91视频国产_国产精品第13页_久久久久久久久人体_国产欧美日韩一区二区三区

中國給水排水2021年中國污水處理廠提標(biāo)改造(污水處理提質(zhì)增效)高級研討會 (第五屆)邀請函暨征稿啟事
 
當(dāng)前位置: 首頁 » 行業(yè)資訊 » 水業(yè)新聞 » 正文

專家建議將特許經(jīng)營與PPP“合二為一”

放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2016-04-14  來源:中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)  瀏覽次數(shù):7
核心提示:各地PPP項(xiàng)目推介工作依然風(fēng)生水起,但PPP項(xiàng)目落地難已是業(yè)界共識。截至今年2月29日,納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺的7110個(gè)項(xiàng)目,實(shí)際開工 351個(gè),不足5%。
中國給水排水2021年中國排水管網(wǎng)大會(水環(huán)境綜合治理)邀請函(污水千人大會同期會議)

中國給水排水2021年中國污水處理廠提標(biāo)改造(污水處理提質(zhì)增效)高級研討會
 特許經(jīng)營和PPP的關(guān)系究竟如何確定?二者之間究竟是覆蓋關(guān)系,交叉關(guān)系,還是平行關(guān)系?這是一個(gè)至今沒有確切答案的老命題。而模棱兩可的概念直接帶來了操作層面的困難。
各地PPP項(xiàng)目推介工作依然風(fēng)生水起,但PPP項(xiàng)目落地難已是業(yè)界共識。截至今年2月29日,納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺的7110個(gè)項(xiàng)目,實(shí)際開工 351個(gè),不足5%。對此,10多年來曾先后為總額近3000億元的PPP項(xiàng)目提供過法律服務(wù)的中倫律師事務(wù)所高級合伙人王霽虹律師,笑稱自己是“天天在一線和各種問題打交道的人,看慣了各種落地難。”
混亂的政策規(guī)定已成為實(shí)施層面的障礙
業(yè)界對于中國PPP制度的頂層設(shè)計(jì)更加統(tǒng)一、規(guī)范、清晰的呼喚已經(jīng)不是一天兩天了,早在2014年12月初,有關(guān)部門在同一天連發(fā)多文,就讓當(dāng)時(shí)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)感到有些無所適從。而在經(jīng)過了1年多數(shù)十份政策文件的“密集轟炸”之后,頂層設(shè)計(jì)的缺失成為實(shí)施層面的現(xiàn)實(shí)障礙。
首先,特許經(jīng)營和PPP的關(guān)系究竟如何確定?這是一個(gè)至今沒有確切答案的老命題。不同的專家學(xué)者,對于兩者的定義也幾乎是千人千面。至今沒有一個(gè)規(guī)范文件明確指出這二者之間究竟是覆蓋關(guān)系,交叉關(guān)系,還是平行關(guān)系?模棱兩可的概念直接帶來了操作層面的困難。
舉例而言,通常參與PPP項(xiàng)目的社會資本,都是具備相應(yīng)總承包施工資質(zhì)的大型建筑施工企業(yè),或者是由財(cái)務(wù)投資人與大型建筑施工企業(yè)組成的聯(lián)合體。在項(xiàng)目實(shí)施過程中,作為項(xiàng)目投資人的建筑施工企業(yè)希望通過與其所設(shè)立項(xiàng)目公司直接簽訂施工合同,賺取項(xiàng)目工程施工利潤。在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中有明確規(guī)定,“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的,可以不進(jìn)行招標(biāo),也就是說如果相關(guān)大型建筑施工企業(yè)中標(biāo),則可依據(jù)前述規(guī)定直接與所設(shè)立項(xiàng)目公司簽訂工程施工合同。
