摘 要
PPP,Public-Private Partnership,政府和社會(huì)資本合作。在地方債壓力大、城鎮(zhèn)化建設(shè)需求強(qiáng)勁、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求大的背景下，PPP模式大受關(guān)注。為了讓社會(huì)各界更詳細(xì)的了解PPP的基本內(nèi)涵及我國實(shí)施PPP的環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)注意的問題，以及國外各國PPP現(xiàn)狀，天和智庫（北京）經(jīng)濟(jì)研究所對(duì)PPP進(jìn)行了專題研究。
本報(bào)告通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理、專題調(diào)研相關(guān)話題以及對(duì)各種案例的提煉總結(jié)，最后獲得了各部門、機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的概念的界定，PPP的實(shí)施模式分類及詳細(xì)特點(diǎn)，PPP的風(fēng)險(xiǎn)類型、特征及控制方法，PPP的實(shí)施程序及條件，PPP的實(shí)施障礙，我國PPP的發(fā)展階段、特點(diǎn)及意義，以及國外英、澳大利亞、美等國PPP的發(fā)展現(xiàn)狀，并針對(duì)和PPP相關(guān)的問題如PPP與國企改革、PPP與地方債等進(jìn)行了詳細(xì)的討論。
PPP是一個(gè)很好的充分利用社會(huì)資源的模式，但是現(xiàn)階段要大規(guī)模實(shí)施，必須先完善相關(guān)法律環(huán)境，處理好公私關(guān)系、政府責(zé)任與義務(wù)的關(guān)系以及發(fā)展與民生的關(guān)系。
關(guān)鍵詞：PPP 地方債 特許經(jīng)營(yíng)
引 言
自2013年十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”后，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議也提出要“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入,鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)”,為民資參與城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造了有利的政策環(huán)境。2014年無論是APEC會(huì)議還是 “PPP”中心成立的正式批準(zhǔn)，都讓“PPP” 當(dāng)之無愧的成為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的熱門話題。
然而什么是“PPP”？它是怎么出現(xiàn)的？它為什么受到國家如此熱捧？如何更深層的了解“PPP”？相信都是大家所關(guān)注的。誠然，“PPP”模式的推廣對(duì)于緩解政府地方債壓力、拉動(dòng)國內(nèi)投資、促進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)都具有積極的作用，但是它是否就是公共設(shè)施項(xiàng)目的完美首選呢？PPP模式下公私雙方都有何得失？PPP模式下的公共設(shè)施服務(wù)是否意味著高服務(wù)費(fèi)？公路收費(fèi)延期的情況在大力推廣“PPP”模式后會(huì)不會(huì)成為常態(tài)引人思考。
第一部分:總體情況
第一章 世界各國PPP現(xiàn)狀
1.1 各國PPP法律體系
本報(bào)告對(duì)英國、澳大利亞、日本、韓國、中國香港和大陸的PPP[1]相關(guān)法律體系狀況進(jìn)行了對(duì)比，見下表：
表1-1：英、澳、日、韓、港、內(nèi)陸PPP法律體系及管理部門
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國家 |
管理機(jī)構(gòu)/條款層面 |
法規(guī)條文及主要內(nèi)容 |
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英國
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專門管理咨詢機(jī)構(gòu) 財(cái)政部+財(cái)政部專設(shè)協(xié)助機(jī)構(gòu) 政策、指南 |
2003《PFI：適應(yīng)投資挑戰(zhàn)》：“政府責(zé)任” 2006《PFI：加強(qiáng)長(zhǎng)期合作》 ：“選擇標(biāo)準(zhǔn)” 2008《基于長(zhǎng)期價(jià)值的基礎(chǔ)設(shè)施采購》 ：“監(jiān)管、采購” |
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澳大利亞 |
專門管理咨詢機(jī)構(gòu) 1、無法、分州區(qū)別 2、政策、指南、建議注釋、技術(shù)注釋 |
2001《維多利亞合作伙伴政策》 ：“理論框架” 2003《合同管理政策》：“合同重要性” 2007《政府公示政策》 ：“公示項(xiàng)目概況、組織方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，受監(jiān)督” |
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日本
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1、總理室——政策制定、項(xiàng)目實(shí)施者的選擇 2、活用項(xiàng)目推進(jìn)委員會(huì) |
1999，2011年修改《關(guān)于充分發(fā)揮民間事業(yè)者的活力來促進(jìn)特別設(shè)施整備的臨時(shí)措施法》 |
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韓國 |
民間基礎(chǔ)設(shè)施投資中心/韓國公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心 |
1994《促進(jìn)民間資本參與社會(huì)間接資本設(shè)施投資法》 2005修訂《社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施民間投資法》 |
