背景與趨勢

根據(jù)吉爾伯特·懷特教授的概括，水資源管理經(jīng)歷了3個主要階段：第一階段是20世紀(jì)初期的單目標(biāo)工程模式，如筑壩發(fā)電、興庫蓄水、建構(gòu)市政供排水系統(tǒng)、整治河道、調(diào)控洪水等；第二階段是從20世紀(jì)30年代開始興起的綜合利用水利建設(shè)時期，如水庫的興建既可發(fā)電又可為其他目的而蓄水；第三階段是從20世紀(jì)60年代至今，人們開始對已有大規(guī)模治河工程項目的整體影響進(jìn)行認(rèn)真反思，對其引致的社會與環(huán)境全面影響進(jìn)行重新評估。一般來講，國際上的水資源綜合治理發(fā)端于20世紀(jì)中葉，其標(biāo)志是1949年召開的“成功湖資源保護(hù)與利用”會議。該會議首次圍繞將水作為主要的自然資源進(jìn)行綜合開發(fā)利用、流域綜合管理等議題進(jìn)行了討論和經(jīng)驗總結(jié)。

一直以來，國際水資源管理的理念在不斷發(fā)生變化，總的趨勢呈現(xiàn)出綜合性、整體性等特征，即將與水有關(guān)的問題和事項盡可能地綜合起來考慮，并試圖整合各種組織機(jī)構(gòu)、政策工具和社會力量來加以解決。這種變化不僅源于歷次國際水資源大會的引導(dǎo)，也源于學(xué)界專家對國際水治理模式的批判與反思。如當(dāng)前一部分學(xué)者對自1949年以來的國際治水實踐模式進(jìn)行了反思，并總結(jié)了國際治水的若干經(jīng)驗教訓(xùn)：一是治水組織由于專業(yè)訓(xùn)練與能力的不足、組織機(jī)構(gòu)的限制及對許多行動后果的無知等，導(dǎo)致無法有效地分析錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系、部門關(guān)系，進(jìn)而也就無法提出或抉擇出有效的綜合性解決方案；二是治水評價標(biāo)準(zhǔn)的不一致和變化性特征，致使在實踐應(yīng)用中出現(xiàn)大量的矛盾之處；三是對于已經(jīng)完成的治水成果，很少進(jìn)行深刻而綜合性的后評估。

如今，全球背景下的整體性治水理念已逐漸深入人心，整體性治水實踐也取得了一定的成績，如國際治水組織的成立、國際治水政策及協(xié)議的出臺以及跨界流域較為成功的治理等。特別值得一提的是，全球?qū)用娴乃�資源網(wǎng)絡(luò)的制度化建設(shè)逐漸完善，并呈現(xiàn)出一種三級式結(jié)構(gòu)的治理網(wǎng)絡(luò)。

模式與經(jīng)驗

西方主要發(fā)達(dá)國家由于工業(yè)化、城市化發(fā)展較早，但環(huán)境保護(hù)意識和理念沒有及時跟進(jìn)，致使很多國家走上了“先污染，后治理”的發(fā)展道路。在水治理方面，亦是如此。但自20世紀(jì)60年代之后，主要發(fā)達(dá)國家如美國、法國等國及歐盟均采取了多種措施和手段，努力治理水污染，防治水災(zāi)害，保障清潔用水，并獲得了較為顯著的成效。同時，各國在水資源整體性治理方面也形成了自身的治理模式和特點。

美國多主體協(xié)同治理。美國治水（特別是水污染治理）體現(xiàn)出的一大優(yōu)勢特點是采用多主體協(xié)同治理模式，即綜合了多元主體的多元治理方法共同治理水域和水環(huán)境，以達(dá)到控制水污染，保障水質(zhì)安全之目的。多元的水治理主體主要包括政府機(jī)構(gòu)、市場主體和普通公眾，多元的治理手段表現(xiàn)為立法手段、司法手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和政治（參與）手段等。

法國混合型網(wǎng)絡(luò)治理。法國淡水資源比較豐富，但地區(qū)差異較大，南方地區(qū)旱災(zāi)頻發(fā)。因此，在法國，水資源是最早被政府管制的自然資源之一。法國水資源整體性治理模式可以概括為“混合型網(wǎng)絡(luò)治理模式”，這種模式主要有3個方面特征：水治理法律體系逐步綜合化；水資源政策網(wǎng)絡(luò)參與主體的多元化；流域治理機(jī)構(gòu)的混合化。

歐盟綜合性流域治理。根據(jù)《歐盟水框架方針》，歐盟水資源治理的特點可以概括為“綜合性流域治理模式”，表現(xiàn)在3個方面：強(qiáng)調(diào)水資源管理系統(tǒng)的獨立性；強(qiáng)調(diào)地表水與地下水共同治理；強(qiáng)調(diào)水治理技術(shù)方法的組合式運用。

從上述發(fā)達(dá)國家的治水實踐可以看出，完善的治理機(jī)構(gòu)、法規(guī)政策和公眾參與都是治水成功必備的要素。但他們的具體做法仍然存在一些差異。美國治水的特點是將聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會組織等治理主體有效地整合起來，通過法規(guī)政策和協(xié)議項目等行政的、市場的和司法等多種手段實現(xiàn)整體性治理之目的。法國治水的模式特點在于通過完善的較為綜合化的治水法律體系的實施，構(gòu)建了錯綜復(fù)雜的水治理網(wǎng)絡(luò)，每個網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點都發(fā)揮著各自獨特的治理或溝通作用，從而盡可能地將利益相關(guān)者的利益綜合考慮和協(xié)調(diào)，以達(dá)成各方能夠接受的方案措施。而歐盟則提倡歐洲各國通過綜合系統(tǒng)的、生態(tài)的流域管理理念和多元的治理技術(shù)，以實現(xiàn)流域的整體性治理。

