改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，取得了巨大成就。城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量由1978年的1.72億人猛增到2014年的7.49億人，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升到2014年的54.8% ，由此帶來了城鎮(zhèn)基礎設施建設巨大的投融資需求，也導致了政府融資平臺債務高企。為有序推進城鎮(zhèn)化建設，規(guī)范地方政府融資平臺發(fā)展，化解城鎮(zhèn)融資問題，降低基礎設施和公用事業(yè)發(fā)展的投資建設運營成本，提高公共產品和服務的供給質量，近年來國家在城鎮(zhèn)建設領域的投融資改革力度不斷加大。2013年黨的十八屆三中全會決定明確要求，允許社會資本通過特許經營方式參與基礎設施投資和運營，為城鎮(zhèn)建設領域投融資改革指明了方向。2014年9月國務院印發(fā)了《關于加強地方政府性債務管理的意見國發(fā)》(〔2014〕43號)，修明渠、堵暗門，剝離融資平臺公司政府融資職能，倒逼地方推廣使用政府與社會資本合作模式(PPP);2014年11月，國務院印發(fā)了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)[2014]60號)，明確要求要建立健全PPP機制，正式拉開了PPP發(fā)展的序幕。

2015年國內PPP發(fā)展回顧

為落實國務院推進PPP的文件精神，2014年底國家發(fā)改委、財政部分別出臺了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)、《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金〔2014〕113號)，就PPP的適用范圍、實施主體、聯(lián)審機制、部門責任、實施流程等提出了明確的指導意見。實際上，PPP在中國并不是新鮮事物，PPP最主要的形式基礎設施特許經營在國內的實踐探索已有將近30年的歷史，對推進高速公路、隧橋、污水處理、生活垃圾處理等建設運營發(fā)揮了積極作用。但受到地方政府融資平臺政策、部分特許經營項目運作不規(guī)范等因素影響，近10年來國內PPP發(fā)展相對緩慢。

2015年，國內新一輪PPP全面推進。國家部委出臺了一系列政策文件，進一步細化和完善PPP操作規(guī)則。各地方政府出臺了PPP實施意見，并公布和推介了大量PPP項目。專業(yè)中介機構積極參與PPP的咨詢服務，提供實施方案，協(xié)作各級政府發(fā)布PPP項目的采購招標信息。社會資本積極參與PPP項目投資建設�？傮w上看，政策多、項目多、資金多是2015年PPP發(fā)展的主要特征。

PPP政策文件密集出臺

2015年，國家部委、各級政府密集出臺了一系列PPP政策文件、部門規(guī)章，促進和規(guī)范PPP運作。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年以來國家部委出臺的與PPP相關的文件多達65份，其中2015年出臺50份，指導和規(guī)范全國PPP發(fā)展;各省級行政區(qū)政府層面出臺的PPP文件66份，落實國家要求和推進本地區(qū)PPP工作�？傮w上看，PPP政策涉及面廣，政策密集度大。

一是出臺行業(yè)領域的PPP實施政策。在財政部、國家發(fā)改委的文件推動下，相關部委針對水電站、海綿城市、重大水利工程、水污染防治、收費公路、公共租賃住房、投資建設運營、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造、鐵路、城市停車設施、地下綜合管廊、電動汽車充電基礎設施、醫(yī)療設施等領域，分別出臺了行業(yè)PPP實施意見，推動上述行業(yè)的政府與社會資本合作，吸引社會資本參與這些領域設施的投資建設運營，提高公共產品和服務的供給質量。

二是規(guī)范PPP操作。規(guī)范操作是PPP成功運作的前提。財政部、國家發(fā)改委在2014年政策文件的基礎上，2015年又陸續(xù)出臺了一系列政策文件，對PPP項目的推介、PPP項目財政承受能力論證、政府采購信息公開、PPP項目信息平臺管理、物有所值論證等做出了明確規(guī)定，進一步細化和規(guī)范了PPP的操作規(guī)定。國家發(fā)改委、財政部等6部門聯(lián)合印發(fā)了《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》，將PPP的引導規(guī)范由指導性文件上升到部門規(guī)章。

