如果不出事,1956年生人的王國(guó)長(zhǎng)會(huì)在2016年到齡卸任。然而,臨將退休之際,他栽在自己主管的環(huán)評(píng)工作上。
王國(guó)長(zhǎng)在福建省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)職位上落馬,系受“環(huán)評(píng)中介人”翁平牽連,成為全國(guó)案發(fā)官員中直接插手環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)的典型“保護(hù)傘”。
做環(huán)境影響評(píng)價(jià),是有環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)的工程項(xiàng)目在開工動(dòng)土前必經(jīng)的法律程序,由環(huán)保部門審批。翁平的中介公司是接工程項(xiàng)目,組織人員編寫環(huán)評(píng)文書,并確保文書通過審批。
2002年至2013年間,王國(guó)長(zhǎng)利用職權(quán),為翁平的原單位福建省化學(xué)工業(yè)科學(xué)技術(shù)研究所(下稱福建省化工所)環(huán)評(píng)中心,以及翁平的兩家中介公司,在環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)的承接與審批上給予關(guān)照和幫助。
翁平在2013年被判行賄罪,至今仍在獄中服刑。翁平一案,引發(fā)了福建省環(huán)保系統(tǒng)的“官場(chǎng)地震”,寧德、福清等多地的環(huán)保局主要領(lǐng)導(dǎo)被查,僅在福建省環(huán)保廳,就有三名官員落馬。
在全國(guó)環(huán)評(píng)公司中,此案極為典型——由地方“人脈通”成立的中介公司,向上盤活通絡(luò)各級(jí)環(huán)保關(guān)系,向下貫穿全國(guó)多家有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu),違規(guī)資質(zhì)掛靠,得以承接大量的環(huán)評(píng)項(xiàng)目,讓環(huán)評(píng)關(guān)卡形同虛設(shè),環(huán)保事業(yè)再添積弊。
2015年還剩下最后兩天時(shí),12月30日環(huán)保部官網(wǎng)上公布了年度最后一期的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)處罰通報(bào),包括北京中安質(zhì)環(huán)技術(shù)評(píng)價(jià)中心有限公司(下稱北京中安質(zhì)環(huán)公司)等30家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu),以此為環(huán)評(píng)專項(xiàng)整治之年作結(jié)。
這30家均是擁有環(huán)評(píng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu),一部分甚至隸屬于環(huán)保系統(tǒng),被視為“紅頂中介”。2015年是環(huán)保部的環(huán)評(píng)專項(xiàng)整治之年,“紅頂中介”被率先開刀:全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)所屬的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)全部在2016年底前,要與環(huán)保部門完全脫鉤。
然而,“紅頂中介”僅為冰山一角,更多無(wú)環(huán)評(píng)資質(zhì)的中介公司,游刃于環(huán)評(píng)審批部門、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目建設(shè)單位之間,遠(yuǎn)離監(jiān)管視野。
捋順環(huán)評(píng)體制,是杜絕腐敗的首要前提。環(huán)保部正在醞釀的環(huán)評(píng)制度改革,為斬?cái)嗬婊揖W(wǎng)的契機(jī)。
中介拉活,違規(guī)環(huán)評(píng)
入獄前,翁平是福建省環(huán)境應(yīng)急專家組成員,也曾是福建省化工所環(huán)評(píng)中心主任。“他業(yè)務(wù)能力很強(qiáng),腦子靈活。”與翁平同事多年的一位福建省化工所人員稱,翁從化工所辭職單干,步子走得有點(diǎn)大,承攬業(yè)務(wù)太多,行事高調(diào)遭到同行妒忌,方才出事。
福建省化工所為事業(yè)單位,但是很早實(shí)行企業(yè)化管理,自負(fù)盈虧。2007年,翁平與同事方志寧承包了福建省化工所的環(huán)評(píng)中心,翁任中心主任,方是其下屬。