“我做過一個(gè)客戶的項(xiàng)目,都已經(jīng)公開招標(biāo)中標(biāo)了,PPP項(xiàng)目中標(biāo)通知書都發(fā)了。但政府的律師說不行,你施工得要去重新招標(biāo)。為什么呢?因?yàn)檫@個(gè)是PPP項(xiàng)目,而施工不需要二次招標(biāo)針對的是特許經(jīng)營項(xiàng)目。我們說對于這個(gè)項(xiàng)目特許經(jīng)營和PPP就是一回事,政府說你拿出法律依據(jù)來,我們在諸多規(guī)范性文件中搜尋,確實(shí)沒有找到明確的依據(jù),于是只好作罷。”王霽虹說道,“結(jié)果導(dǎo)致中標(biāo)通知書都發(fā)了,施工這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)又得重新招標(biāo),那就意味著,施工最起碼要讓利幾千萬元甚至更多,白白犧牲的是社會投資人的利益。”
其次,上位法的缺失為項(xiàng)目實(shí)施徒增障礙。王霽虹表示,目前出臺的文件,都是部門規(guī)章、規(guī)范性文件,當(dāng)遇到了與稅法、公司法、價(jià)格法等高位階法律規(guī)范相沖突的情況,全都得讓位。即便現(xiàn)在先按下位法的規(guī)范性文件簽署了,日后一旦發(fā)生糾紛,現(xiàn)在簽署的內(nèi)容仍然存在很大的不確定性,這是項(xiàng)目實(shí)踐中最大的無奈,也就是為什么PPP項(xiàng)目落地難。
“我曾經(jīng)處理過一個(gè)國家體育館及奧運(yùn)村的BOT項(xiàng)目,該項(xiàng)目是拿一個(gè)不掙錢的體育場館,捆綁了一個(gè)掙錢的房地產(chǎn)項(xiàng)目來招標(biāo)的。招標(biāo)文件上說,該房地產(chǎn)項(xiàng)目是免交土地增值稅的。而社會資本也是以此為前提來測算自己的經(jīng)濟(jì)成本和收益的,土地增值稅將近1億元。”王霽虹表示,“可是當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)開始進(jìn)行,到了要交稅的環(huán)節(jié),當(dāng)?shù)囟悇?wù)局說我們不知道你這特許經(jīng)營項(xiàng)目(當(dāng)時(shí)尚沒有PPP的概念)有什么特殊性,我只認(rèn)稅務(wù)總局的文件。除非你能出具稅務(wù)總局有關(guān)免除你土地增值稅的文件,否則我不可能給你特殊處理。時(shí)隔數(shù)年,這一遺留問題至今未能解決。”
另外,國家相關(guān)部委的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致地方操作的條塊分割。“各地財(cái)政部門只認(rèn)財(cái)政部的一系列文件,發(fā)展改革委只認(rèn)特許經(jīng)營。此外不僅各地財(cái)政部門、發(fā)展改革部門有項(xiàng)目庫,有的地方住建委也有項(xiàng)目庫。庫設(shè)在哪個(gè)部門下面,往往是平衡較量的結(jié)果。”王霽虹感嘆道,基本概念是不統(tǒng)一的、法律是缺失的、項(xiàng)目庫是混亂的,對于未來投資成本和收益,社會投資人往往心中沒底,PPP能否健康良性地長久發(fā)展著實(shí)令人憂心。
清晰界定特許經(jīng)營與PPP是頂層設(shè)計(jì)的當(dāng)務(wù)之急
對于業(yè)界幾經(jīng)呼喚的頂層設(shè)計(jì),國家發(fā)展改革委日前表示,《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》爭取三季度形成送審稿上報(bào)國務(wù)院,并明確開門立法、各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的立法思路。而財(cái)政部日前也表示將加快推進(jìn)PPP立法工作,只是尚未進(jìn)入國務(wù)院立法計(jì)劃的PPP法,有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展可能尚需時(shí)日。
對此,王霽虹認(rèn)為,如果真要出臺兩部法律,那么在操作層面會帶來很大的混亂。“首先立法要統(tǒng)一,政府不能說一會兒特許經(jīng)營,一會兒PPP,這兩個(gè)概念之間到底什么關(guān)系,必須在法律層級的規(guī)范性文件里規(guī)定清楚。這兩個(gè)概念是相同也好,不同也罷,應(yīng)有個(gè)清晰的界定,我認(rèn)為這是頂層設(shè)計(jì)的底線。”
而中國國際工程咨詢公司研究中心主任、享受國務(wù)院特殊津貼專家李開孟,也對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示,“我們的建議是,將PPP和特許經(jīng)營視為同種模式的兩種表達(dá)方式,明確提出中國的政府和社會資本合作(PPP),實(shí)行特許經(jīng)營的管理模式。特許經(jīng)營和PPP項(xiàng)目所包含的范圍完全重疊,從付費(fèi)機(jī)制上分為使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)兩種模式(以及二者的混合)。”
