關(guān)于水資源稅費(fèi)改革的思考
作者：柳長(zhǎng)順 姚海嬌 戴向前
文章來(lái)源：2015年《參閱報(bào)告》第18期
一我國(guó)水資源稅費(fèi)改革形勢(shì)日趨緊迫
水資源稅費(fèi)改革曾多次討論，但都沒(méi)有實(shí)施。當(dāng)前，黨中央、國(guó)務(wù)院全面部署推進(jìn)資源稅改革，涉及水資源�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“加快資源稅改革”“逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求“完善消費(fèi)稅制度，加快資源稅改革，建立環(huán)境保護(hù)稅制度。”《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求“加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法、資源稅稅費(fèi)改革等工作。”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》要求“加快資源稅從價(jià)計(jì)征改革，清理取消相關(guān)收費(fèi)基金，逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。”
水資源稅費(fèi)改革是落實(shí)水安全任務(wù)分工的重要內(nèi)容。2014年習(xí)近平總書記在保障水安全重要講話中強(qiáng)調(diào)，要加快研究提出稅收和價(jià)格改革的可行方案，研究提出實(shí)施水資源稅、原水水費(fèi)、自來(lái)水、污水處理費(fèi)的一攬子方案，從實(shí)際出發(fā)，分步實(shí)施。為此，水資源稅費(fèi)改革列為落實(shí)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第5次會(huì)議重要講話分工的27項(xiàng)任務(wù)之一，責(zé)任部門為財(cái)政部、國(guó)稅總局、水利部。
二水資源稅費(fèi)改革面臨諸多困難
與以往相比，本次研究水資源稅費(fèi)改革是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的重要舉措，必將取得新進(jìn)展、新突破。但是，水資源稅費(fèi)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，目前仍面臨諸多現(xiàn)實(shí)難題，不解決好可能影響決策，影響改革效果。
一是制度缺失如何解決。當(dāng)前及今后一段時(shí)期，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是水資源管理的核心任務(wù)，嚴(yán)格取水許可和水資源有償使用制度是重要抓手。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定和多年實(shí)踐，實(shí)施取水許可和以征收水資源費(fèi)為途徑的水資源有償使用制度是相輔相成的，大部分取用水戶都需要征費(fèi)人員現(xiàn)場(chǎng)抄表收費(fèi)，在此過(guò)程中，也可對(duì)取用水戶進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法取水等行為，強(qiáng)化對(duì)取水口及取水計(jì)量設(shè)施的監(jiān)管。取消征收水資源費(fèi)，相當(dāng)于砍斷嚴(yán)格取水許可監(jiān)管的抓手，目前尚無(wú)可替代的有效制度，這必將虛化水資源管理，影響最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施。
二是征費(fèi)隊(duì)伍如何解決。目前各地方水行政主管部門已經(jīng)形成了比較穩(wěn)定的征費(fèi)隊(duì)伍，全國(guó)6萬(wàn)左右。水資源稅費(fèi)改革，既需要解決原有人員的安置問(wèn)題，也需要稅務(wù)部門新招專業(yè)化的征費(fèi)人員。如果把現(xiàn)有收費(fèi)人員轉(zhuǎn)為收稅人員，水資源管理人員又出現(xiàn)缺口，同樣難以解決。
三是水資源管理經(jīng)費(fèi)如何保障。長(zhǎng)期以來(lái)，水資源費(fèi)是開(kāi)展水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的主要經(jīng)費(fèi)渠道。推進(jìn)水資源稅費(fèi)改革，如果相關(guān)投入政策不能及時(shí)調(diào)整到位，可能對(duì)水資源管理工作帶來(lái)嚴(yán)重影響。
三地方水資源稅費(fèi)改革探索路徑不同
湖北、海南、陜西、山西、廣西等省份均對(duì)水資源稅費(fèi)改革進(jìn)行了探索，改革方向與路徑不同，有成效也有教訓(xùn)。