在2009年6月,翁、方合作成立福建山沃環(huán)?萍加邢薰荆ㄏ路Q福建山沃公司),又在2010年10月,成立福建華工環(huán)境技術(shù)咨詢有限公司(下稱福建華工公司),翁出任法定代表人、董事長(zhǎng),方擔(dān)任總經(jīng)理。不過,至2011年,兩人方才從省化工所去職。
福建省霞浦縣環(huán)保局審批股股長(zhǎng)林華寶向《財(cái)經(jīng)》記者坦承,翁平等人曾以出借資質(zhì)方式在霞浦縣承接了多個(gè)環(huán)評(píng)項(xiàng)目。
其第一桶金斬獲于該縣大沙、牙城兩個(gè)工業(yè)園區(qū)。2008年期間,受霞浦縣政府部門委托,翁平以省內(nèi)知名化工專家身份參與了兩個(gè)工業(yè)區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)。隨后,園區(qū)內(nèi)的數(shù)十家由政府招商引資來(lái)的企業(yè)紛紛找到翁平,將單個(gè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)全部打包給他。
“一下子,翁平在當(dāng)?shù)氐沫h(huán)評(píng)市場(chǎng)就打開了。”林華寶說。
然而,翁平的兩個(gè)公司自成立起至今,并沒有環(huán)評(píng)資質(zhì)。環(huán)評(píng)報(bào)告要由獲得環(huán)保部批準(zhǔn)的具有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編寫、出具。方志寧告訴《財(cái)經(jīng)》記者,兩個(gè)公司多次向環(huán)保部遞交材料申請(qǐng)資質(zhì),一直未能獲批。
“因?yàn)椴环檄h(huán)評(píng)資質(zhì)的審核條件。”一位與這兩個(gè)公司在環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)上多有往來(lái)的福建省環(huán)保系統(tǒng)官員透露,兩個(gè)公司共用一批人,一部分人員沒有上崗證或者環(huán)評(píng)師證書,有證的一部分為外單位人員。
環(huán)評(píng)資質(zhì)分甲乙兩級(jí),要獲得資質(zhì),需滿足諸多條件,其中一條就是對(duì)專業(yè)人員的數(shù)量有要求,并且要專職在崗。
2010年,福建山沃公司首次向環(huán)保部申請(qǐng)環(huán)評(píng)資質(zhì)因“人員掛靠”遭駁回。環(huán)保部在當(dāng)年10月下發(fā)的通報(bào)文件中指出,遞交材料中的環(huán)評(píng)工程師陳勇、陳冰照等人為外單位人員,因此不予批準(zhǔn)該機(jī)構(gòu)的環(huán)評(píng)資質(zhì),且一年內(nèi)不得再次申請(qǐng)。
人員掛靠是該行業(yè)的“潛規(guī)則”。據(jù)一位深圳環(huán)評(píng)師透露,持有上崗證、環(huán)評(píng)師證的人員,將證書掛靠在有資質(zhì)或無(wú)資質(zhì)的機(jī)構(gòu),不用親自上班便坐享傭金。“以前的掛靠?jī)r(jià)格是每年3萬(wàn)至5萬(wàn)元,現(xiàn)在查得緊,掛靠?jī)r(jià)格降為1萬(wàn)至2萬(wàn)元。”掛靠人員中,有剛考過證書的新人,也有全國(guó)環(huán)保部門和事業(yè)單位的“老兵”。
翁平公司繞路而行,與有環(huán)評(píng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)合作承接項(xiàng)目。一位曾在其公司做過數(shù)年的員工告訴《財(cái)經(jīng)》記者,與具有乙級(jí)環(huán)評(píng)資質(zhì)的北京中安質(zhì)環(huán)公司合作多年。在2012年福建省環(huán)保廳對(duì)省外環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的備案登記目錄中,翁平為北京中安質(zhì)環(huán)公司在福建的聯(lián)系人。
另?yè)?jù)一份司法文書顯示,2010年9月,福建山沃公司與福建省化工所作為乙方,與建設(shè)單位簽訂合同。乙方按照合同要求在約定期限內(nèi),借用合作單位北京中安質(zhì)環(huán)公司的名義和資質(zhì),編制完成了該項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告書,并由北京中安質(zhì)環(huán)公司蓋章、署名。該環(huán)評(píng)報(bào)告通過南平市環(huán)保局批復(fù)。
違規(guī)掛靠與真正的合作,實(shí)則有明確界限。“假如合作的一方是沒有資質(zhì)的公司,這一定是違規(guī)掛靠,而談不上合作,中介公司做的是‘拉皮條’生意。”一位具有乙級(jí)環(huán)評(píng)資質(zhì)的環(huán)評(píng)公司總經(jīng)理說。
