在北排低價事件中,爭議有很多導向,比如導向?qū)俚匦怨镜?ldquo;屬地公司對外投資二元悖論”,比如導向國企的非理性擴張,比如導向環(huán)保的真實成本,比如導向桌下有沒有貓膩,比如導向咨詢公司的文本保護問題和項目的保密協(xié)議的合理性問題等等。說到最后兩點,本質(zhì)上都和公開制度有關(guān)。
由于我也是干過十多年P(guān)PP咨詢的人,被張燎總一語道破說“屁股決定腦袋”,意思是現(xiàn)在不做咨詢了只考慮環(huán)保產(chǎn)業(yè)不考慮咨詢的死活,好吧,這塊我先不說,雖然我持保留意見,認為產(chǎn)業(yè)和PPP健康發(fā)展才是大計(此處向各咨詢機構(gòu)先道個歉)。
在我工作的最早的六七年,是在當時外貿(mào)部直屬的中國最早的招標公司之一,從事世界銀行的基礎設施招標工作。中國招標的制度,是從世亞行對我們的支持開始而引進的(我只做過世行項目,我理解亞行也是基本一致,這部分,我們可以等待肖光睿先生來補充)。雖然每天忙著給華盛頓寫英文匯報的底子,被后來十幾年的環(huán)保類特許經(jīng)營咨詢工作給廢掉一大半,但是世行的一些原則和精神,卻成為我后期工作的一筆寶貴財富,包括契約精神和公開制度。近期,感謝財政部PPP中心推薦,和世行官員一起擔任某地結(jié)合世行貸款的PPP項目的專家指導工作,很多遺忘很久的事情又回到腦海。
世界銀行要求采購的公開性和公平性原則,在我理解,是因為世行的資金來自會員國,那么他們的資金使用帶來的項目機會理應由各會員國的企業(yè)平等享有,由此必須保證公平性原則,而如果公開制度不完善,就很難保證公平性原則的落地。世行非常注重制度建設,從采購指南到招標文件范本到全過程公開性的堅持(當然評標過程依然遵循保密原則,各家投標文件也依然遵循保密原則),值得我們PPP各項制度的建設來認真學習。大家英文好的可以在www.worldbank.org的網(wǎng)站上去學習。
PPP的采購,涉及財政資金的使用,理論上,所有國民(項目對應的是企業(yè))均應有平等的機會,無論國企私企,這一點,與上面所提到的原則類似,各地一直存在的利用招商模式規(guī)避公開競爭的偏路是極其不可取妨礙市場公平選擇的,由此也會導致優(yōu)勝劣汰機制的失效。PPP的項目,涉及公共服務,是政府責任的外部化,必須保證被公眾監(jiān)督,這也是全過程(包括后期項目執(zhí)行的監(jiān)管)被公開的原因,這方面,我們真的應該好好向傅濤老師積極推薦的澳門自來水項目來學習。中國的政府,正在轉(zhuǎn)型走向“服務型政府”,而PPP,就是其推動力之一,而上述兩點做不到,這樣的轉(zhuǎn)型,怎么可能成功?
因此,說到大家熱議的關(guān)于PPP項目的公開性制度建設的問題,感謝財政部已經(jīng)及時關(guān)注到這個問題,而且在PPP各項基本制度里也有原則性的要求。因此,先繞開咨詢文本公開的問題,我有幾點建議如下:
1、項目發(fā)起期(籌備期)的提前公報制度
在整個一個項目的籌備前期,世行一般提前一兩年以上就發(fā)布了項目總概況的公告,在世行官網(wǎng)一個叫Monthly Operation Summary的頁面上。這樣,潛在的世行成員國投標人就可以開始啟動項目的跟蹤工作。目前的PPP招標,很多投標人直到發(fā)公告(這里還不提很多公告隱藏在各種角落的有意為之的行為)才知道信息,帶來了與其他事先已經(jīng)參與項目包裝的有內(nèi)部關(guān)系的投標人的不平等。這部分,也一直是一種中國國情下投標人贏標的秘訣吧。
因此,我們是不是可以要求所有的PPP項目,在發(fā)起階段,就對項目的基本情況在財政部PPP中心的網(wǎng)站上予以公告,即便信息并不完整而且存在很多變動,但是這些都可以予以聲明。以保證后期競爭在各家準備時間上的基本公平。大家知道,PPP項目越來越復雜,僅靠投標準備期那點時間是無法帶來公平的。
2、開標基本信息、中標和簽約信息的公告制度
北排低價事件的一個根源,就是整個報價體系的語焉不詳,即便濟邦后期公布的信息,也是如此。目前,北排已經(jīng)與安慶簽約,但是,報價體系到底是如何構(gòu)成的,外界依然無法獲知。這個,在世行項目中是不可想象的。
根據(jù)世行的經(jīng)驗,開標信息的及時公告,尤其是開標一覽表的公開,以及后期中標結(jié)果和最終簽約結(jié)果的及時公告,是避免信息模糊的一個重要基礎。其中,必須包括基本邊界條件、各家響應情況,和基本報價體系以及簽約最終結(jié)果。我不認為公布這些信息,會對咨詢公司的知識產(chǎn)權(quán)有多大的傷害。反倒是目前這種局面,黑幕重重,帶來后面是否有貓膩的無數(shù)想象。
對于整個價格系統(tǒng)被公布后,在投標及后期簽約之間發(fā)生的價格變動,有些人提出來這些容易產(chǎn)生麻煩而不愿意履行。這個理由是完全站不住的。PPP采購涉及公共財政支出和公共服務責任的落實,理應接受監(jiān)督。
3、投訴制度的建立
外貿(mào)部(后期的商務部)的國際招標流程,是受世亞行項目采購基本原則深入影響而建立的。其中有很多亮點值得財政部和發(fā)改委在PPP管理中學習。除了前面所述的公開制度的完備,還包括項目投訴的積極接納和處理方式。
誰投訴,誰舉證,并交由業(yè)主及代理機構(gòu)解釋。在這些項目中,膽敢改變中標結(jié)果,合同簽訂中敢于更改條件的幾乎很少碰到。因此,低價事件雖然也偶然存在,但確實只會屬于投標人不理性或者虧本賺吆喝的偶然現(xiàn)象,少有認為“勾結(jié)黑幕”的可能。在公示和投訴制度的約束下,以及后期項目執(zhí)行監(jiān)管的到位(這個涉及更多的制度建設,比如財政支付的契約性,項目運行的監(jiān)管等等,比國際招標要更復雜一些),才能使整個PPP市場走向越來越規(guī)范的局面。
筆者已經(jīng)告別世行流程十五年了,也許某些細節(jié)不夠準確,但總的原則是不會錯的。在此熱點討論之余,及時寫下,希望中國的PPP,不會是曇花一現(xiàn),不會被指責為只有咨詢得到了好處,不會傷害產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展,不會未能甚至阻礙了整個國家的轉(zhuǎn)型升級。
薛濤:北排低價事件續(xù),借鑒世行采購建設ppp公開制度
時間:2015-12-21
來源:E20環(huán)境平臺
作者:薛濤