三是加大財政金融政策支持。2015年，財稅部門出臺文件，明確將政府付費PPP項目的政府支出納入到地方年度財政預算和中長期財政規(guī)劃，并明確地方政府用于PPP項目的付費總額不能超過年度財政總支出的10%，從而穩(wěn)定社會資本的投資預期，保護投資安全。同時，還出臺了政府投資基金暫行管理辦法、實施PPP項目以獎代補、公共基礎設施項目享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠等支持政策，進一步從財政資金支持、稅收優(yōu)惠等方面支持PPP發(fā)展。國家發(fā)改委、人民銀行等聯(lián)合發(fā)文，支持政策性性金融機構PPP項目的貸款最長可達30年，并支持PPP項目發(fā)債和設立產業(yè)基金等，拓寬PPP的融資渠道。

PPP項目推介力度空前

2015年，國家有關部委加強了PPP項目庫、示范項目建設，地方政府也同步加大了PPP項目推介招商力度，國內PPP項目熱度前所未有。

一是加強示范項目引導。加強PPP示范項目管理，是推廣運用規(guī)范PPP模式的重要抓手，旨在形成可復制、可推廣的實施范例，形成一套有效促進PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系。經過地方推薦和專家評選，2014年12月，財政部印發(fā)了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》，公布了第一批PPP示范項目30個，總投資規(guī)模約1800億元，涉及供水、供暖、環(huán)保、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個領域。2015年9月，財政部印發(fā)了《關于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》，公布了第二批PPP示范項目206個，總投資金額6589億元。截至2015年底，財政部公布的PPP示范項目236個，總投資約0.84萬億元。

二是建立PPP項目庫。為加快推廣PPP模式，更好地鼓勵和引導社會投資，在各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市發(fā)展改革委推薦的基礎上，國家發(fā)展改革委審核并建立了國家發(fā)展改革委PPP項目庫，并先后向社會公布了兩批次PPP項目。2015年5月，國家發(fā)改委公布了第一批PPP推介項目共計1043個，預計總投資1.97萬億元。2015年12月，國家發(fā)改委公布了第二批PPP推介項目共計1488個，總投資約2.26億元 。截至2015年底，國家發(fā)改委公布PPP項目2522個，計劃總投資約4.24萬億元，項目涉及水利設施、交通設施、市政設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境等多個領域，并明確項目所在地、所屬行業(yè)、建設內容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責任人及聯(lián)系方式等基本信息，便于各類社會資本積極參與。

三是地方加大PPP項目推介力度。2015年下半年以來，各地以省級政府組團推介、地市級政府各自推介、政府部門網站發(fā)布等方式，邀請相關金融機構、社會建設運營企業(yè)參加項目推介會，不斷加大PPP項目的推介招商力度。據(jù)初步統(tǒng)計，截至2015年底，江蘇、廣東、山東、安徽、福建、河南、河北、重慶、湖南、遼寧等省市公布了其行政區(qū)域內的PPP項目信息，公布推薦的PPP項目總共達6650個，計劃總投資約8.7萬億元 。

社會資本參與方式多樣

截至2015年底，各地簽約項目數(shù)量達755個，簽約總投資額達1.8萬億元。從已簽約的項目看，社會資本包括融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業(yè)運營商、保險公司、金融機構以及專業(yè)機構等，參與形式有股權投資、直接投資。參與投資資金的來源有企業(yè)直接融資、銀行間接融資、PPP產業(yè)基金等。2015年以來，在國家政策的鼓勵下，各地政府與社會資本共同設立了多只PPP產業(yè)基金，采取市場化的運作方式，用于PPP項目的投資。

2016年國內PPP投資機會分析

截至2015年底，國內各級政府以及不同部門公布的PPP項目投資需要約8.7萬億，扣除2015年已經簽約落地的PPP項目約1.8萬億，再加上今后各地還會公布新的PPP項目，未來幾年國內PPP項目的投融資需求至少在7萬億以上。因此，2016年PPP的投資機會較多，社會資本應根據(jù)自身的能力和偏好，把握好PPP投資的重點領域、重點區(qū)域、重點企業(yè)。

