中國經(jīng)濟體制改革研究會產(chǎn)業(yè)改革與企業(yè)發(fā)展委員會副秘書長
PPP咨詢與研究中心主任
北京中建政研信息咨詢中心主任 梁艦
目前，我國在片區(qū)開發(fā)中運用PPP模式還處在探索階段，缺乏專門的政策性文件和技術(shù)指標。全國范圍內(nèi)以PPP模式操作并落地的片區(qū)開發(fā)項目相對較少。在片區(qū)開發(fā)中包含的單體項目可能是土地一級綜合整理、存量項目轉(zhuǎn)PPP項目、新建項目等，因此在PPP模式下單個項目選擇實操方式時，不同單體項目可能需要采取不同的運作模式。本文就PPP模式在片區(qū)開發(fā)中相對于單體項目的特點并結(jié)合中建政研在片區(qū)開發(fā)PPP項目的實操經(jīng)驗展開分析。
從整體流程上看，片區(qū)開發(fā)和單體項目在操作基本流程類似，但在實操時更為復(fù)雜，這是由片區(qū)開發(fā)項目相對于單體項目幾個特點決定的。1.對資金需求體量大；2.包含多個單體項目；3.建設(shè)面積較大；4.建設(shè)運營周期長；5.涉及到不同主管部門等特點。比如，在片區(qū)開發(fā)項目中，項目種類分為：無收益項目、準經(jīng)營性項目、經(jīng)營項目；回報方式可能是：政府可用性補貼、政府購買服務(wù)、績效付費、使用者付費等；不同單體項目的經(jīng)營期限不同等。
那么在實務(wù)操作中如何處理這些問題？
首先，政府要做好服務(wù)工作，成立專門協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)好各主管部門，簡化審批流程。比如一個片區(qū)開發(fā)項目中可能包含醫(yī)院、公路/軌道交通、電影院、公園、給排水、地下綜合管廊等多個單體項目。這些項目歸屬不同主管部門，所以需要相關(guān)各個主管單位聯(lián)合設(shè)立管委會，專門協(xié)調(diào)PPP項目申報、審批、監(jiān)管等事宜，目前通常的做法是由本級政府副市（縣）級領(lǐng)導(dǎo)牽頭，由各主管單位負責(zé)人組成管委會專門負責(zé)協(xié)調(diào)。
其次，確定付費機制。
我們以一個包含具備向終端用戶收費的和不具備向終端用戶收費（即采取"政府付費"的付費機制），且需要進行一級土地整理的項目為例進行說明。
因為是多個單體項目組成的項目集群，付費方式可采取可用性付費、運營績效付費、綜合體內(nèi)部平衡等幾種方式。
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因為該項目涉及一級土地整理和后續(xù)的建設(shè)，如果進行統(tǒng)一核算，那么勢必會使程序復(fù)雜化。因為土地是一次性使用成本（PPP項目的最終的歸屬權(quán)是政府，在基建和公用事業(yè)建設(shè)方面沒有加入土地的時間成本），且政府可從后續(xù)的出讓土地使用權(quán)獲得相應(yīng)收益，所以前期土地整理宜單獨核算。可由PPP項目公司成立土地整理子公司，主要配合政府相關(guān)主管部門進行土地一級綜合開發(fā)整理，采用分片區(qū)管理、滾動開發(fā)、單獨核算方式，政府審定單獨出讓地塊投資成本后支付可用性服務(wù)費；政府對公建項目依據(jù)當(dāng)年實際投資綜合確定可用性服務(wù)費金額并按期支付。公建項目建成后，相關(guān)運營維護內(nèi)容由項目公司負責(zé)。
②運營績效付費：
在對可向終端用戶收費的準經(jīng)營性項目，可采取運營績效付費，收費價格依照市場價格與項目公司自主決定相結(jié)合的方式定價；對項目內(nèi)采用政府付費機制道路、綠化、路燈等公共配套設(shè)施和公建項目的維護等內(nèi)容的運營，以運營績效付費方式予以支付。
③綜合體內(nèi)部平衡
在綜合體內(nèi)經(jīng)營性項目/準經(jīng)營性項目與政府付費項目可采取內(nèi)部平衡方法,這樣可以減輕政府支付負擔(dān)同時可激勵社會資本方積極性。比如，片區(qū)內(nèi)提供義務(wù)教育的學(xué)校是不可能獲得經(jīng)營性補償，同時該片區(qū)內(nèi)有經(jīng)營性項目：如超市，可對人流量進行預(yù)估，再參照市場上超市正常收益進行核算，以最終的收益平衡政府在義務(wù)教育學(xué)校項目上的付費。
第三、如何進行物有所值評價？
根據(jù)財政部2014年11月29日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）的規(guī)定：財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。定性評價重點關(guān)注項目采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。
物有所值考慮的是項目全生命周期內(nèi)不同方案的成本和風(fēng)險，包括定性評價（可行性、合理性、可完成性）和定量評價（公共部門比較值）。物有所值評價結(jié)果一般作為是否采用PPP和確定風(fēng)險分擔(dān)的依據(jù)。財政部門（PPP中心）應(yīng)對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。
根據(jù)以上原則，在對片區(qū)開發(fā)項目進行物有所值評價時，除了7項基礎(chǔ)指標和3項附加指標之外，還應(yīng)考慮整個項目的社會實際效用，尤其是在城鎮(zhèn)開發(fā)中的社會效用。另外在綜合體項目進行評價的基礎(chǔ)上對單體項目也需進行物有所值評價，這時不僅需要關(guān)注單體項目本身的"績效"，還因注重該單體項目對項目綜合體的影響。
第四 社會資本方應(yīng)具備的能力
社會資本方應(yīng)在完善基本建設(shè)（包括土地一級綜合開發(fā)整理項目和公建項目）的基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)有效運營，能較好的提供公共服務(wù)，能夠交付所需要的產(chǎn)出。
總結(jié)：在片區(qū)開發(fā)中運用PPP模式的法律法規(guī)、政策性文件缺失的情況下，在進行具體操作時需靈活運用現(xiàn)有標準。第一、政府要做好服務(wù)工作，簡化審批流程；第二、確定適當(dāng)?shù)母顿M機制；第三、進行物有所值評價；第四、考察社會資本方的能力。在對單體項目考察的同時對綜合體項目進行可行性論證，采取合適單體項目的操作模式；在財政預(yù)算上采用綜合體內(nèi)部平衡與單體項目評價相結(jié)合。
