的問題。另外，地方政府行政換屆也影響地方政府信用。由于PPP生命周期往往跨越幾個(gè)行政周期，因地方一把手換屆導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗案例是不換屆時(shí)的兩倍。

“中國(guó)經(jīng)營(yíng)最高成本就是信用，即契約精神。有些地方政府恰恰缺乏這種契約精神。”碧水源創(chuàng)始人之一、常務(wù)副總裁、董秘何愿平對(duì)上證報(bào)記者表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。

作為國(guó)內(nèi)水務(wù)龍頭企業(yè)之一，碧水源在環(huán)保PPP領(lǐng)域做得也是風(fēng)生水起。從2007年開始，碧水源就開始做混合所有制或者叫PPP模式。其中，碧水源與云南城投采用PPP模式合資成立的云南水務(wù)投資股份有限公司于2015年5月27日率先在香港上市，成為中國(guó)水務(wù)領(lǐng)域第一家PPP模式上市公司。截至目前，碧水源已擁有超過30家PPP合資公司。

PPP運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)相當(dāng)豐富的何愿平說，現(xiàn)在的PPP項(xiàng)目一般回報(bào)率不高，這就要求風(fēng)險(xiǎn)平穩(wěn)。特別是在項(xiàng)目執(zhí)行中，如果遇到政府不受約束的情況，那風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)加大。企業(yè)從經(jīng)營(yíng)角度講，高風(fēng)險(xiǎn)必須高回報(bào)，沒有高回報(bào)的話自然沒有人愿意做。

當(dāng)然，在PPP項(xiàng)目中，看似政府占主導(dǎo)地位、社會(huì)資本地位較弱，但在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，社會(huì)資本也存在一定的自主空間，自然也會(huì)發(fā)生少數(shù)企業(yè)違背契約精神的情況。究其原因，或是企業(yè)出于利潤(rùn)最大化目的而違背了合同中關(guān)于服務(wù)或產(chǎn)品的質(zhì)量承諾，或是由于項(xiàng)目收益不及預(yù)期，企業(yè)不愿再履行合約等多種因素造成。

一上市公司PPP項(xiàng)目主管跟記者坦言，他們接手的好幾個(gè)PPP項(xiàng)目都是上一家企業(yè)臨時(shí)違約甩手留下的，地方政府對(duì)此也頗為無奈。

“處于市場(chǎng)環(huán)境下的政府和企業(yè)進(jìn)行PPP合作，雙方都應(yīng)該秉持平等參與、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享、合作共贏的理念。”何愿平用“婚姻說”形象地比喻PPP項(xiàng)目中合作方的關(guān)系，他認(rèn)為招標(biāo)就像人找對(duì)象，不是做個(gè)廣告就能找到，還得談戀愛。PPP一個(gè)核心因素就是要有契約精神，這是基本條件。還要人和，大家的理念出發(fā)點(diǎn)是不是一致。就跟談戀愛一樣，沒有戀愛怎么成功，閃婚只能閃離。

他說，有人分析婚姻，一開始兩個(gè)人在同一起跑線，一個(gè)上了二十層，另一個(gè)還在五層，那么差距就大了。PPP也是一樣，相互之間要添磚加瓦，一起為這段婚姻作貢獻(xiàn)。

吸引民資：一道復(fù)雜的應(yīng)用題

國(guó)企在市場(chǎng)進(jìn)入、資本融通等很多方面都優(yōu)于民企，地方政府在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)更加重視與國(guó)有企業(yè)開展相關(guān)合作，與民企合作動(dòng)力不足

社會(huì)資本的憂慮導(dǎo)致PPP項(xiàng)目推進(jìn)遇冷，而在這個(gè)過程中，民營(yíng)資本的身影更是不多見。今年已接手百余個(gè)PPP項(xiàng)目的童再軍坦言，參與的項(xiàng)目90%來自國(guó)企，民企確實(shí)不多。