PPP投資重點領域機會分析

國家發(fā)改委、財政部公布的PPP項目(2822個，投資總需求5.13萬億)，主要包括：大橋、港口、高速公路、一級公路、公共停車場、軌道交通、鐵路、綜合管廊、供熱、供水、垃圾處理、污水處理、保障性租房、水利水務、公園綠地、文化體育、旅游、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等領域。不同領域、不同特點、不同技術要求的項目，對于不同屬性的社會資本，其投資機會也不盡相同。

表1 國家部委公布的PPP項目主要領域分布及投資強度

資料來源：根據(jù)國家發(fā)改委、財政部網站數(shù)據(jù)整理而成(數(shù)據(jù)截至時間為2015年底)。

一是單體項目投資額度較小的領域和項目，適合實力較小的社會資本。例如上表中的港口(已對社會資本開放的)、公共停車場、管網等市政設、水利水務、公園綠地、保障房、旅游等領域的項目數(shù)量較多，平均單體項目投資額度較小，一般都10億元以內，對資質的要求不是太高，對實力較小的社會資本而言，具有較好的投資機會。

二是投資規(guī)模不大但專業(yè)資質有要求的領域和項目，適合有專業(yè)資質的社會資本投資。供熱、供水、垃圾處理、污水處理、文化體育、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等領域的項目數(shù)量很多，但對建設運營資質提出了較高的要求，當前來看，適合有專業(yè)資質的社會資本做長期運營的實體投資。一般社會資金可充當財務投資人，不參與項目的具體建設運營管理，只分享投資收益。

三是單體項目投資額度較大的領域和項目，適合實力較強的社會資本。大橋、高速公路、一級公路、軌道交通、鐵路、綜合管廊等領域的項目，平均單個項目的投資額度較大(基本上在30億元以上，尤其是軌道交通領域的單體項目投資達到200億元)，且對社會資本的資質要求較高，投資回報機制還不完善，投資的風險相對較大。因此，實力較弱的社會資本競爭這些項目的機會不高，而具備專業(yè)和資本實力的投資者獲得這些項目的機會較高。

表2 國家部委公布的PPP項目在各地的分布情況

資料來源：根據(jù)國家發(fā)改委、財政部網站數(shù)據(jù)整理而成(數(shù)據(jù)截至時間為2015年底)。

PPP投資重點區(qū)域機會分析

從投資地區(qū)需求看。表格2中的數(shù)據(jù)顯示，浙江、河北、北京、安徽、云南等省市PPP投資需求均在3000億元以上，其中云南的投資需求高達5000億元，社會資本的投資機會多。河南、山東、福建、江蘇、陜西、四川、天津等省市的PPP項目投資需求中等，投資機會較多。而黑龍江、廣東、上海、廣西、海南等省市的PPP投資需求較小，社會資本投資的機會相對較小。在這里需要特別說明的是，本文中的數(shù)據(jù)為2015年底前的數(shù)據(jù)。2016年3月初，財政部開放了國家PPP項目庫，其中各地PPP投資需求與本文中又有所出入。

從投資的安全性看。一般而言，人均GDP越高、政府債務與GDP比越小、PPP項目投資需求小的地區(qū)，投資的風險越小(當然也要看地方財政收入及增長情況、土地收入占比、產業(yè)發(fā)展情況、人口結構和增長情況等因素)。為方便直觀理解，本文將上述三個指標制成表格(見表格3)，表格3中越往右上、PPP投資需求越小省市的投資風險越小，越往左下、PPP投資需求越大省市的投資風險越大。當然，有些省市面積較大，發(fā)展不均衡，更準確的投資風險還要考慮具體項目付費主體的財政可持續(xù)增長能力，表3只作為風險提示性參考。在這里需要特別說明的是，本文中的PPP項目投資需求主要是依據(jù)國家部委發(fā)布PPP項目需求，不涉及到地方自行發(fā)布PPP項目。實際上地方自行發(fā)布的PPP項目需求遠遠超過表3中的數(shù)據(jù)，比如四川省自行發(fā)布的PPP項目投資總需求達到7000多億。投資者在實際投資中需要做更詳細的調查，本文僅提供部分投資數(shù)據(jù)和投資思路參考。