一是由地稅部門代收水資源費(fèi)。部分省區(qū)為了提高水資源費(fèi)征收率，委托地稅部門代為征收水資源費(fèi)，如湖北、陜西，但隨著《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的全面實(shí)施，代收水資源費(fèi)全部取消。主要原因是取水許可證的發(fā)放在水行政主管部門，水資源費(fèi)由地稅部門代征，在部門協(xié)調(diào)機(jī)制未有效建立的情況下，嚴(yán)重影響了水資源管理工作的開(kāi)展，甚至造成了取水許可和征收水資源費(fèi)的脫節(jié)，監(jiān)督管理弱化等問(wèn)題。目前僅有山西由地稅部門代征采礦排水水資源費(fèi)，水行政主管部門曾經(jīng)與地稅部門溝通由其代征收全省水資源費(fèi)問(wèn)題，但由于取水戶多且散，需要消耗大量人力物力，最后地稅部門只同意代收采礦排水水資源費(fèi)。地稅機(jī)關(guān)代征采礦排水水資源費(fèi)的手續(xù)費(fèi)按實(shí)際征收額的7%撥付，列入水利部門部門預(yù)算，通過(guò)省財(cái)政國(guó)庫(kù)支付給各級(jí)地稅機(jī)關(guān)。
二是由水利部門代征水資源稅。為調(diào)節(jié)地下水等礦產(chǎn)資源的級(jí)差收入，加強(qiáng)對(duì)地下礦產(chǎn)資源的保護(hù)和合理開(kāi)采的管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財(cái)政收入，根據(jù)原《資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》（財(cái)法字〔1993〕第43號(hào)）的規(guī)定精神，海南省1996年開(kāi)始對(duì)地下水、地?zé)崴�、礦泉水開(kāi)采征收資源稅。水資源稅由稅務(wù)局委托水利部門征收，手續(xù)費(fèi)按實(shí)際征收額的5%撥發(fā)。近年來(lái)，水利部門經(jīng)費(fèi)有保障，不愿再代收水資源稅。
三是由稅務(wù)部門征收地下水資源稅。廣西自治區(qū)從1997年開(kāi)始對(duì)境內(nèi)開(kāi)采礦泉水的單位和個(gè)人征收資源稅，標(biāo)準(zhǔn)為4元／噸。2013年把資源稅征收范圍擴(kuò)大到天然泉水和地下水，稅率標(biāo)準(zhǔn)不變。
四水資源稅費(fèi)改革方案仍存爭(zhēng)議
（一）方案一：繼續(xù)征收水資源費(fèi)，不征收水資源稅
優(yōu)點(diǎn)：一是形成了完善的法律法規(guī)體系。二是具有穩(wěn)定的征收管理隊(duì)伍。三是得到了社會(huì)廣泛認(rèn)同。
缺點(diǎn)：一是水資源費(fèi)實(shí)際征收率低。二是水資源費(fèi)的使用管理還不規(guī)范。
（二）方案二：費(fèi)稅并存，繼續(xù)征收水資源費(fèi)，對(duì)地下水（含礦泉水、地?zé)崴╅_(kāi)征資源稅
優(yōu)點(diǎn)：一是相關(guān)行業(yè)提供了可借鑒經(jīng)驗(yàn)。二是有一定的法律法規(guī)依據(jù)。三是有一定的實(shí)踐探索。
缺點(diǎn)：稅務(wù)部門認(rèn)為同一資源在特定環(huán)節(jié)稅費(fèi)不應(yīng)并存。
（三）方案三：開(kāi)征水資源稅，不再征收水資源費(fèi)
優(yōu)點(diǎn)：一是有中央政策支撐。二是有利于提高實(shí)收率。
缺點(diǎn)：一是缺乏法律依據(jù)。二是制度成本高。三是與相關(guān)制度協(xié)調(diào)性差。
五相關(guān)建議
目前，水資源稅費(fèi)改革具體方案正在研究論證之中，研究人員以財(cái)稅方面的專家為主，對(duì)我國(guó)國(guó)情水情、水資源管理等情況掌握有一個(gè)過(guò)程，需要水利部門以及水利專家做好相關(guān)工作。
（一）加強(qiáng)系統(tǒng)研究，做好宣傳工作
建議組織專門班子，對(duì)我國(guó)水資源稅費(fèi)改革進(jìn)行系統(tǒng)研究，重點(diǎn)論證水資源費(fèi)改稅面臨的現(xiàn)實(shí)難題以及對(duì)水資源管理的可能不利影響等。有關(guān)研究成果及時(shí)與財(cái)政部、國(guó)稅總局溝通協(xié)調(diào)，并派專家深度參與財(cái)政部、國(guó)稅總局組織的水資源稅費(fèi)改革研究工作。同時(shí)，做好宣傳工作，重點(diǎn)宣傳水資源費(fèi)征收、使用管理的有關(guān)政策與實(shí)施情況，為水資源稅費(fèi)改革營(yíng)造氛圍。
（二）探索研究編制預(yù)案，化解不利影響
隨著資源稅改革深入推進(jìn)，水資源費(fèi)改稅的可能性比以往更大。建議在對(duì)水資源稅費(fèi)改革進(jìn)行系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，提前組織研究編制預(yù)案，以備今后正式開(kāi)征水資源稅時(shí)用于消除不利影響，確保最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)到位。