北京中安質(zhì)環(huán)公司曾多次被環(huán)保部門通報(bào)批評(píng)和責(zé)令整改。2014年,因環(huán)評(píng)文件在抽查考核中不合格,被福建省環(huán)保廳責(zé)令整改半年;2015年3月、11月兩次被環(huán)保部通報(bào)批評(píng),因其編制的山東東營(yíng)一化工項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書中,部分章節(jié)由外單位人員主持編制,另有環(huán)評(píng)報(bào)告中的公眾參與調(diào)查流于形式,甚至與事實(shí)不符。
2015年12月30日,環(huán)保部通報(bào)的30家問題環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中,北京中安質(zhì)環(huán)公司又赫然在列,被責(zé)令限期整改半年。因其編制的廣西一項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告中,工程量、工藝介紹不清,水生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查內(nèi)容缺失,溢油環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)模式錯(cuò)誤,缺少應(yīng)急預(yù)案。
私借資質(zhì)
翁平涉案被捕后,山沃、華工兩公司也在幾個(gè)月后分別更名為福建世紀(jì)東南環(huán)保有限公司、福建遠(yuǎn)誠(chéng)環(huán)?萍加邢薰!敦(cái)經(jīng)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),新公司還是沒有獲得環(huán)評(píng)資質(zhì),卻繼續(xù)接手環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)。
不過,只接熟人業(yè)務(wù),因彼此信任。“我們自身沒有環(huán)評(píng)資質(zhì),但可以通過有資質(zhì)的北京中安質(zhì)環(huán)公司、福建省環(huán)保股份公司進(jìn)行合作,這兩家是關(guān)系很熟的老朋友。”福建世紀(jì)東南公司一位負(fù)責(zé)人說。
與翁平有過多次合作的北京中安質(zhì)環(huán)公司,涉嫌出借環(huán)評(píng)資質(zhì)項(xiàng)目共計(jì)18個(gè)。根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的整治名單,在江蘇、福建、山東等9省,該公司在不同項(xiàng)目上,除了翁平的公司,還涉嫌將資質(zhì)出借給蘇州科太環(huán)境技術(shù)有限公司、江蘇久力環(huán)境工程有限公司、天津市氣象科學(xué)研究所等24家公司。而江蘇久力環(huán)境工程有限公司、天津市氣象科學(xué)研究所等機(jī)構(gòu)又涉嫌向國(guó)內(nèi)其他多個(gè)公司出借環(huán)評(píng)資質(zhì)。
環(huán)保部頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)資質(zhì)管理辦法》,明確禁止涂改、出租、出借資質(zhì)。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)涂改、出租、出借資質(zhì)證書接受委托和主持編制環(huán)評(píng)的,責(zé)令限期整改一至三年等處罰。限期整改期間,不能開展環(huán)評(píng)業(yè)務(wù),環(huán)評(píng)報(bào)告也不被受理。
2015年9月,環(huán)保部下發(fā)的《全國(guó)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)整治的通知》指出,有104個(gè)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)涉嫌資質(zhì)掛靠和外借。翁平所承接的部分環(huán)評(píng)項(xiàng)目,被列入其中。
北京中安質(zhì)環(huán)公司的母公司、北京中安和諧集團(tuán)辦公室一位負(fù)責(zé)人稱,2015年10月底,環(huán)保部與北京市環(huán)保局派駐過調(diào)查組到集團(tuán)對(duì)近年來(lái)開展的環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)進(jìn)行了調(diào)查,還未有調(diào)查結(jié)論。北京中安和諧集團(tuán)是由中國(guó)人民解放軍企業(yè)管理干部學(xué)院/八一認(rèn)證中心改制而來(lái)。