其具體包括如下內(nèi)涵:首先強(qiáng)調(diào)PPP采取特許經(jīng)營的管理模式,因?yàn)镻PP涉及公共產(chǎn)品的提供,政府必須維護(hù)公共利益,通過特許經(jīng)營的制度設(shè)計(jì),加強(qiáng)準(zhǔn)入許可審查,確保公共利益;其次,強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營必須采用PPP模式,是要說明特許經(jīng)營協(xié)議的擬定,必須充分考慮政府和社會資本之間利益共享,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),構(gòu)建平等互利的合作伙伴關(guān)系;最后,強(qiáng)調(diào)二者的規(guī)范對象完全重疊,是為了避免因概念內(nèi)涵的不同理解而產(chǎn)生部門之間矛盾,遏制當(dāng)前愈演愈烈的將特許經(jīng)營和PPP進(jìn)行分離的趨勢,要從部門分歧轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)部門之間要加強(qiáng)合作,相互配合,各司其職,共同推進(jìn)我國 PPP事業(yè)健康發(fā)展。
李開孟強(qiáng)調(diào),“特許經(jīng)營立法和PPP立法屬于同一個(gè)概念,應(yīng)避免重復(fù)勞動,各搞一套,浪費(fèi)公共資源。應(yīng)以特許經(jīng)營或PPP立法為契機(jī),做好PPP制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì),理順部門之間的關(guān)系,減少職能交叉,強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合。”
目前架構(gòu)設(shè)計(jì)下社會資本與政府難“平等”
雖然在PPP有關(guān)的各種推廣文件中,都明確表明“政府和社會資本之間要利益共享,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),構(gòu)建平等互利的合作伙伴關(guān)系”。但在王霽虹看來,在目前的架構(gòu)設(shè)計(jì)下,社會資本與政府很難做到“平等”。具體來看:
——政府方信息公開難。
“社會資本幾億甚至幾百億的資金投入進(jìn)去了,固化為基礎(chǔ)設(shè)施,有的固化為一級土地平整,通俗地說就是物化成了一塊幾通一平的土地,掛牌后上面也建了新的建筑物,你的成果什么都看不到、也拿不走,但是你錢投進(jìn)去了。怎么能讓這個(gè)錢安穩(wěn)地回來,包括本金和收益,這是社會投資人最關(guān)心的。”王霽虹說道。
王霽虹指出,在現(xiàn)有政策和規(guī)范性文件下,社會資本判斷政府日后對于該項(xiàng)目的支付能力唯一的依據(jù),目前就是物有所值和財(cái)政承受能力評價(jià)這兩份報(bào)告。而實(shí)踐中有些地方只是政府給社會資本出具一份批復(fù),這個(gè)批復(fù)說明這兩個(gè)報(bào)告已經(jīng)得到上級主管部門審批了,但由于是政府內(nèi)部文件,社會資本往往很難看到。“這就意味著,社會資本連這兩份文件寫了什么,政府的財(cái)政承受能力有多少,物有所值是怎么做出來的,又有什么樣的標(biāo)準(zhǔn),什么樣的條件評價(jià)出來的,完全不知道。這不就是讓社會資本摸著黑投標(biāo)嗎?這是我們實(shí)踐中遇到的問題。我個(gè)人認(rèn)為,既然是平等互利的合作關(guān)系,就應(yīng)該讓社會資本準(zhǔn)確判斷當(dāng)?shù)卣闹Ц赌芰。但到目前為止,沒有一家財(cái)政廳、財(cái)政局愿意把自己的財(cái)政收入和負(fù)債進(jìn)行公開。”
——有的政府部門既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”的角色,使其立場難以中立。
王霽虹表示,涉及政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目,財(cái)政主管部門是最終買單的義務(wù)人,但其同時(shí)還是PPP政策的制訂者,又是整個(gè)PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購的啟動者、招標(biāo)文件的制訂者,這就使其立場難以中立。