據(jù)悉，即便是民營(yíng)企業(yè)中的翹楚——民企500強(qiáng)，也只有59家在PPP模式上有所實(shí)踐。

“引入民間資本投資基建項(xiàng)目，既可以盤活社會(huì)存量資金，避免貨幣超發(fā)之嫌，又可以使政府在不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下，完善公共設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。”不過，業(yè)內(nèi)專家稱，近些年來，政府都積極鼓勵(lì)民資參與國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)，各部委的配套文件更是不少，但是民資參與PPP項(xiàng)目卻遭遇了“理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感”的尷尬境地。

浙江新昌馨馨家園是童再軍參與運(yùn)作的一個(gè)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目2015年進(jìn)入浙江省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫，投資方是一家民企，已經(jīng)進(jìn)行了一年多的時(shí)間，到現(xiàn)在也沒有落地實(shí)施。

在調(diào)研中，上證報(bào)記者多次聽到童再軍談及此事。在他看來，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，社會(huì)養(yǎng)老需求旺盛。再加上國(guó)家出了很多政策大力扶持，這個(gè)市場(chǎng)是非常大的。但是目前來看養(yǎng)老PPP還是一個(gè)“虛熱”的項(xiàng)目，在市場(chǎng)中偏冷門，主要由一些民企參與，受各種因素的影響，落地效果不甚理想。

中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司投資經(jīng)理宋旭東一直有關(guān)注養(yǎng)老PPP市場(chǎng)。他告訴記者，養(yǎng)老PPP要想真正落地，還得包裝設(shè)計(jì)，尋找一個(gè)合適的盈利點(diǎn)。

“現(xiàn)在這個(gè)市場(chǎng)不缺錢，缺少好的項(xiàng)目。”何愿平認(rèn)為，碧水源之所以選擇做環(huán)保領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，是因?yàn)榄h(huán)保是半公益半市場(chǎng)化的項(xiàng)目，比如做污水，很多居民和企業(yè)交了一部分錢，其他的部分由政府補(bǔ)貼。而公益性的項(xiàng)目和完全市場(chǎng)化的項(xiàng)目，沒辦法做。

記者觀察到，在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，如何兼顧投資利益與公共利益，既讓社會(huì)資本有錢賺，又讓百姓得實(shí)惠，“魚”和“熊掌”考驗(yàn)政府的智慧與能力。雖然近年來民企參與PPP意愿有所提高，但能不能拿到好項(xiàng)目，如何與地方政府持續(xù)健康合作卻是道復(fù)雜的應(yīng)用題。

除了項(xiàng)目盈利問題，國(guó)有企業(yè)在PPP市場(chǎng)中的發(fā)展和影響力也讓民資望塵莫及。

趙福軍調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于機(jī)制體制等各方面原因，國(guó)企在市場(chǎng)進(jìn)入、資本融通等很多方面都優(yōu)于民企，地方政府在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)更加重視與國(guó)有企業(yè)開展相關(guān)合作，與民企合作動(dòng)力不足。

在目前的PPP市場(chǎng)，民資要想逆襲，財(cái)經(jīng)專欄作家崔麗君認(rèn)為，在宏觀大環(huán)境暫時(shí)沒有太大改變的情況下，PPP市場(chǎng)還有一個(gè)重要的競(jìng)爭(zhēng)維度，那就是創(chuàng)新。

PPP市場(chǎng)的創(chuàng)新可以分為金融創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。在金融創(chuàng)新和管理創(chuàng)新上，雖然中小企業(yè)很難參與，但大量的優(yōu)質(zhì)民營(yíng)上市公司或非上市企業(yè)可以參與;而在技術(shù)創(chuàng)新上，中小型乃至創(chuàng)業(yè)型企業(yè)在PPP市場(chǎng)上可以大有作為的，但需要國(guó)家創(chuàng)造一定的制度空間并提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持。