環(huán)評(píng)制度自上世紀(jì)80年代建立以來(lái),起初由環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)形成壟斷,導(dǎo)致環(huán)保體制內(nèi)的人士既容易承攬環(huán)評(píng)業(yè)務(wù),又能疏通關(guān)系或者直接干預(yù)環(huán)評(píng)審批。至2000年前后,隨著環(huán)評(píng)項(xiàng)目市場(chǎng)化、環(huán)評(píng)資質(zhì)門檻的設(shè)立,全國(guó)滋生出一批不具資質(zhì)、卻擁有地方關(guān)系網(wǎng)的中介公司。
在這些“中介”的參與、撮合之下,多家環(huán)評(píng)公司一方面從其他公司借取資質(zhì)承攬項(xiàng)目,另一方面也將自身資質(zhì)外借給其他公司用于后者開展環(huán)評(píng)業(yè)務(wù),由此在全國(guó)環(huán)評(píng)領(lǐng)域形成了一個(gè)異樣的合作網(wǎng)絡(luò)。
根據(jù)環(huán)評(píng)公眾參與網(wǎng)不完全統(tǒng)計(jì),在全國(guó)1100多家具有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中,422家有過違法、違規(guī)不良記錄,占比超過三分之一,其中,能源、化工、地產(chǎn)等資金密集型行業(yè)成為環(huán)評(píng)違規(guī)的重災(zāi)區(qū)。
環(huán)保組織重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心近年來(lái)持續(xù)關(guān)注環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)違規(guī)掛靠,并整理出疑似資質(zhì)掛靠和出借的項(xiàng)目名單。
其中,福建山沃、華工兩公司涉嫌借用北京、江蘇、浙江和福建共4家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的資質(zhì),在福建省內(nèi)承接了6個(gè)環(huán)評(píng)項(xiàng)目。如在莆田市仙游縣擬建的藍(lán);ろ(xiàng)目,列出的環(huán)評(píng)單位是蘇州科太環(huán)境技術(shù)有限公司。但在環(huán)評(píng)公示中,環(huán)評(píng)單位留下的聯(lián)系方式為方志寧的手機(jī)號(hào)碼,聯(lián)系人林凌,是山沃、華工兩公司原聘用的員工。
同樣,廈門大學(xué)環(huán)評(píng)中心負(fù)責(zé)福州市江陰海港城總體規(guī)劃的環(huán)評(píng)項(xiàng)目,但在環(huán)評(píng)公示時(shí),留下的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)聯(lián)系地址與聯(lián)系方式,均是福建山沃公司的,名字卻標(biāo)注為“廈門大學(xué)環(huán)評(píng)中心(福州辦事處)”。廈門大學(xué)環(huán)評(píng)中心副教授石曉楓稱,福建山沃公司是此項(xiàng)目的合作單位。
截至2014年,在福建省環(huán)保廳備案登記的具有環(huán)評(píng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)共141家,其中省內(nèi)35家,省外機(jī)構(gòu)106家。“100多家已備案的省外機(jī)構(gòu)中,很多是靠掛靠、出借資質(zhì)給省內(nèi)的小公司做環(huán)評(píng),因?yàn)橥獾毓靖舻锰h(yuǎn),到本地做項(xiàng)目成本太高,而且人員也不夠。”福建省化工所環(huán)評(píng)中心一位負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析。
這個(gè)合作網(wǎng),導(dǎo)致持證的工程師不寫環(huán)評(píng),而真正完成環(huán)評(píng)的人都是小公司雇傭的無(wú)資質(zhì)人員。上述深圳環(huán)評(píng)師說,環(huán)評(píng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和簽名的環(huán)評(píng)師,“不僅沒去過現(xiàn)場(chǎng),對(duì)報(bào)告中的章節(jié)、內(nèi)容陌生,甚至連是否做過該項(xiàng)目都不記得”。
三方獲利,唯環(huán)境受損