（三）借鑒稅收征收監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)水資源費(fèi)征收使用管理
無(wú)論近期是否實(shí)行水資源稅費(fèi)改革，針對(duì)水資源費(fèi)實(shí)收率低、使用不規(guī)范等問(wèn)題，都應(yīng)借鑒稅收征收監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化水資源費(fèi)征收，確保應(yīng)收盡收；規(guī)范水資源費(fèi)使用，確保專款專用。
（摘自2015年《參閱報(bào)告》第18期-總第409期）
以水資源稅費(fèi)改革推動(dòng)資源稅轉(zhuǎn)型升級(jí)
2014年04月16日15:53 來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)
黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“加快資源稅改革”是完善稅收制度，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的主要工作之一。現(xiàn)階段，我國(guó)資源稅稅制既保留了資源稅的本身屬性，也體現(xiàn)了我國(guó)從資源補(bǔ)償收費(fèi)向稅收管理過(guò)渡的整體思路。覆蓋了幾乎所有的資源能源產(chǎn)品的資源稅，為將其延伸至以水資源為代表的非礦產(chǎn)資源，做了鋪墊。在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的宏觀背景下，以水資源稅費(fèi)改革推動(dòng)資源稅轉(zhuǎn)型升級(jí)已是大勢(shì)所趨。
水資源稅轉(zhuǎn)型升級(jí)十分必要
第一，我國(guó)實(shí)現(xiàn)資源能源集約利用，必然要建立廣義資源稅。國(guó)家稅務(wù)總局曾表示，在條件具備的情況下應(yīng)考慮將水資源等納入資源稅的征收范圍。2012年我國(guó)成為世界第一大石油進(jìn)口國(guó)，與之對(duì)應(yīng)，我國(guó)人均水資源擁有量不足世界的1/4，局部地區(qū)甚至比沙漠中的以色列還缺水。稅收制度的引入，將全面助推我國(guó)水利事業(yè)的發(fā)展。
第二，水資源費(fèi)向水資源稅的過(guò)渡，有利于水資源的有效利用。水資源稅不僅在于收入形式正規(guī)化，還可以利用財(cái)稅制度體系，將水資源管理納入全面管理的框架。參照資源稅和其他稅種的特點(diǎn)，收支分離不僅將在形式上體現(xiàn)，而且會(huì)顯現(xiàn)在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中。
第三，水資源稅費(fèi)改革，可以解決水資源費(fèi)管理中無(wú)法破解的難題。水資源費(fèi)是體現(xiàn)水資源稀缺性的主要經(jīng)濟(jì)杠桿之一，但在水資源費(fèi)的征收中存在著種種問(wèn)題。首先，工業(yè)用水征收難度較大，企業(yè)繳費(fèi)意識(shí)不強(qiáng)。其次，生活用水繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)?shù)�，鼓�?lì)了水資源的高消費(fèi)。再次，按發(fā)電量計(jì)征發(fā)電用水的水資源費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)也偏低。最后，水資源稅費(fèi)改革是政府收入體制改革的必然。費(fèi)改稅改革中很大的一個(gè)特色，就是支持資源能源產(chǎn)地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，讓資源稅留在產(chǎn)地方。水資源費(fèi)改稅也有同樣的考慮。水資源稅納入預(yù)算管理，有利于相關(guān)收入的高效利用。以水資源費(fèi)為代表的政府性基金收入轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨，水資源費(fèi)改稅有利于其身份地位的合法化。
我國(guó)水資源費(fèi)改稅具備可行性
第一，現(xiàn)行水資源費(fèi)征管體系為水資源稅的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。較之其他類型的資源稅費(fèi)改革，“水資源費(fèi)”擁有一套較為完善的征收標(biāo)準(zhǔn)、管理體系和測(cè)算方法，這是未來(lái)水資源稅不可或缺的。按照目前資源稅的規(guī)定，無(wú)論是從量征收還是從價(jià)征收，水資源都有比較客觀的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)�，F(xiàn)行的水資源費(fèi)統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)管理的辦法，有利于水資源稅的實(shí)施。
