2014年以來，政府和社會資本合作（PPP）模式受到廣泛關(guān)注。國務(wù)院以及財政部、國家發(fā)改委等相關(guān)部委先后推出20余項文件，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。PPP模式在國內(nèi)已有幾十年的發(fā)展，但在環(huán)境領(lǐng)域，尤其是除市政污水、垃圾領(lǐng)域外，尚是新生事物。在環(huán)境領(lǐng)域推進PPP模式有利于拓寬環(huán)保投融資渠道，同時對環(huán)保投融資格局將產(chǎn)生較大影響，在推進過程中也要充分考慮其自身特點。
一是公益性強。環(huán)境具有公共物品特性，環(huán)境保護項目普遍缺乏收費機制，資金投入的回報機制與渠道不健全，大部分不具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流。
二是復(fù)雜性強。環(huán)境保護領(lǐng)域面廣，涉及水、大氣、土壤、噪聲、生態(tài)保護等多個介質(zhì)與要素。環(huán)境保護項目類型多，以水環(huán)境保護為例，包括飲用水保護、市政污水處理、農(nóng)村污水處理、流域環(huán)境綜合整治、湖泊環(huán)境保護、地下水污染防治等項目類型，不同類型的項目其環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與實施技術(shù)路線均存在較大差異，資金來源和投資回報也較復(fù)雜且不固定。
三是技術(shù)性強。環(huán)保PPP項目投資、運行管理等受工藝技術(shù)影響較為明顯，技術(shù)的專業(yè)化程度較高。以最常見的市政污水深度處理為例，從一級B提標(biāo)到一級A，技術(shù)方案可選用混凝過濾或人工濕地等。兩者在占地、基建、投資、管理（電耗、加藥、人工、維修）、效益等方面差異較大，需結(jié)合項目用地情況、自然條件、投資預(yù)算、管理水平、預(yù)期效益等綜合考慮。又如河道整治類項目，不同污染要素、污染程度和整治要求，相應(yīng)的技術(shù)路線差異較大，簡單的清淤工程，通常治標(biāo)不治本，需采取控制污染源、強化河道自凈能力甚至增加徑流等綜合措施，方案的設(shè)計直接影響著項目投資和施工組織。
這些特點也是造成當(dāng)前環(huán)境保護領(lǐng)域公共產(chǎn)品和服務(wù)供給以政府為主、社會資本投入較少的原因之一。環(huán)境PPP項目要充分考慮上述特點，在推行PPP模式過程中，要結(jié)合項目實際及預(yù)期環(huán)境目標(biāo)，在保證環(huán)境效果的前提下，選擇經(jīng)濟可行的技術(shù)路線。
PPP模式是拓寬環(huán)境保護投融資渠道，實現(xiàn)社會資本與環(huán)境保護需求有效融合的重要途徑，大力推行政府和社會資本合作符合我國環(huán)境保護投融資機制創(chuàng)新的客觀需要。環(huán)境領(lǐng)域推行PPP模式會對環(huán)保投融資格局與政策帶來四個方面的主要影響。（一）環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域社會資本投入將日趨占據(jù)主導(dǎo)。PPP模式將帶來以財政投資為主的公共服務(wù)投資格局向以社會資本為主的公共服務(wù)投資格局轉(zhuǎn)變，公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給渠道將進一步拓寬。作為投融資模式重大創(chuàng)新與項目管理方式的重大轉(zhuǎn)變，PPP模式已成為加強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量與效率的重要途徑，同時將有利于公共服務(wù)領(lǐng)域環(huán)境保護市場進一步開放。（二）運作模式與投資回報機制將不斷創(chuàng)新。建立投資回報機制是環(huán)境保護項目吸引社會資本投資的前提條件。絕大多數(shù)環(huán)境保護項目，缺乏有效的盈利模式和投資回報機制，推行PPP模式，必須在項目運作模式與投資回報機制方面開展創(chuàng)新。對公益性項目而言，除采用政府付費方式外，還可鼓勵不同類型項目捆綁、資源組合開發(fā)等盈利模式創(chuàng)新。資源組合開發(fā)等創(chuàng)新模式可撬動社會資本環(huán)保投入，將成為籌措環(huán)境保護資金的新途徑。（三）環(huán)保資金使用將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾Ч麑?dǎo)向。按效付費的資金使用方式能夠有效提升資金使用效率。