違規(guī)掛靠環(huán)評(píng)之所以蔚然成風(fēng),是因?yàn)橹薪楣、建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)三方均有利可圖。
中介公司負(fù)責(zé)打通環(huán)保政脈使項(xiàng)目環(huán)評(píng)獲批,相比有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu),中介公司因?yàn)椴恍枰蛡驅(qū)B毜淖?cè)環(huán)評(píng)師,成本大為降低,也進(jìn)而在項(xiàng)目競(jìng)價(jià)中具有更強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。建設(shè)單位作為出資方,也以環(huán)評(píng)盡快通過審批、最大化降低成本為目的。因此,建設(shè)單位與中介公司一拍即合。
作為具有環(huán)評(píng)資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)也愿意出借資質(zhì),這是一筆劃算的“生意”,它要做的就是蓋章和簽字。
運(yùn)作流程是:中介公司承接到項(xiàng)目、擺平“關(guān)系”后,由出借資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位簽訂合同,中介公司組織人員做完環(huán)評(píng)報(bào)告后,再以出借資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的名義報(bào)送到環(huán)保部門審批。
多位業(yè)內(nèi)人士透露,整個(gè)掛靠合作過程中,利益分配有多類:一種是根據(jù)項(xiàng)目的污染性質(zhì)和敏感程度,進(jìn)行不同比例的談判,通常的掛靠?jī)r(jià)是環(huán)評(píng)總價(jià)的15%-25%。如環(huán)評(píng)總費(fèi)用20萬(wàn)元,出借資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)獲利3萬(wàn)元至5萬(wàn)元。
另一類是按照項(xiàng)目的個(gè)數(shù)收費(fèi),每次借用資質(zhì)有定額回報(bào),最終按年度結(jié)算,業(yè)內(nèi)俗稱“包年制掛靠費(fèi)”。一般情況下,對(duì)環(huán)境影響不大的項(xiàng)目,如地產(chǎn)項(xiàng)目,環(huán)評(píng)總價(jià)約10萬(wàn)元,環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)獲得的掛靠費(fèi)從幾千元至上萬(wàn)元不等;如是化工污染項(xiàng)目,掛靠費(fèi)用將翻倍,上不封頂。
由于勘探現(xiàn)場(chǎng)、專家評(píng)估費(fèi)、撰寫報(bào)告以及“疏通關(guān)系”費(fèi)都由中介公司承擔(dān),為最大化降低成本,中介公司則在環(huán)評(píng)報(bào)告上“絞盡腦汁”。為節(jié)省開支不去現(xiàn)場(chǎng)勘查,僅根據(jù)建設(shè)單位提供的信息編制報(bào)告,更有甚者會(huì)將其他地區(qū)同類型的報(bào)告直接抄襲、簡(jiǎn)單篡改,編成一本新報(bào)告。
“質(zhì)量差的超乎想象,比如在福建做項(xiàng)目,卻把外省外市的環(huán)境容量和評(píng)估現(xiàn)狀直接抄襲過來(lái),很多重要章節(jié)全然不顧實(shí)際情況。”一位福建省環(huán)保系統(tǒng)官員說。
翁平在法庭上的證言顯示,項(xiàng)目環(huán)評(píng)的審批過程中,有地方官員會(huì)提供多方面幫助,包括盡快安排評(píng)審會(huì)、協(xié)調(diào)專家加快審批進(jìn)程、反饋審批遇到的困難、提供項(xiàng)目評(píng)審專家名單,并介紹基層環(huán)保局官員等。
一位南平市環(huán)保局官員的證言顯示,2010年,時(shí)任福建省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)的王國(guó)長(zhǎng)曾給他打電話為翁平“說情”,因?yàn)槲特?fù)責(zé)的一家南平制造業(yè)公司項(xiàng)目環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)存在問題,且污染較大。經(jīng)王國(guó)長(zhǎng)“說情”后,該項(xiàng)目未遭通報(bào)處罰。