主要啟示

一是要制訂長期的綜合性水治理綱領(lǐng)，以及能統(tǒng)籌各方面利益的水規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建有效的水資源協(xié)同治理機(jī)制。協(xié)同治理要以相關(guān)各方，特別是相關(guān)政府主體的密切合作為基礎(chǔ)的。同時，也需要組成流域綜合管理機(jī)構(gòu)，注重流域綜合管理，建立統(tǒng)一高效的管理體系，即須有一個統(tǒng)一、有效的機(jī)構(gòu)（或政策網(wǎng)絡(luò)）能真正從全局出發(fā)，協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)流域（湖泊）內(nèi)各利益相關(guān)方合作。

二是建立健全具有高度權(quán)威的法律體系，以及法律法規(guī)指導(dǎo)下的跨界類協(xié)議（合同、倡議書），以實現(xiàn)對用水者的規(guī)范，并贏取流域中各方的真誠合作。治水法律的權(quán)威性能保證違規(guī)者必定受到懲罰，防范搭便車行為和陷入“公地悲劇”困境。但更多時候，在流域的管理中需要采用非強(qiáng)制性的協(xié)議（合同、倡議書等），以實現(xiàn)多方的合作共贏。

三是實施多元主體協(xié)同治理，鼓勵公眾參與和民主協(xié)商。除了政府部門和相關(guān)治水組織之外，水政策的制定和執(zhí)行必須引入公眾和其他利益相關(guān)主體的參與。健全的信息交換機(jī)制和民主協(xié)商機(jī)制是跨界水治理成功的重要保證。此外，實施水信息公開，加強(qiáng)社會各界的監(jiān)督，鼓勵社會公眾參與，建立健全有效的監(jiān)測和懲處機(jī)制。

四是采用多元治理手段進(jìn)行綜合治理，即綜合行政、法律、市場和技術(shù)等多元手段實現(xiàn)水資源的有效利用和管理。在治理水污染方面，除了增加政府資金投入，還需要引入市場機(jī)制，實施污染者付費和使用者付費等原則。此外，還需要加強(qiáng)水環(huán)境技術(shù)進(jìn)步和水環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)，實現(xiàn)節(jié)能減排。

政策建議

一是創(chuàng)新水管理體制，構(gòu)建多部門跨部門協(xié)同治理機(jī)制。水治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它包括治污系統(tǒng)、供水系統(tǒng)、防洪系統(tǒng)、排澇系統(tǒng)等多個子系統(tǒng)協(xié)同安排和運行，涉及環(huán)保部門、供水部門、水利防洪部門、市政規(guī)劃部門、城建部門等多部門的職責(zé)和工作。當(dāng)前分散割裂的現(xiàn)行管理體制很難實現(xiàn)水污染跨流域統(tǒng)一治理。因此，構(gòu)建合理有效的多部門跨部門協(xié)同治理機(jī)制就顯得尤為重要。

二是集聚各種社會力量，形成多元主體協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。在水資源開發(fā)和治理中，政府固然需要發(fā)揮主導(dǎo)作用。但單純依靠政府一方的力量還不足以解決水供給、水澇和水污染防治問題，因此，集聚各種社會力量，形成多元主體協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)就顯得非常必要和重要。

三是有效整合并綜合運用經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段和科技手段等多種治理方法和治理工具。在水治理方面，處理對污染企業(yè)加大行政處罰之外，還要引入市場經(jīng)濟(jì)手段，如采用“誰污染誰治理”和使用者付費原則進(jìn)行水治理和水服務(wù)供給。

四是以流域（河道）為中心，構(gòu)建綜合性流域（河道）協(xié)同治理機(jī)制。由于我國現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)缺乏全流域統(tǒng)一治理的實際權(quán)力，因此跨界水污染治理措施很難真正得以實施。為此，可以借鑒歐洲發(fā)達(dá)國家的治水模式，構(gòu)建以流域（河道）為中心的綜合性流域（河道）協(xié)同治理機(jī)制，打破流域的行政區(qū)劃分割，在進(jìn)一步完善“河長制”的同時，設(shè)立更高管理層次的協(xié)同治理機(jī)構(gòu)——流域（河道）管理局，全權(quán)負(fù)責(zé)該流域（河道）的“五水共治”事務(wù)。

此外，在水資源整體性治理構(gòu)建上還需要運用其他多元的治理手段，如政治支持及動員、思想宣傳、輿論引導(dǎo)等，才能真正收到良好效果。而且，水整體性治理也是個長期的過程，不可一蹴而就，需要系統(tǒng)思路，長遠(yuǎn)規(guī)劃，科學(xué)布局，精心安排。特別要注重培養(yǎng)、建構(gòu)良好的治水體制和機(jī)制，通過制度的作用，集結(jié)整個社會的力量和智慧來形成協(xié)同治理的局面。

（來源：《理論建設(shè)》，作者：王峰）