推行環(huán)境績效合同服務(wù)，強化資金投入效果是順應(yīng)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要，是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善為核心的重要舉措。推行環(huán)境績效合同服務(wù)，將更加強化資金投入的環(huán)境效果，資金投入績效將逐步與財政資金分配、政府付費等掛鉤，財政資金使用將由買工程轉(zhuǎn)變?yōu)橘I服務(wù)，將推進環(huán)境保護投資從規(guī)模型向效益型轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護項目重投資、輕效益的現(xiàn)象也將得到一定改觀。（四）PPP模式將促進財政資金使用方式變革。我國傳統(tǒng)的財政環(huán)保專項支出方式，以項目建設(shè)階段的固定資產(chǎn)投資為主，且�？顚Ｓ�，不得改變資金用途。在PPP模式下，按效付費的資金使用方式是未來資金使用的方向，同時，政府財政資金投入將更加強化對社會資本的引導(dǎo)作用。為適應(yīng)PPP模式的特點與需求，財政環(huán)保專項資金在使用方式上需進一步優(yōu)化，從補建設(shè)向補運營轉(zhuǎn)變，在投資補助、貼息等方式的基礎(chǔ)上，將資金使用方式逐步擴大到政府購買環(huán)保服務(wù)。
環(huán)境領(lǐng)域推進PPP模式需結(jié)合自身特點和實際，要重點明確和關(guān)注以下問題：（一）環(huán)境PPP項目推進需分清輕重緩急。當(dāng)前我國正處于大規(guī)模環(huán)境污染治理階段，投資需求巨大，有限的資金難以解決所有環(huán)境問題。在當(dāng)前國家大力推廣PPP模式，利好PPP模式的政策不斷出臺的情況下，要避免盲動，不為PPP而PPP。環(huán)境PPP項目要突出重點，分清輕重緩解，確保與當(dāng)前環(huán)境保護重點任務(wù)、投資方向保持一致，確保PPP項目的環(huán)境效益與本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善需求一致，將資金用于最為急需且具備條件實施的項目。（二）環(huán)境綜合整治項目尤其強調(diào)其可操作性。綜合整治類項目涉及面較廣，項目類型較多。有些地方在組織環(huán)境綜合整治類PPP項目過程中，存在貪大的錯誤思想，往往將污水處理、垃圾處置、湖泊保護、安全飲水、河道治理等不同領(lǐng)域和類型、不同實施主體的項目整合捆綁成一個項目實施，對選取確定社會資本方和項目融資都造成較大困難，嚴(yán)重降低了項目后續(xù)實施的可行性。（三）環(huán)境PPP模式推進需加強政策引導(dǎo)和模式創(chuàng)新。環(huán)境領(lǐng)域推進PPP模式，有其自身的必然需求。若單靠政府提供，環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力和效率將非常有限，相關(guān)規(guī)劃確定的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)也將難以得到保障。但目前很多地方普遍持觀望態(tài)度，其原因主要表現(xiàn)為：一是考慮這些環(huán)境問題是否必須要治理，若無明確的考核機制和具體要求，則實施的積極性將受到較大影響。二是推進PPP模式，能否獲得國家政策和資金支持，若無明確的支持政策，其積極性也將隨之降低。三是受地方財政支付能力制約。環(huán)境領(lǐng)域普遍公益性較強，推行PPP模式，一方面需政府通過財政資金支持政策、金融支持政策等進行引導(dǎo)，提高社會資本和地方的積極性。另一方面要針對投資回報機制缺乏的現(xiàn)狀，在價格、收費、補貼等政策難以到位的情況下，考慮采取治標(biāo)的思路，推進投資回報機制與模式創(chuàng)新。（四）加強監(jiān)管是環(huán)境PPP項目發(fā)揮環(huán)境效益的關(guān)鍵。有別于市政、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目，環(huán)境保護領(lǐng)域PPP項目需要強有力的監(jiān)管措施方可保障環(huán)境效益發(fā)揮。尤其是涉及采用資源組合開發(fā)模式的環(huán)境保護PPP項目，在合同設(shè)計階段就要明確相關(guān)監(jiān)管要求，以確保社會資本對PPP項目的運行投入。一是對資源組合開發(fā)模式PPP項目，采取環(huán)境保護項目前置的方式，在社會資本實施資源開發(fā)項目之前，必須建成且保證環(huán)境PPP項目的正常運行。二是環(huán)境PPP項目要著力構(gòu)建基于績效的付費機制，根據(jù)污染防治效果或環(huán)境效益進行付費，確保項目實施的環(huán)境效果。