“遇到翁平的項(xiàng)目,會(huì)提前告知相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策和有關(guān)規(guī)定,幫助翁平避免走彎路;受理環(huán)評(píng)項(xiàng)目后,會(huì)督促經(jīng)辦人盡可能快地履行程序,并積極跟蹤、過問項(xiàng)目情況,以保證翁平的項(xiàng)目能短時(shí)間內(nèi)順利獲批。”翁平的同學(xué)、福建省環(huán)保廳環(huán)評(píng)處原主任科員甘少鴻供述。甘因受賄獲刑八年。
環(huán)評(píng)報(bào)告質(zhì)量差,也顯示在2015年環(huán)保部數(shù)次公布的整治通報(bào)中。2015年度發(fā)布的最后一批整治名單中,有18家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)因?yàn)榫幹频沫h(huán)評(píng)文件質(zhì)量差被責(zé)令整改。
能整治,無(wú)意愿
2015年“紅頂中介”被率先開刀,環(huán)保部所屬的8家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)率先在2015年底前脫鉤,全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)所屬的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在2016年底之前分批全部脫鉤。
這些“紅頂中介”,有的早已改制為企業(yè),但因其出身,仍與環(huán)保部門和相關(guān)官員關(guān)系深厚;另一部分為各地環(huán)境科學(xué)研究院所,仍屬于環(huán)保部門的事業(yè)單位。
而像福建山沃公司、福建華工公司這類沒有環(huán)評(píng)資質(zhì)的中介公司,卻沒有在監(jiān)管范圍內(nèi)。
全國(guó)省級(jí)環(huán)保廳已建立對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的信用考核和評(píng)分制。通常,每個(gè)季度要召集專家開展一次抽查評(píng)定,對(duì)不合格的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)予以通報(bào)、處罰。不過,這些考核指標(biāo)集中于“是否漏報(bào)環(huán)評(píng)業(yè)績(jī)”、“環(huán)評(píng)質(zhì)量是否合格”,并不涉及環(huán)評(píng)單位是否涉嫌掛靠。林華寶介紹,按現(xiàn)有的監(jiān)管制度,環(huán)保部門僅審查環(huán)評(píng)報(bào)告的內(nèi)容,不會(huì)去調(diào)查究竟是誰(shuí)做的報(bào)告。
于是,資質(zhì)掛靠、違規(guī)開展環(huán)評(píng)的中介公司,成了監(jiān)管體系中的漏網(wǎng)之魚。福建省環(huán)保廳對(duì)在省內(nèi)開展業(yè)務(wù)的全國(guó)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)近五年考核結(jié)果中,福建山沃、華工兩公司從未有過考核評(píng)價(jià)。
根據(jù)在基層多年的環(huán)評(píng)審批經(jīng)驗(yàn),林華寶認(rèn)為,要想整治并不困難。監(jiān)管體系只需略做調(diào)整即可實(shí)現(xiàn),如抽查每一本環(huán)評(píng)報(bào)告時(shí),可就其中重要章節(jié)、關(guān)鍵內(nèi)容,質(zhì)詢?cè)趫?bào)告書上簽字的環(huán)評(píng)師。
“如果一個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)自己所做的環(huán)評(píng)一問三不知,毫無(wú)疑問,這個(gè)項(xiàng)目和環(huán)評(píng)師均有問題。”林華寶稱,一旦查實(shí)后,就應(yīng)嚴(yán)懲不貸,且對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和環(huán)評(píng)師個(gè)人雙重責(zé)任追究,列入“黑名單”誠(chéng)信檔案,并依法予以限期內(nèi)不可再做環(huán)評(píng)或吊銷資質(zhì)處罰。
林認(rèn)為,如有此類案例出現(xiàn),將在全國(guó)產(chǎn)生震懾警示之效,“畢竟考一本環(huán)評(píng)證書,獲得一個(gè)環(huán)評(píng)資質(zhì),都是不容易的”。但頑疾已久、且觸動(dòng)太多人的利益,這種方式尚未推行。
2015年,環(huán)保部修訂《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)資質(zhì)管理辦法》,明確規(guī)定負(fù)責(zé)審批或核準(zhǔn)環(huán)評(píng)文件的主管部門及其所屬單位出資設(shè)立的企業(yè)、從事技術(shù)評(píng)估的企業(yè),均不得申請(qǐng)環(huán)評(píng)資質(zhì)。并且,提高了環(huán)評(píng)資質(zhì)申請(qǐng)門檻。
