環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧在2016年環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上指出,要提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平。實(shí)施流域共治是提高我國水環(huán)境管理系統(tǒng)化水平的重要手段。將流域作為水環(huán)境管理的基本單元,協(xié)調(diào)流域內(nèi)各利益相關(guān)者的力量,解決流域內(nèi)最突出的環(huán)境問題,是一種有效的水環(huán)境管理方式,是落實(shí)黨中央關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心重要決策部署的具體實(shí)踐。
我國《水污染防治法》規(guī)定,防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。但是,在水環(huán)境管理相關(guān)政策制定和實(shí)施過程中并未系統(tǒng)地考慮流域管理方法,已實(shí)施的重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃及相關(guān)項(xiàng)目未對人力、財(cái)力和物力進(jìn)行充分有效的整合,致使《水污染防治法》中加強(qiáng)流域管理的要求未能得到全面落實(shí)。主要表現(xiàn)在以下幾方面:
我國用于環(huán)境管理的流域劃分較粗,影響流域水環(huán)境管理的系統(tǒng)化水平。目前,我國對流域的劃定尺度較大,國家層面只對大江大河制定了流域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃,各省未對轄區(qū)內(nèi)的水體按照水文地質(zhì)條件進(jìn)行流域劃分。比如飲用水水源保護(hù)區(qū)的范圍大都是按照推薦的經(jīng)驗(yàn)值進(jìn)行劃定,致使污染源、水環(huán)境管理措施和水質(zhì)之間未建立響應(yīng)關(guān)系,影響了管理效率。
地方政府決策缺乏流域整體思維,降低了水環(huán)境管理的效率。目前,我國的水環(huán)境管理存在多龍治水的現(xiàn)象,各級(jí)政府相關(guān)部門投入的人力、物力和財(cái)力比較分散,統(tǒng)一協(xié)調(diào)不夠,投入產(chǎn)出效率低。從流域保護(hù)角度出發(fā),流域范圍內(nèi)的各相關(guān)政府部門、工業(yè)企業(yè)、環(huán)保社團(tuán)和普通公眾都是流域保護(hù)的利益相關(guān)者,應(yīng)對流域環(huán)境實(shí)施共同治理。但是,由于未建立流域水環(huán)境管理的框架,各利益相關(guān)者缺乏溝通,未將有限的資源投入到最需解決的水環(huán)境問題上,降低了水環(huán)境管理的效率。
跨行政區(qū)域的協(xié)作機(jī)制不健全,加大了流域系統(tǒng)化管理的難度。根據(jù)《水污染防治法》,跨行政區(qū)域的水污染糾紛由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決,或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。目前,我國水環(huán)境管理主要是按照行政區(qū)域進(jìn)行分工管理的,由于地方行政分割、跨行政區(qū)域的協(xié)作機(jī)制不健全,地方在取水、排污等問題上追求本行政區(qū)域綜合利益的最大化,缺乏對下游利益的考慮,導(dǎo)致出現(xiàn)上下游跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)不一致的情況,進(jìn)一步加大了流域系統(tǒng)化管理的難度。
水環(huán)境管理政策制度與流域水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)銜接不夠。目前,我國實(shí)施的排污許可制度、總量控制和財(cái)政投資分配政策未與流域水環(huán)境質(zhì)量建立有效銜接。排污許可證的核發(fā)多以排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)為依據(jù),未將流域水質(zhì)作為約束條件;總量控制指標(biāo)實(shí)施自上而下的分配方式,也未開展基于流域水質(zhì)的減排指標(biāo)篩選和核算;水環(huán)境管理財(cái)政投資分配和項(xiàng)目篩選前未進(jìn)行系統(tǒng)的流域水環(huán)境管理優(yōu)先問題的識(shí)別和篩選,使得投資和需求不對應(yīng)。
美國環(huán)保局從20世紀(jì)90年代起逐漸將流域管理方法運(yùn)用到水環(huán)境管理的各項(xiàng)政策中,并制定了《流域保護(hù)方法框架》。在排污許可證發(fā)放管理、水源地保護(hù)和財(cái)政資金優(yōu)先資助項(xiàng)目篩選等方面充分考慮流域的水質(zhì)改善和保護(hù),促使各項(xiàng)管理制度在實(shí)施過程中可以將有限的資源用于最急需解決的水環(huán)境問題上,有效提高了管理效能。美國在流域管理和流域共治方面的經(jīng)驗(yàn)對提高我國水環(huán)境管理的系統(tǒng)化水平有重要借鑒意義。
美國環(huán)保局推進(jìn)實(shí)施《流域保護(hù)方法框架》,目的是集中各利益相關(guān)者的力量,整合和改進(jìn)已有水環(huán)境管理項(xiàng)目。20世紀(jì)90年代后,美國環(huán)保局在具體政策制定中采用了“流域方法”。