表3 國內各省市PPP的投機機會與風險

注：(大)表示PPP項目投資總需求3000億元以上，(中)表示PPP項目投資總需求1000億—3000億元，(小)表示PPP項目投資總需求小于1000億元。人均GDP為國家統(tǒng)計局2014年度數(shù)值，地方政府債務占GDP比來自國家審計署2013年底的審計公報。

從不同區(qū)域PPP項目投資領域需求看。在污水處理領域，除遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、廣東幾個省市的日處理能力較高外，其他省市的處理能力均有待提高，這些省市未來污水處理PPP項目的投資需求較大，投資機會較多。在城市生活垃圾處理領域，吉林、遼寧、黑龍江、湖南、廣東、云南、甘肅、青海、新疆等省市的城市生活垃圾無害化處理率有待提高，生活垃圾處理的PPP項目的投資需求較大，投資機會較多。

圖1 2014年各省市城市污水、垃圾處理能力

資料來源：國家統(tǒng)計局。

PPP重點企業(yè)投資機會分析

從2015年國內簽約的755個PPP項目分布領域看，市政建設和水務設施項目占比最大，分別為35%和27%，交通運輸次之，為19%，醫(yī)療衛(wèi)生達到5%，科技、旅游、養(yǎng)老占比均為3%，文化、教育為2%，體育類為1%。上述PPP項目簽約公司的有關信息均在互聯(lián)網上公開，其中不乏有實力、有專業(yè)能力的上市公司，包括鐵路、軌道交通、交通、港口、水務、路橋、環(huán)保等領域的央企、地方國企，以及知名民營企業(yè)在內的各類所有制企業(yè)。還有很多傳統(tǒng)的基建施工類上市企業(yè)，也正在通過PPP模式，由傳統(tǒng)的建筑商向基礎設施運營商轉變。實際上，PPP項目如果能正常運營，其投資收益具有長期的穩(wěn)定性，有利于中標簽約上市公司、非上市公司的利潤保持穩(wěn)定，也有利于降低上市公司的市盈率，投資者可經常關注網上公開的PPP項目中標企業(yè)及其股票信息，把握好購買的時機，投資購買相關企業(yè)的股票或進行股權投資，甚至是收購、并購，從而獲得相應投資收益。

社會資本參與PPP的對策建議

國內過去的PPP項目存在不少問題，部分PPP項目提前終止，政府企業(yè)雙方均存在違約，投資回報機制不完善，專業(yè)中介的作用發(fā)揮不夠等，增加了社會資本的投資風險。新一輪PPP政策已實施一年，過去PPP存在的部分問題得到了解決，同時也出現(xiàn)了新的問題，比如PPP政策政出多門，地方政府公布的項目信息不夠全面，退出的渠道不多，以及在如何推動上還缺乏新的操作制度安排等，這些都不利于投資者科學決策參與投資。因此，政府應統(tǒng)一規(guī)則，理順PPP工作機制，完善政策法規(guī)，為政企雙方平等履約創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。在此基礎上，社會資本可積極參與PPP投資。

一是政策性銀行可積極發(fā)揮資金引導作用。PPP項目多為公益性或準公益性，是政府支持的方向，與政策性銀行目的基本一致。政策性銀行可以發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，為PPP項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，甚至還可以聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機構，以銀團貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項目的融資渠道，降低項目的融資成本。

二是商業(yè)銀行可大膽參與，成為PPP投融資的主力。商業(yè)銀行可利用自身優(yōu)勢對PPP項目或實施主體的資信狀況、現(xiàn)金流、增信措施等進行綜合審核評估后，為項目提供信貸資金支持。商業(yè)銀行也可以運用直接融資工具，將小額的理財資金借助資管計劃參與到PPP項目中。商業(yè)銀行還可以將大額的理財資金與信托公司等金融機構合作，由信托公司通過項目公司增資擴股或者收購投資人股權等方式投資PPP項目。