甲級(jí)資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)從環(huán)評(píng)師數(shù)量不低于10名,上調(diào)為不低于15名,乙級(jí)資質(zhì)機(jī)構(gòu)的環(huán)評(píng)師最低數(shù)量從6名增至9名。而且,申請(qǐng)、延續(xù)資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)要滿足新條件:近四年內(nèi)連續(xù)具備資質(zhì)、且主持編制過至少8個(gè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書。
這些約束可能會(huì)形成環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的一輪洗牌,規(guī)模小的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)面臨淘汰出局。然而,有業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂,“后臺(tái)”越硬的公司很可能在新的市場(chǎng)環(huán)境中形成更強(qiáng)的壟斷勢(shì)力。
向左,還是向右
環(huán)保部正醞釀深化環(huán)評(píng)制度改革。2015年,已組織開展了環(huán)評(píng)改革的大調(diào)研。不過,對(duì)環(huán)評(píng)如何改,有兩種觀點(diǎn)對(duì)抗:一種是“小修小補(bǔ)”思路,認(rèn)為應(yīng)從監(jiān)管力度不夠上著手,通過正在修訂的《環(huán)評(píng)法》,繼續(xù)強(qiáng)化環(huán)評(píng)審批,對(duì)違法違規(guī)行為予以嚴(yán)懲;另一種是對(duì)環(huán)評(píng)制度“傷筋動(dòng)骨”,革新頂層設(shè)計(jì),大刀闊斧改革環(huán)評(píng)審批程序、方式,通過弱化項(xiàng)目環(huán)評(píng),糾正現(xiàn)有制度缺陷,實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。
第一種改革思路的依據(jù)是,環(huán)評(píng)的問題出在,環(huán)境屏障作用的把關(guān)功能沒有得到很好執(zhí)行,不能弱化審批這一行政前置手段,反而更應(yīng)強(qiáng)化審批的獨(dú)立性、重要性,否則等于“先上車后買票”,后患無(wú)窮。
持第一種觀點(diǎn)的專家認(rèn)為,環(huán)評(píng)報(bào)告由誰(shuí)來(lái)寫不重要,改革重心應(yīng)在打破環(huán)評(píng)的評(píng)審決策機(jī)制不公開。
按環(huán)評(píng)程序,環(huán)保部門在審批環(huán)評(píng)報(bào)告之前,要組織專家對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告進(jìn)行評(píng)估審查,這一過程并不透明,被質(zhì)疑留下了暗箱操作的腐敗空間。以往多年,評(píng)估專家遴選程序全部由環(huán)保部門來(lái)主導(dǎo)。
在全國(guó)律協(xié)環(huán)境與資源法委員會(huì)委員夏軍看來(lái),甚至可以大膽嘗試放開環(huán)評(píng)資質(zhì)管理,提倡業(yè)主單位自己寫環(huán)評(píng)報(bào)告,以及找環(huán)評(píng)工程師、委托大牌環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)寫報(bào)告等可并存。相應(yīng)的是,評(píng)審委員會(huì)擴(kuò)大范圍,鼓勵(lì)由社會(huì)公眾、環(huán)保組織推選專家進(jìn)入評(píng)估組,以保證評(píng)審環(huán)節(jié)獨(dú)立,程序公開透明,權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行。
持第二種觀點(diǎn)的專家卻認(rèn)為,項(xiàng)目環(huán)評(píng)已被審批異化,偏離了能預(yù)防項(xiàng)目建成后產(chǎn)生污染的初衷,審批環(huán)節(jié)藏污納垢、且滋生腐敗,而且單一強(qiáng)調(diào)質(zhì)量普遍不高、實(shí)用性較差的項(xiàng)目環(huán)評(píng)對(duì)環(huán)境保護(hù)于事無(wú)補(bǔ),應(yīng)讓位于規(guī)劃環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)對(duì)宏觀規(guī)劃、統(tǒng)籌決策上的重視,通過弱化項(xiàng)目環(huán)評(píng)的審批,實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。