三是定期開展PPP項目績效評價，形成評價結(jié)果應(yīng)用機制，根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進行調(diào)整。績效評價不應(yīng)只對社會資本方，更要將政府履約納入績效評價體系，加強政府履責(zé)。四是建立獨立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的政府和社會資本合作項目監(jiān)管體系，實行信息公開，鼓勵公眾參與，形成多方參與的監(jiān)督機制。（五）環(huán)境PPP項目要更加關(guān)注供給質(zhì)量和效率的提高。按照財政部推進PPP模式的有關(guān)要求，采用PPP模式的項目要從定量和定性兩個方面開展物有所值評估。定量評估重點關(guān)注PPP模式是否降低項目全生命周期成本。定性評估重點關(guān)注PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。對于環(huán)境PPP項目而言，其最終目標(biāo)是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善，在當(dāng)前環(huán)保投資效率不高的情況下，要更加強化PPP模式下能否帶來環(huán)境公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提高，以及提高供給質(zhì)量和效率的相關(guān)措施。要將供給質(zhì)量（效果）和全生命周期成本結(jié)合起來，要考慮同等質(zhì)量和效果前提下的財政支出成本差異，而非將兩者割裂和孤立。
隨著PPP相關(guān)政策文件的不斷推出，國家層面對于PPP模式的定位及戰(zhàn)略意義也逐漸清晰，相較于傳統(tǒng)的項目融資模式和運營模式的定位，中央政府提出的政府和社會資本合作(PPP)模式似乎有著更多內(nèi)涵。結(jié)合我國當(dāng)前政治、經(jīng)濟發(fā)展情況和改革進程，PPP模式已經(jīng)與推動政府職能轉(zhuǎn)變、推進財政體制改革、嚴(yán)控地方政府性債務(wù)、激發(fā)市場活力、創(chuàng)新重大項目融資模式等內(nèi)容緊密聯(lián)系在一起，在具體運用中PPP模式將會出現(xiàn)諸多新的特點，隨之而來的新問題也會逐漸顯現(xiàn)。
一、政府發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變
黨的十八大強調(diào)，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務(wù)方式。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳于2013年9月26日發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2013]96號)，提出進一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)。隨后，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，PPP模式開始成為政府轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，推進政治體制改革、創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展模式的重要手段。轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)等要求的不斷提出，依法治國、簡政放權(quán)等理念的不斷強化，使得地方政府在促進經(jīng)濟更好更快發(fā)展，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域面臨新的形式。
(一)積極影響
思路的轉(zhuǎn)變、政策的完善促進著PPP模式的大力推廣和運用，一方面有利于各級地方政府?dāng)[脫過去在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域中集投資方、建設(shè)方、運營方等諸多身份于一身，負(fù)債建設(shè)卻又難以保障效率的尷尬境地，由“建設(shè)者”向“購買者”的轉(zhuǎn)變有利于政府更加科學(xué)合理進行決策，并提高監(jiān)管動力和效率;另一方面通過引入適格的社會資本，可以推動基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)，提高公共服務(wù)效率，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展并減少財政投資壓力。
(二)消極影響