第二，依賴水資源稅，解決水資源短缺及龐大治污費(fèi)用問(wèn)題。水資源費(fèi)管理過(guò)程比較復(fù)雜，導(dǎo)致水利部、地方水利部門和地方政府之間的權(quán)責(zé)并不清晰。未來(lái)中國(guó)的水資源短缺及龐大的治污費(fèi)用，不太可能用水資源費(fèi)來(lái)承擔(dān)，水資源稅才有可能解決其巨大的資金缺口。同時(shí)，水資源稅的建立，使水資源收入進(jìn)入政府間財(cái)政關(guān)系的范疇，可以有效化解目前相對(duì)復(fù)雜的各種牽絆。水資源稅的建立，還將水資源的價(jià)格調(diào)整納入常規(guī)變動(dòng)的區(qū)間。這有助于避免水資源費(fèi)原有執(zhí)行過(guò)程中，難以調(diào)價(jià)、需要多方報(bào)批的困境。
合理調(diào)整水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)及未來(lái)變動(dòng)規(guī)則
第一，明確水資源稅的政策總目標(biāo)。中國(guó)水資源稅要立足于籌集財(cái)政收入的目標(biāo)，兼顧環(huán)境保護(hù)。但需要注意，目前我國(guó)宏觀稅負(fù)并不算低，因此水資源稅籌集收入的總目標(biāo)應(yīng)該有一個(gè)基本的路線圖，穩(wěn)定現(xiàn)有水資源費(fèi)收入規(guī)模。以此為基礎(chǔ)，逐步增加水資源有償使用，以及用于治理水污染的收入。
第二，調(diào)動(dòng)并發(fā)揮各級(jí)政府和主管部門的積極性。水資源費(fèi)收入一方面牽涉到各級(jí)水利主管部門，另一方面涉及不少地方政府，甚至是不少欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府。水資源費(fèi)改稅需發(fā)揮好水資源管理部門、流域管理部門乃至各級(jí)地方政府的積極性。在保證收入不減少的同時(shí)，減少制度變動(dòng)沖擊。發(fā)揮水資源稅的激勵(lì)效應(yīng)，發(fā)揮齊抓共管的積極性。
第三，協(xié)調(diào)各種機(jī)構(gòu)設(shè)置，有效平衡各方利益。水資源費(fèi)改稅牽涉到中央財(cái)稅部門與水利部的關(guān)系協(xié)調(diào)，也牽涉到地方財(cái)稅部門與水利主管部門的關(guān)系協(xié)調(diào)。一方面，需要借鑒資源稅的管理辦法，發(fā)揮多方共治的優(yōu)勢(shì)；另一方面，要做好水資源稅費(fèi)改革后，水利部門資金需求滿足及地方政府財(cái)力空缺的問(wèn)題。
第四，合理調(diào)整水資源稅的征收標(biāo)準(zhǔn)及未來(lái)變動(dòng)規(guī)則。水資源稅費(fèi)改革，可以解決水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)較低導(dǎo)致的保護(hù)水源資金短缺、對(duì)污染效力的約束不夠等問(wèn)題。為此，應(yīng)全面修訂目前的水資源收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將水資源補(bǔ)償、治理和保護(hù)的資金需求考慮其中。為維持宏觀稅負(fù)，要適時(shí)清理政府性基金當(dāng)中有關(guān)水資源的各項(xiàng)收費(fèi)。
第五，建立一套標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一但管理差異的征收管理制度。如果采用全國(guó)統(tǒng)一的水資源稅，就要先期制定一套與現(xiàn)行水資源費(fèi)接軌的稅收返還政策，確保各地水資源相關(guān)收入規(guī)模，隨后應(yīng)配套相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)水資源相關(guān)項(xiàng)目，保持專項(xiàng)支持的力度。
第六，研究水資源稅及水資源保護(hù)的協(xié)調(diào)辦法。水資源稅為水利事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供了空間，也關(guān)系到產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略及流域共同行動(dòng)等內(nèi)容。與其他稅種不同，水資源稅應(yīng)有一定的專屬性，包括流經(jīng)區(qū)域分享收入、治理污染分擔(dān)費(fèi)用等。要避免為了籌集收入而超量取水、推卸責(zé)任而減少治理的行為，形成激勵(lì)相容而不是逆向選擇行為。
（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）