如 2015年12月,財(cái)政部出臺“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策。王霽虹表示,補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)是不同的兩個(gè)概念。補(bǔ)貼是項(xiàng)目收益不夠,需要財(cái)政資金補(bǔ)齊社會投資人的投資成本和合理收益。而獎(jiǎng)勵(lì)則通常是在應(yīng)得的報(bào)酬之外,額外給予的部分。“地方政府為其采購的工程支付采購費(fèi)用,本來應(yīng)當(dāng)是政府方面必須支付的義務(wù),卻通過‘獎(jiǎng)勵(lì)’ 變成可給可不給的‘施舍’,而績效考核的自由裁量權(quán),又在政府手中。這樣,客觀上為那些惡意逃避合同義務(wù)的地方政府提供了政策依據(jù)。”
此外,有關(guān)部門在《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》中規(guī)定,對采用建設(shè)-移交(BT)方式的項(xiàng)目,通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目,財(cái)政部將不予受理。對此,王霽虹頗為不解,認(rèn)為這也可以翻譯為財(cái)政部不允許社會資本實(shí)施回購期限低于10年、地方政府提供回購保障的政府購買服務(wù)型PPP項(xiàng)目。BT與政府采購服務(wù)的PPP項(xiàng)目之間的區(qū)別不清晰。在政府采購服務(wù)的PPP項(xiàng)目中,政府通過物有所值評價(jià)(其中包括了投資人應(yīng)該收取的合理投資收益)、財(cái)政承受能力評估,承諾將服務(wù)費(fèi)列入其年度和3年期財(cái)政預(yù)算的做法算不算是保底承諾、回購安排?從法律的視角并看不出二者之間的區(qū)別。“BT方式是融資,事實(shí)上PPP項(xiàng)目對政府而言本身也是一種融資方式,須知道,PPP作為一種舶來品,其最基本的屬性就是融資屬性,我們不能本末倒置,因強(qiáng)調(diào)PPP其他作用而否認(rèn)和忽略了其基本的屬性。因?yàn)檫@是社會投資人獲得合理收益的最重要的法律依據(jù)。”王霽虹認(rèn)為,BT項(xiàng)目本就是一種政府采購服務(wù)的PPP項(xiàng)目,若主管部門無視實(shí)踐中數(shù)以萬億計(jì)的BT項(xiàng)目的客觀存在,將使得BT項(xiàng)目的法律關(guān)系長期處于一種不確定狀態(tài),不利于社會穩(wěn)定。
王霽虹建議主管部門在出臺新政時(shí),最好能論證充分,確保出臺的規(guī)范性文件的成熟性、上下左右法律規(guī)范之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性和可實(shí)施性。
王霽虹認(rèn)為,客觀地講,由于立場較為中立,發(fā)展改革部門更適合做PPP項(xiàng)目的牽頭單位,這也與其立項(xiàng)時(shí)對項(xiàng)目可研的審查職能相吻合,由另一獨(dú)立的主管部門對政府的財(cái)政可承受能力進(jìn)行評估判斷,更符合權(quán)利義務(wù)對等、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)的公平原則,也應(yīng)是中央進(jìn)行PPP頂層制度設(shè)計(jì)時(shí)要考慮的重要方面。而李開孟也表示,在職能分工上,投資主管部門應(yīng)履行項(xiàng)目審查職能,加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究及特許經(jīng)營協(xié)議的審查。涉及財(cái)政資金支付的PPP項(xiàng)目,財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格履行財(cái)政支出審查和績效管理職能。
 
微信掃一掃關(guān)注中國水業(yè)網(wǎng)/>
</div>
<div   id= 
 
[ 行業(yè)資訊搜索 ]  [ ]  [ 打印本文 ]  [ 關(guān)閉窗口 ]

 
0條 [查看全部]  相關(guān)評論

 
推薦圖文
推薦行業(yè)資訊
點(diǎn)擊排行