目前,河北、山東等個(gè)別省份推行了改革試點(diǎn),除重大項(xiàng)目和敏感項(xiàng)目以外,部分類別的一般項(xiàng)目環(huán)評(píng)由審批制,改為備案制。其做法是,建設(shè)單位委托環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制環(huán)評(píng)報(bào)告后,僅在環(huán)保部門進(jìn)行備案后即可,不再需審批。
環(huán)評(píng)報(bào)告實(shí)行終身負(fù)責(zé)制,事后一旦出現(xiàn)問題,將嚴(yán)格追究負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的責(zé)任。
“因?yàn)樨?zé)任變大了,環(huán)評(píng)單位不敢在質(zhì)量上放水,而且也省去了環(huán)評(píng)審批這個(gè)容易滋生腐敗的環(huán)節(jié)。”上述深圳環(huán)評(píng)師認(rèn)為,環(huán)評(píng)備案制值得推崇。目前,環(huán)評(píng)報(bào)告質(zhì)量差的原因之一,正是因?yàn)榄h(huán)評(píng)涉及環(huán)節(jié)太多,而一旦出問題后,各環(huán)節(jié)互相推諉,環(huán)評(píng)單位和審批部門均不愿擔(dān)責(zé)。
環(huán)保部原總工程師、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)楊朝飛也贊同在全國(guó)推行“環(huán)評(píng)備案制”,并建議將環(huán)評(píng)改革與排污許可證制度改革統(tǒng)一起來(lái),弱化項(xiàng)目環(huán)評(píng),強(qiáng)化許可證制度管理。
目前,環(huán)保部正在開展排污許可證制度改革的頂層設(shè)計(jì),擬將該制度建設(shè)成固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度。2015年12月,環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧表示,將實(shí)行排污許可證的“一證式”管理,形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局。
楊朝飛透露,未來(lái)的許可證,是以排放清單為基礎(chǔ),涵蓋所有的排放指標(biāo),并列有明確的治理措施,而不是目前非常簡(jiǎn)單的僅有化學(xué)需氧量、二氧化硫、氮氧化物和氨氮四個(gè)指標(biāo)。
“因?yàn)楝F(xiàn)在的許可證過于簡(jiǎn)單,管理的重心就全部壓在項(xiàng)目環(huán)評(píng)上;而現(xiàn)在的項(xiàng)目環(huán)評(píng),起不到環(huán)境屏障作用,因此,改革后,環(huán)評(píng)中的內(nèi)容可由許可證來(lái)調(diào)整。”楊朝飛稱。
許可證的制度改革路徑,是將許可證的申請(qǐng)、審批環(huán)節(jié),置于項(xiàng)目建設(shè)之前;并且要求企業(yè)主動(dòng)向環(huán)保部門申報(bào):產(chǎn)品、產(chǎn)量、工藝流程、產(chǎn)生的污染物、治理措施、風(fēng)險(xiǎn)防范等。這基本上已與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的主要功能重疊,并且更完整地涵蓋了項(xiàng)目建成后的“三同時(shí)”審查、投產(chǎn)運(yùn)行時(shí)排污申報(bào)許可和及時(shí)監(jiān)督等環(huán)節(jié)。
“這種改革很徹底。”楊朝飛表示,一旦項(xiàng)目獲批投產(chǎn)后,環(huán)保執(zhí)法時(shí),會(huì)監(jiān)督實(shí)際運(yùn)行與許可證申報(bào)情況是否匹配,并通過許可證制度進(jìn)行及時(shí)監(jiān)管,一舉改變了環(huán)評(píng)僅是前置行政許可、事后監(jiān)管不力的局限。
確定如何改革需要更多的時(shí)間和論證,捋順環(huán)評(píng)體制,是杜絕腐敗的首要前提。當(dāng)務(wù)之急是,讓環(huán)評(píng)過程信息充分公開和公眾參與作為陽(yáng)光運(yùn)行的保障。