由財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目安徽省安慶市城區(qū)污水收集處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購結(jié)果引發(fā)的爭議在持續(xù)發(fā)酵，源自中標(biāo)方北京排水集團(tuán)污水處理0.39元每噸的中標(biāo)價(jià)。該價(jià)格引發(fā)各方關(guān)注、討論甚至質(zhì)疑，因?yàn)槠涿黠@低于其它兩家投標(biāo)企業(yè)深圳水務(wù)的1.67元/噸和首創(chuàng)股份的2.6元/噸，且遠(yuǎn)低于當(dāng)前污水處理的普遍價(jià)格。由于并不十分了解該項(xiàng)目，且以上數(shù)字均來自于網(wǎng)絡(luò)，未經(jīng)官方正式渠道核實(shí)，同時(shí)，也非常同意該項(xiàng)目咨詢方濟(jì)邦咨詢的李競一關(guān)于應(yīng)充分考慮市場空間、企業(yè)戰(zhàn)略、行業(yè)競爭等綜合因素的意見，故筆者無法僅就污水處理價(jià)格得出是否“惡意低價(jià)競爭”的任何判斷。但該爭議已經(jīng)觸及了PPP的另外一個(gè)核心問題，即PPP項(xiàng)目的信息公開，尤其是采購前后及采購過程的信息公開。無論是從保護(hù)公眾利益，還是促進(jìn)物有所值，PPP項(xiàng)目信息公開的必要性和重要性顯而易見且已成為各方共識(shí)，但哪些信息公開，如何公開，何時(shí)公開以及相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)如何保護(hù)等對(duì)于政府方、社會(huì)資本方和第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)都有不同程度的擔(dān)憂和顧慮。筆者將通過國際金融組織的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，談?wù)凱PP項(xiàng)目的信息公開。

國際金融組織的經(jīng)驗(yàn)

亞洲開發(fā)銀行、世界銀行等國際金融組織的貸款項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目采購過程的信息公開有明確和詳細(xì)的要求，相關(guān)文件均在其網(wǎng)站上和指定的成員國采購網(wǎng)站上向所有人開放。在多邊開發(fā)銀行政府項(xiàng)目采購和PPP交易指引中（PROCUREMENT & PPP TRANSACTIONS GUIDANCE FOR MDB PUBLIC SECTOR ENGAGEMENTS），“透明性(transparent)”是最重要的基本原則之一。和E20薛濤介紹的世行項(xiàng)目公開性的要求類似，亞行項(xiàng)目在評(píng)估階段，就已經(jīng)有相關(guān)信息在官網(wǎng)發(fā)布，便于感興趣的機(jī)構(gòu)及早跟進(jìn)。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，其項(xiàng)目協(xié)議、貸款協(xié)議、項(xiàng)目操作手冊和行長建議書等項(xiàng)目關(guān)鍵文件全部在亞行官網(wǎng)可以查到。每個(gè)項(xiàng)目在一開始要對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行期未來18個(gè)月的采購內(nèi)容制定采購計(jì)劃，該計(jì)劃在亞行的網(wǎng)站上公布并隨項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展每年更新。所有采購的招標(biāo)文件以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)、土地征遷、移民安置和少數(shù)民族發(fā)展等相關(guān)項(xiàng)目信息均在官網(wǎng)發(fā)布。亞行采購指南第2.6條對(duì)合同授予的信息公開做了明文規(guī)定：

“應(yīng)在一份英文報(bào)紙上或知名的、可以自由進(jìn)入的網(wǎng)站上公布評(píng)標(biāo)結(jié)果，列明招標(biāo)識(shí)別編號(hào)、合同包編號(hào)及以下信息：(a) 遞交了投標(biāo)書的每個(gè)投標(biāo)人的名稱， (b) 開標(biāo)時(shí)讀出的投標(biāo)價(jià)，(c) 經(jīng)過評(píng)審的每一投標(biāo)人的名稱及其評(píng)標(biāo)價(jià)，(d) 投標(biāo)書被拒絕的投標(biāo)人的名稱和拒絕的理由，以及 (e) 中標(biāo)的投標(biāo)人的名稱及其中標(biāo)價(jià)以及合同授予的期限和范圍。”