三是保險等機構可參與PPP基金的組建，做PPP項目的財務投資人。PPP項目回收期長、現(xiàn)金流穩(wěn)定，與保險公司的投資需求較為匹配，是其理想的配置型資產。保險資金可以委托信托投資公司、保險資產管理公司、產業(yè)投資基金管理公司或者其他專業(yè)管理機構，參與PPP項目的投資。信托公司可發(fā)行信托計劃直接參與投資，也可以通過資管通道間接參與投資，或者與其他社會資本作為聯(lián)合體共同投資項目公司，采取明股實債的方式，在約定時間由其他社會資本回購股權退出。證券公司作為金融中介機構，可以通過資管業(yè)務設計個性化的資產證券化產品、借助投行業(yè)務發(fā)行項目收益?zhèn)�等方式為PPP項目提供融資服務。

四是地方政府融資平臺可作為政府基金的出資人，與社會資本聯(lián)合成立PPP基金，拓展PPP的融資渠道。地方政府融資平臺應抓住PPP發(fā)展的機遇，積極轉型，在推進PPP項目上發(fā)揮不可替代的作用，包括成為PPP基金的劣后方，成為政府PPP引導基金的管理人，代表政府出資與社會資本聯(lián)合發(fā)起成立PPP基金，支持PPP項目的融資等。

五是專業(yè)實體資本可以通過多種方式，參與PPP項目投資，提高PPP項目的建設運營效率。專業(yè)實體資本既可以獨立參與PPP項目投資，也可以是不同性質的實體企業(yè)，在優(yōu)勢互補的基礎上，參與PPP項目投資建設運營，并成為項目的實際運營者和控制者。專業(yè)實體資本還可以與各類金融資本成立股權投資企業(yè)，聯(lián)合投資PPP新建項目或收購存量PPP項目。此種情況下，資金方一般只做財務投資人，而專業(yè)實體資本則負責PPP項目的建設運營。

六是做好PPP項目的盡職調查工作。目前，在銀行等金融機構的風控地圖中，基本都將西部等欠發(fā)達地區(qū)列為投資、融資、借貸的高風險區(qū)域，這非常不利于我國中西部地區(qū)PPP項目的融資推進和落地實施，而這些地區(qū)恰恰是最需要資金支持的。實際上，對于PPP的投資，不能像銀行一樣搞一刀切，還是應根據(jù)項目的實際情況，對項目的風險做實事求是的甄別。對于使用者付費的PPP項目，重點要調查當?shù)爻ｑv人口數(shù)量、人口增長和結構趨勢、價費正常漲價調價的可承受能力等因素。如果當?shù)氐某ｑv人口長期不能達到特許經營協(xié)議中所明確的最低使用量，或者項目的收費大大超過了當?shù)鼐用竦馁徺I力，則投資這個項目是有很大風險的，無論這個項目理論測算投資回報率有多好。對于政府付費的PPP項目，則也同樣是要考慮當?shù)爻Ｗ∪丝跀?shù)量和增長趨勢、財政可持續(xù)增長潛力、政府的負債情況、政府財政對土地的依賴度、人均住房面積、產業(yè)發(fā)展的后勁、已確定由政府付費的項目數(shù)量、國家持續(xù)扶持的力度等因素。對于需要由使用者和政府共同付費的項目，盡職調查考慮的因素則需要更多一些，除上述因素外，還與考慮政府承諾的開發(fā)收益補償?shù)纫蛩亍?/p>

最后，需要特別強調是，對于參與投資的各類資本而言，要充分考慮資金特性與項目周期的匹配性，如果匹配度不強，在正式投資前要找好股權的退出方式和渠道。同時，各類資本在聯(lián)合投資某個PPP項目時，最好投資前就投資的風控要求形成共識，相互認同和通用，從而提高決策的效率，降低投資的時間成本。