一是按照水文地理?xiàng)l件科學(xué)劃定飲用水水源地保護(hù)區(qū)。1996年頒布的《安全飲用水法》要求實(shí)施飲用水水源評價(jià)和保護(hù)項(xiàng)目,具體實(shí)施過程中要求各州根據(jù)水源地的實(shí)際水文和地理?xiàng)l件劃定水源保護(hù)區(qū)。在1997年美國環(huán)保署頒布的《州水源評價(jià)和保護(hù)項(xiàng)目指南》中,要求各州設(shè)立技術(shù)咨詢委員會(huì)和公眾咨詢委員會(huì),為包括流域機(jī)構(gòu)、健康組織、企業(yè)、土地所有者和弱勢群體等在內(nèi)的各方,提供足夠的參與水源評價(jià)和保護(hù)的機(jī)會(huì)。
二是在州層面建立流域水質(zhì)問題協(xié)調(diào)機(jī)制。與我國的情形一致,美國的水環(huán)境管理由州和部落主要負(fù)責(zé)。在州層面,各州需要對轄區(qū)內(nèi)水體進(jìn)行劃分,規(guī)定其功能和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),上游的水質(zhì)控制必須滿足下游的需要。部分州還建立了以流域?yàn)閱卧乃|(zhì)管理機(jī)構(gòu),比如加州環(huán)保局下設(shè)9個(gè)區(qū)域水質(zhì)控制委員會(huì),分管轄區(qū)內(nèi)縣市的水環(huán)境管理工作,便于流域保護(hù)方法和相關(guān)政策的落實(shí)。
三是水污染排放許可證的核發(fā)過程中考慮流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和多種污染源的影響。美國的水污染排放許可證實(shí)施初期,僅按照排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核發(fā),并沒有考慮流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的要求;谂欧艠(biāo)準(zhǔn)的排污許可證發(fā)展到一定階段時(shí),發(fā)現(xiàn)達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)后仍然不能使水體水質(zhì)達(dá)標(biāo)。在推進(jìn)“流域方法”過程中,美國環(huán)保局對水污染排放許可證的核發(fā)進(jìn)行了改進(jìn)。對于不達(dá)標(biāo)水體,要求各州實(shí)施最大日負(fù)荷總量項(xiàng)目,將污染負(fù)荷在具體流域內(nèi)相關(guān)點(diǎn)源和非點(diǎn)源間進(jìn)行分配,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對點(diǎn)源排放行為的約束,建立了基于排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)雙重約束的排污許可證核發(fā)制度,保證水體水質(zhì)達(dá)標(biāo)。
四是財(cái)政投資過程中,將與解決流域優(yōu)先水環(huán)境問題的相關(guān)項(xiàng)目作為優(yōu)先資助對象。美國環(huán)保局于1996年頒布了《清潔水州周轉(zhuǎn)基金資助框架》,對聯(lián)邦水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域最大財(cái)政投資項(xiàng)目的資助項(xiàng)目篩選框架進(jìn)行了規(guī)定,要求各州整體考慮流域水環(huán)境問題,制定評分方法,評估本州的水環(huán)境問題與申請基金的項(xiàng)目優(yōu)先級(jí),以使有限的資金投入到對水質(zhì)改善作用最大的項(xiàng)目上。
目前,我國在流域管理方面已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn),但是我國水環(huán)境管理的系統(tǒng)化水平仍然較低。提高水環(huán)境管理系統(tǒng)化水平,我國應(yīng)充分借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),從管理思路、制度建設(shè)和協(xié)調(diào)機(jī)制3方面進(jìn)行創(chuàng)新。
第一,建立流域共治的水環(huán)境管理思路。在水環(huán)境管理中,建立從中央到地方的流域共治管理思路。確立以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心的總體目標(biāo),按照水文地理?xiàng)l件科學(xué)劃定流域管理范圍,通過識(shí)別具體流域的最突出水環(huán)境問題,集中流域內(nèi)相關(guān)政府部門、工業(yè)企業(yè)、農(nóng)民、研究機(jī)構(gòu)和公眾的力量,實(shí)施多方共治。
第二,采用流域管理方法完善水環(huán)境管理的各項(xiàng)制度和規(guī)劃。在排污許可制度、總量控制制度及流域保護(hù)規(guī)劃制定和實(shí)施過程中,積極采用“流域方法”。在排污許可證的核發(fā)過程中,要將排放標(biāo)準(zhǔn)和流域水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為雙重約束,保證排污許可與水環(huán)境質(zhì)量掛鉤;總量控制指標(biāo)分配過程中要考慮流域的水體水質(zhì);流域保護(hù)規(guī)劃要基于科學(xué)的流域劃定和風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)。
第三,加強(qiáng)流域保護(hù)各利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)。多方參與和部門協(xié)調(diào)是流域水環(huán)境管理的重要內(nèi)容。在流域保護(hù)過程中,應(yīng)建立完善的多方參與和部門協(xié)調(diào)機(jī)制,保證上下游的各相關(guān)部門和利益相關(guān)者均能參與到流域水環(huán)境保護(hù)中。