薄弱的生態(tài)：立法只聞樓梯響

去年5月，國(guó)家發(fā)改委首次發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法(征求意見稿)》，并公開征求意見。但出乎意料的是，方案幾易其稿，目前尚未見其落地

11月9日，李克強(qiáng)總理在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)專家企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上重申，要通過采取PPP等方式，擴(kuò)大有效投資，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施尤其是中西部公共設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)均衡發(fā)展。

總理的講話再一次說明了國(guó)家力推PPP的決心。有媒體在解讀時(shí)還提到，總理這段講話前后涉及降低企業(yè)融資成本、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境等等。這恰恰也是社會(huì)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域面對(duì)的薄弱生態(tài)環(huán)境。

比如上述提到的浙江新昌馨馨家園PPP項(xiàng)目，投資方自身資金有限，但是在操作中打不開金融機(jī)構(gòu)的融資渠道。童再軍說，投資方只有一家民企，銀行要求必須有央企加入才給貸款，事實(shí)上是沒有央企愿意投資這個(gè)項(xiàng)目。

在趙福軍看來，我國(guó)民間主體擁有的融資渠道少，一般需要資產(chǎn)抵押，獲得資金的成本高、機(jī)會(huì)低、規(guī)模小而且資金使用期限較短。這對(duì)很多投資規(guī)模大，項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目來說，既有的金融體系很難保證大部分企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的資金需求，不利于社會(huì)資本的進(jìn)入。

“仍有相當(dāng)一部分地方政府僅將PPP視為融資平臺(tái)的一種融資手段，工作協(xié)調(diào)上不到位、工作機(jī)制等問題頻現(xiàn);融資支持上不到位，信貸政策仍然沿用傳統(tǒng)政府融資和企業(yè)融資的思路，缺乏專業(yè)的操作人員。”財(cái)政部金融司巡視員周成躍在一次研討會(huì)上點(diǎn)出了目前PPP面臨的生態(tài)環(huán)境。

也有做得比較好的地方政府。PPP項(xiàng)目發(fā)展走在前列的湖南省，其PPP生態(tài)環(huán)境以及相關(guān)制度就比較完善。2014年，該省印發(fā)了全國(guó)首個(gè)省級(jí)PPP指導(dǎo)意見，對(duì)具體操作進(jìn)行了規(guī)范，也對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入的權(quán)益保障作了制度設(shè)計(jì)。湖南也是第一個(gè)成立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組的省份，還專門成立了政府與社會(huì)資本合作管理中心。而湖南省今年在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基金募集政策上的嘗試也讓很多社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中有了底氣，不再因?yàn)殂y行貸款、融資的問題瞻前顧后。

在PPP實(shí)踐摸索中，法律法規(guī)的完善也迫在眉睫。北京市律師協(xié)會(huì)招投標(biāo)與拍賣委員會(huì)主任薛起堂對(duì)上證報(bào)記者說，很多與PPP相關(guān)的法律并不明確。比如呼聲很高的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)法遲遲沒有出臺(tái);發(fā)改委與財(cái)政部各出一套規(guī)范，很多企業(yè)不知道怎么參與。

去年5月，國(guó)家發(fā)改委首次發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法(征求意見稿)》，并公開征求意見。這部法律被認(rèn)為是PPP領(lǐng)域最重要的法律，在學(xué)界甚至稱之為PPP立法。

此后，為支持法律的出臺(tái)，發(fā)改委和亞行展開工作，亞行專門組織了一些專家對(duì)方案進(jìn)行討論，其中包括來自北京、上海等地的研究學(xué)者，但出乎意料的是，方案幾易其稿，目前尚未見其落地。

“如何讓PPP這件好事開花結(jié)果，光有夢(mèng)想不行，更需要各方的現(xiàn)實(shí)考慮和行動(dòng)。”接受采訪的專家不止一次呼吁。

原標(biāo)題:萬億PPP盛宴的幕后

萬億PPP盛宴的幕后