隨著地方政府及相關(guān)職能部門在具體事務(wù)和項目中的角色發(fā)生變化，以及新政策、新環(huán)境的不斷影響，勢必會在一定程度上影響PPP項目的推進，以及增加政府、社會資本和金融機構(gòu)的溝通成本�；赑PP模式產(chǎn)生的新問題，需要各方進一步的磨合與協(xié)調(diào)，這將會是這一階段項目推進和工作落實遇到的最大困難。
二、財政和預(yù)算體制的改革
隨著政府財政改革的不斷推進，中期預(yù)算制度的進一步落實，各級地方政府的“財權(quán)”與“事權(quán)”的不匹配問題將會得到一定緩解，在此基礎(chǔ)上針對新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)等內(nèi)容，政府與社會資本合作的空間和主觀能動性也將逐步好轉(zhuǎn)。財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，有利于政府集中力量推進重大財政投資項目的建設(shè)，通過運用PPP模式發(fā)揮政府性資金引導(dǎo)作用，有效吸引社會資本合作，并通過將過去政府財政的償債式支出轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性支出，進一步優(yōu)化政府資產(chǎn)負(fù)債。中期預(yù)算制度的確立和長期預(yù)算制度改革，在實現(xiàn)政府平滑支出曲線的同時，也將進一步有效保障社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目的利益。根據(jù)相關(guān)報道，主管部門正在考慮“政府間財政關(guān)系法”和“財政轉(zhuǎn)移支付條例”兩部法規(guī)的立法工作，用于劃分央地財力，進一步平衡地方政府“財權(quán)”與“事權(quán)”。
(一)積極影響
財政體制改革，將有利于優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府性資金以投資、購買、補貼等不同方式推動基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資、建設(shè)、運營，有利于拓寬政府和社會資本、金融機構(gòu)合作的模式，并通過一系列結(jié)構(gòu)設(shè)計，最終實現(xiàn)各方利益在項目操作中的有效平衡。
(二)消極影響
政府收入、支出統(tǒng)一納入中期預(yù)算安排，并嚴(yán)格規(guī)范擔(dān)保行為，一定程度上會影響政府與社會資本、金融機構(gòu)傳統(tǒng)的合作方式，壓縮其合作空間，并造成部分財政實力較差的地方政府發(fā)展速度變慢，騰挪空間受限的局面。
三、項目投融資的新局面
PPP模式的大力推廣和廣泛運用將會為政府和社會資本、金融機構(gòu)的合作帶來更大空間，并改變傳統(tǒng)的政府類項目、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投融資領(lǐng)域的既有模式，實現(xiàn)以真正的項目資產(chǎn)、政府財政信用為支撐，拓寬項目融資渠道。社會資本負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)和運營將有利于發(fā)揮其自身平臺優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，促進其產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展與整合。在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目中實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資本以股權(quán)投資形式為主、金融機構(gòu)以債權(quán)投資形式為主，深度合作，參與到經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，并進一步推動多層次資本市場發(fā)展，創(chuàng)新債權(quán)投資、股權(quán)投資及項目資產(chǎn)支持等發(fā)展模式。
(一)積極影響
通過運用PPP模式，實現(xiàn)項目資產(chǎn)的真實轉(zhuǎn)讓，風(fēng)險的有效隔離，可以推動政府財政信用的建立，發(fā)揮政府財政引導(dǎo)作用，并與社會資本合作，通過股權(quán)投資基金、信托計劃、專項債券、項目收益票據(jù)、資產(chǎn)證券化等形式完善項目融資體系，強化與金融機構(gòu)合作。
(二)消極影響
鑒于部分基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目具有收益不清晰、不穩(wěn)定的特點，需要進一步明確政府性資金支持方式和力度，打消社會資本投資顧慮，引導(dǎo)金融機構(gòu)正確識別、計量和控制風(fēng)險。