每一個(gè)項(xiàng)目履約過程中的進(jìn)度報(bào)告、績效報(bào)告和獨(dú)立第三方的外部監(jiān)測報(bào)告以及最終的項(xiàng)目完工報(bào)告均在亞行官網(wǎng)披露。此外，亞行項(xiàng)目管理手冊、采購指南、評(píng)標(biāo)指南、合同范本、支付手冊、社會(huì)保證指南等相關(guān)文件也都在官網(wǎng)發(fā)布。上述所有文件亞行的官網(wǎng)可查詢，并提供免費(fèi)下載。

信息公開的好處和挑戰(zhàn)

我國的《政府采購法》、《招投標(biāo)法》、《政府采購法實(shí)施條例》和《政府信息公開條例》等都從不同層面和角度提出了提高政府采購?fù)该鞫�、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的要求。PPP項(xiàng)目多涉及公共預(yù)算支出，花的是納稅人的錢，關(guān)系社會(huì)大眾的利益，公眾對(duì)項(xiàng)目的知情權(quán)理當(dāng)?shù)玫奖ＷC。同時(shí)，采購前信息的充分及時(shí)披露，比如，獨(dú)立第三方的可行性評(píng)估報(bào)告和政府對(duì)項(xiàng)目的承諾等信息，將大大增加社會(huì)資本參與的熱情和提高項(xiàng)目準(zhǔn)備質(zhì)量。另外，采購過程透明，也是杜絕腐敗最有效的手段。此外最重要的是，信息公開使得項(xiàng)目全生命周期的每一個(gè)環(huán)節(jié)有可能受到審視，倒逼項(xiàng)目設(shè)計(jì)、準(zhǔn)備和執(zhí)行全過程的質(zhì)量提升，從而實(shí)現(xiàn)物有所值。

盡管各方往往對(duì)信息公開的益處皆有共識(shí)，但具體實(shí)踐中亦面臨種種挑戰(zhàn)。首先，政府部門往往缺乏足夠的動(dòng)力，尤其是相關(guān)法規(guī)政策對(duì)具體誰該披露、何時(shí)披露和怎樣披露等的要求并不十分明確時(shí)，就留下了“鉆空子”的空間，而信息公開可能引發(fā)回應(yīng)質(zhì)詢額外的工作量和可能被質(zhì)疑的追責(zé)，更使得部分政府部門“多一事不如少一事”。其次，項(xiàng)目信息的搜集和管理，以及建立有效的發(fā)布平臺(tái)和渠道，均需要時(shí)間和財(cái)務(wù)成本，找到各個(gè)國家最適合的方式。 再次，項(xiàng)目中的一些敏感信息有可能涉及社會(huì)資本的商業(yè)機(jī)密，也可能影響政府的談判地位，如何界定和處理敏感信息也是PPP項(xiàng)目信息公開常見的難題。最后，也是當(dāng)下中國的PPP市場上比較突出的一個(gè)問題，由于此輪PPP熱潮將應(yīng)用推廣到政府付費(fèi)或政府填補(bǔ)可行性缺口等模式，PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)和合同體系等都需要探索和創(chuàng)新，在對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)缺乏有效保護(hù)的情況下，項(xiàng)目信息過度公開有可能導(dǎo)致咨詢機(jī)構(gòu)核心價(jià)值的流失。當(dāng)前的PPP咨詢市場嚴(yán)重供不應(yīng)求，各類新建和轉(zhuǎn)型的咨詢機(jī)構(gòu)涌入市場，復(fù)制和抄襲同類項(xiàng)目文件，大幅拉低咨詢項(xiàng)目價(jià)格，加劇本已混亂的PPP咨詢市場的混亂競爭，并可能導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣。因此，項(xiàng)目信息公開也引發(fā)相關(guān)咨詢公司和律所等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的擔(dān)憂和顧慮。

各國對(duì)信息公開的實(shí)踐

各個(gè)國家對(duì)PPP項(xiàng)目信息公開的內(nèi)容和程度要求也不盡相同。在PPP應(yīng)用相對(duì)成熟的英國，一直對(duì)PPP項(xiàng)目信息公開有嚴(yán)格的要求，并且在修訂后實(shí)施的第二代PFI（Private Financing Initiative），即PF2中，做了進(jìn)一步的強(qiáng)化。以下的幾類PPP項(xiàng)目信息，按要求必須公開：

進(jìn)入準(zhǔn)備庫的項(xiàng)目信息

合同全文但不包括敏感信息

政府參股項(xiàng)目的全部財(cái)務(wù)信息

實(shí)際和預(yù)測的股權(quán)回報(bào)信息

項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)記錄

再綜合其他國家的相關(guān)要求，尤其針對(duì)采購階段PPP項(xiàng)目信息公開的要求大致可以歸納如下：

采購前：

標(biāo)前：包括項(xiàng)目簡介、成本估算、可能收入來源和暫定采購日期等

招標(biāo)：邀請興趣函、招標(biāo)邀請書、資格審查文件、招標(biāo)文件、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、合同草案、詳細(xì)的項(xiàng)目報(bào)告及其他相關(guān)評(píng)估報(bào)告等

評(píng)審：投標(biāo)人名稱、按資格審查要求入圍的投標(biāo)人名單、投標(biāo)會(huì)議記錄人、開標(biāo)記錄、采購中與投標(biāo)人的所有溝通記錄等

報(bào)告：物有所值（VFM）評(píng)估或者其他PPP的估值模式、財(cái)政可承受能力評(píng)估報(bào)告和財(cái)政承諾等可以幫助社會(huì)資本更好的了解項(xiàng)目并決策的報(bào)告。

采購后：

簽約：評(píng)審報(bào)告、中標(biāo)者名稱和價(jià)格、項(xiàng)目實(shí)施方案、更新的物有所值評(píng)估等

風(fēng)險(xiǎn)：分配方案，和風(fēng)險(xiǎn)緩解、轉(zhuǎn)移、應(yīng)對(duì)措施及成本

財(cái)務(wù)信息：融資結(jié)構(gòu)、成本估算、合同類型、預(yù)測和實(shí)際權(quán)益回報(bào)

政府支持：擔(dān)保措施、土地等配套設(shè)施和服務(wù)支付

收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：費(fèi)率制定、審查和調(diào)節(jié)辦法

績效：實(shí)際績效與目標(biāo)的比較、實(shí)際處罰與合同規(guī)定的比較、獨(dú)立工程師評(píng)估或?qū)徲?jì)報(bào)告，以及用戶反饋和調(diào)查

變更：詳細(xì)變更、以及變更對(duì)成本、財(cái)政直接和或有負(fù)債、風(fēng)險(xiǎn)分配、項(xiàng)目收益和服務(wù)水平的影響

合同終止：合同履約保障、介入機(jī)制、終止條款和移交條款。

對(duì)信息公開的建議

以上是各國PPP項(xiàng)目信息公開要求的匯總，也沒有哪一個(gè)國家對(duì)此做出全部要求。各個(gè)國家應(yīng)在各自的法律框架下，結(jié)合PPP的發(fā)展需要，做出相應(yīng)的規(guī)定。在有自由信息法案（Freedom of Information Act）的國家，往往對(duì)涉及公眾利益的信息披露有明確的規(guī)定，對(duì)于沒有相關(guān)信息公開法律的國家或者其相關(guān)法律并未對(duì)PPP項(xiàng)目中的信息公開做出具體要求的，有必要在PPP相關(guān)立法和政策中做出規(guī)定和指導(dǎo)。在制定PPP項(xiàng)目信息公開的相關(guān)法律或政策時(shí)，建議考慮以下幾點(diǎn)：

1. 法規(guī)：與相關(guān)法律政策的銜接，明確法律授權(quán)，對(duì)法律政策應(yīng)用于PPP合同和項(xiàng)目信息應(yīng)有清晰的說明；

2. 信息公開清單：可以參照以上國際經(jīng)驗(yàn)的匯總，明確強(qiáng)制和建議的信息公開列表清單；

3. 信息公開途徑：可以在一個(gè)統(tǒng)一的政府平臺(tái)或者在權(quán)威第三方平臺(tái)，也可以根據(jù)項(xiàng)目分類建立中央和地方的分級(jí)平臺(tái)，但無論哪一種形式，應(yīng)保證信息獲取的可達(dá)性和可操作性。建議才用單一平臺(tái)，更易于信息管理和追溯；

4. 時(shí)間表：對(duì)每一項(xiàng)信息公開的具體時(shí)間明確要求。例如，合同文件的公開應(yīng)在協(xié)議達(dá)成日期作為起點(diǎn)一定時(shí)間內(nèi)，項(xiàng)目的績效信息則要求按月或季度或半年更新；

5. 敏感信息：敏感信息的界定、公開要求及保密措施，是信息公開政策制定中最重要也是最難的部分，應(yīng)討論項(xiàng)目中的可能構(gòu)成敏感信息的每一個(gè)因素，如價(jià)格形成的方法和元素；基礎(chǔ)財(cái)務(wù)模型，包括通過債務(wù)和股權(quán)融資的成本；項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)中的特殊安排等。該部分要求應(yīng)以保護(hù)公眾利益、促進(jìn)項(xiàng)目履約和提高項(xiàng)目質(zhì)量為目的，對(duì)于背離以上目的、可預(yù)見的有可能損害相關(guān)方利益，以及無法判斷其負(fù)面影響的，可以不要求公開或者暫緩公開，但相關(guān)法律政策應(yīng)當(dāng)有盡可能清晰和可操作的規(guī)定。

6. 獨(dú)立驗(yàn)證：相關(guān)政府部門是項(xiàng)目信息公開的實(shí)施者和責(zé)任人，承擔(dān)對(duì)項(xiàng)目信息質(zhì)量的責(zé)任。此外，也可以考慮獨(dú)立第三方對(duì)項(xiàng)目信息的驗(yàn)證，包括在信息公開前的檢查和在信息披露后的審計(jì)。第三方獨(dú)立驗(yàn)證可以幫助政府有效檢視和提高信息質(zhì)量，規(guī)避信息公開中的風(fēng)險(xiǎn)，并可以根據(jù)PPP管理部門的需求提供進(jìn)一步的信息處理和數(shù)據(jù)服務(wù)。

7. 信息公開模板：一個(gè)由PPP管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一制作的信息公開模板將有助于信息公開的統(tǒng)一性，也可方便項(xiàng)目相關(guān)信息的統(tǒng)計(jì)和積累。

我國相關(guān)部委在PPP模式推廣的一系列文件中，官方也一直在倡導(dǎo)PPP項(xiàng)目的信息公開，但實(shí)踐中并未得到有效落實(shí)。安慶污水案例引發(fā)如此熱議的原因之一，也是因?yàn)槠渲袠?biāo)價(jià)格等基本信息，至今也還是通過各種非正式途徑傳播，更加劇了各方猜測和質(zhì)疑。盡管該項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)被推到風(fēng)口浪尖，但我們在反對(duì)借信息公開剽竊項(xiàng)目文件侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，但必須尊重咨詢機(jī)構(gòu)保守受托方信息的職業(yè)操守。PPP是公共產(chǎn)品供給方式的創(chuàng)新，政府是最大的利益攸關(guān)者，也是信息公開制度的設(shè)定者，政府部門是當(dāng)然的信息公開的倡導(dǎo)者、執(zhí)行者和監(jiān)督者。所以，不僅對(duì)有爭議的，引發(fā)公眾關(guān)切的項(xiàng)目，對(duì)于所有PPP項(xiàng)目，政府部門應(yīng)建立有效的信息公開機(jī)制并予以監(jiān)督落實(shí)。

可喜的是，就在此文成文時(shí)，聽聞財(cái)政部建設(shè)的PPP綜合信息平臺(tái)系統(tǒng)即將正式推出，這對(duì)于PPP模式在中國的推廣，堪稱又一個(gè)里程碑事件。綜合信息平臺(tái)長期將為一直存在爭議的物有所值VFM定量評(píng)價(jià)奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，同時(shí)，也為PPP項(xiàng)目信息準(zhǔn)確、及時(shí)和有效公開提供了可能。因該系統(tǒng)尚未正式推出，未得見到其廬山真容，但就項(xiàng)目信息公開，斗膽有三個(gè)期望。

首先，由財(cái)政部主導(dǎo)的PPP綜合信息平臺(tái)系統(tǒng)，應(yīng)該能幫助各級(jí)財(cái)政部門依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過分級(jí)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息的填報(bào)、審核、查詢、統(tǒng)計(jì)和分析。由此，所有的PPP項(xiàng)目信息及其準(zhǔn)備和實(shí)施過程中的動(dòng)態(tài)進(jìn)展，將納入PPP主管部門的全過程監(jiān)督之中。當(dāng)項(xiàng)目部分信息涉及商業(yè)機(jī)密和知識(shí)產(chǎn)權(quán)不便向公眾公開的時(shí)候，PPP主管部門可以掌握相關(guān)信息并進(jìn)行評(píng)估，保障公共利益，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切；

其次，綜合信息系統(tǒng)的信息積累將為學(xué)術(shù)研究和專業(yè)服務(wù)提供全面和高質(zhì)的數(shù)據(jù)來源，為充分發(fā)揮該數(shù)據(jù)的價(jià)值，并由此促進(jìn)PPP相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展，該系統(tǒng)可以考慮通過專項(xiàng)授權(quán)的方式向?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)或者其他專業(yè)機(jī)構(gòu)全部或者部分開放，并且，也可以與有能力的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，對(duì)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行獨(dú)立驗(yàn)證、整理分析并進(jìn)行進(jìn)一步數(shù)據(jù)工具開發(fā)。當(dāng)然，對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的選擇和對(duì)數(shù)據(jù)開放的范圍，都應(yīng)有謹(jǐn)慎的考慮并有嚴(yán)格的協(xié)議約定；

最后，該綜合信息平臺(tái)系統(tǒng)天然構(gòu)成了向公眾信息公開的基礎(chǔ)和途徑，有助于保障信息公開的準(zhǔn)確性、一致性和長期性。至于向公眾公開信息的內(nèi)容和考慮，前文已有較多討論，不再贅述。對(duì)于這套信息平臺(tái)系統(tǒng)，我們理應(yīng)有更多的期待。

不只是信息公開

關(guān)于信息公開的爭論，源自安慶污水項(xiàng)目的“惡意低價(jià)競爭”。由于缺乏有效的信息，無法對(duì)所謂的“惡意低價(jià)競爭”做出判斷，但筆者并不贊同“惡意”一說。PPP的目的，就是通過機(jī)制創(chuàng)新和有效競爭，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的服務(wù)供給的物有所值。從這個(gè)意義上講，社會(huì)資本參與的價(jià)格越低，公眾獲取的公共利益越大，這是個(gè)好事。但如果這個(gè)價(jià)格低于了合理的范圍，大家就會(huì)擔(dān)心社會(huì)資本無法履約而造成項(xiàng)目失敗，從而損害公共利益，由此有“惡意”一說。盡管我們一直期望PPP合作雙方的善意和誠意，但PPP項(xiàng)目中的雙方合作的基礎(chǔ)從來都不是也不可能是情感和道德，而必須也只能是明確權(quán)責(zé)的法律契約。由此，哪里有惡意和善意之說？ 如果有，PPP協(xié)議中，本來也必須有如何去約束“惡意”的設(shè)置。所以，安慶污水項(xiàng)目，簡單去討論是否是“惡意低價(jià)競爭”并無太多意義，PPP項(xiàng)目協(xié)議中，如何管理社會(huì)資本方的服務(wù)績效、如何保證合同履約、違約如何處罰以及對(duì)明顯低價(jià)可能導(dǎo)致的違約如何應(yīng)對(duì)等，才是應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。亞行的項(xiàng)目中，對(duì)于采購價(jià)格明顯低于工程師估算價(jià)格或者市場價(jià)格時(shí)，會(huì)要求投標(biāo)人做單價(jià)分析，并要求提高履約保證金。政府部門是公眾利益的守護(hù)人，相關(guān)的政策也賦予了政府在合作中行使介入權(quán)的工具，如何約束和應(yīng)對(duì)所謂的“惡意”，考驗(yàn)政府的能力，也是政府的責(zé)任。

結(jié)語

關(guān)于信息公開的討論，引發(fā)了越來越多的業(yè)內(nèi)人士發(fā)聲。咨詢機(jī)構(gòu)擔(dān)心信息過度公開無法保證相關(guān)咨詢服務(wù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，擔(dān)心咨詢文件被改頭換面用于其他項(xiàng)目，但深究當(dāng)下知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的困境，豈止是PPP項(xiàng)目面臨這樣的挑戰(zhàn)，而現(xiàn)實(shí)中，即使沒有信息公開，PPP咨詢文件依然通過各種途徑滿天飛，這又豈是信息公開所直接導(dǎo)致。相反，如果所有PPP項(xiàng)目信息公開能夠落實(shí)到位，那么那些靠抄襲文件和低價(jià)競爭提供劣質(zhì)服務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu)也將一目了然，無處遁形。所以，適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目信息公開，是否對(duì)專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)也是一種保護(hù)？

真理越辯越明，盡管各方的立場和訴求不同，但很多政策機(jī)制的突破和發(fā)展，往往由一些極端事件誘發(fā)和推動(dòng)。借財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)系統(tǒng)推出之利好，推動(dòng)PPP項(xiàng)目信息公開，正當(dāng)其時(shí)。

作者為亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員，本文僅為個(gè)人觀點(diǎn)，不代表所供職機(jī)構(gòu)的立場。