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中國香港 |
專門管理咨詢機(jī)構(gòu) 指南 |
《公私合營(yíng)項(xiàng)目PPP指南》 《公私合營(yíng)項(xiàng)目PPP指南2008》“風(fēng)險(xiǎn)管理、政府公正性” |
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中國
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政府和社會(huì)資本合作中心 通知、政策 |
1995《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》 2005《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》 發(fā)改委“基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)立法研究概述—基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)立法前期研究報(bào)告之一”2008“法律、監(jiān)管、合同、定價(jià)機(jī)制” 2010《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》 2014《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》 |
從上表可以看到，各國都有專門的PPP管理、促進(jìn)中心推動(dòng)PPP的發(fā)展，都出臺(tái)了專門的針對(duì)PPP項(xiàng)目的促進(jìn)政策，相關(guān)管理?xiàng)l款大都屬于政策、指南形式。
但是相對(duì)來說，歐美各國注重對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，因此PPP項(xiàng)目中私人部門的利益更加有保障。相比其他國家，我國的法律體系、市場(chǎng)環(huán)境具有自己的特點(diǎn)，實(shí)施PPP項(xiàng)目還有待進(jìn)一步完善。
1.2 各國PPP的應(yīng)用領(lǐng)域分析
表1-2：英、澳、美、法、港、內(nèi)陸PPP項(xiàng)目領(lǐng)域
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領(lǐng)域國家 |
水務(wù) |
道路 |
醫(yī)療 |
教育 |
住房 |
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英國 |
供水等 |
倫敦地鐵信息化 曼徹斯特南公路 克羅伊登電車線 勞特拉夫大橋等 |
LIFT有限責(zé)任公司等 |
蘇格蘭南拉納克郡學(xué)校項(xiàng)目 格拉斯哥學(xué)校項(xiàng)目 謝爾學(xué)校項(xiàng)目等 |
大型自愿轉(zhuǎn)讓方式等 |
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澳大利亞 |
悉尼城際隧道 萊茵科夫隧道 堪培拉城市連線東部公路 悉尼城市輕軌等 |
Mildura醫(yī)院 墨爾本皇家兒童醫(yī)院等 |
新南威爾士州等 |
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美國 |
自來水廠等 |
收費(fèi)公路等 |
圣馬特奧郡區(qū)域醫(yī)院 |
明尼蘇達(dá)州 哥倫比亞波哥大 合約學(xué)校 特許學(xué)校 密爾沃基家長(zhǎng)選擇計(jì)劃等 |
牛津廣場(chǎng)保障住房 獵人景 ParcGroveCommons等 |
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法國 |
Veolia Environment供水公司等 |
鐵路網(wǎng)絡(luò)、高速公路網(wǎng) 街道照明 蘇伊士運(yùn)河 Millau高架橋等 |
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香港 |
紅磡海底隧道 東區(qū)海底隧道 大老山隧道 西區(qū)海底隧道 3號(hào)干線郊野公園段等 |
居屋紅灣半島等 |
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大陸 |
重慶水務(wù)等 |
(北)京承(德)高速公路北京高麗營(yíng)至沙峪溝段 北京地鐵4號(hào)線 深圳地鐵5號(hào)線 南京地鐵2號(hào)線等 |
廣州廣和醫(yī)院 北京門頭溝區(qū)醫(yī)院 汕頭潮南民生醫(yī)院 北京新里程腫瘤醫(yī)院等 |
廣東科學(xué)技術(shù)職業(yè)學(xué)院等 |
熊岳古城區(qū)域一期 官渡區(qū)方旺片區(qū) 怡和家園 巴南區(qū) 海鹽縣人才小區(qū) 合川區(qū) 金沙洲保障房等 |
PPP在世界各國的很多領(lǐng)域都被運(yùn)用，具有代表性的是城市供水、交通道路、醫(yī)療、教育和住房等領(lǐng)域。
供水領(lǐng)域目前存在很多問題，所有國家?guī)缀醵济媾R，而不僅在我國。缺水、水污染問題，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，管理跟不上，融資渠道不暢通等，通過PPP能夠提供多種融資渠道減輕公共部門壓力，分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高管理水平和收益，改善供水服務(wù)水平。
交通領(lǐng)域的投資規(guī)模大，耗時(shí)長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大，且有一定的盈利性，特別適合PPP模式[2]，也因此PPP項(xiàng)目中，交通領(lǐng)域的比重?zé)o論在哪國都是特別大的。但是不得不提的是，很多交通領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目都處于虧損狀態(tài)，因此在交通領(lǐng)域有相對(duì)成熟的補(bǔ)貼模式，如建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等，鼓勵(lì)私人資本的投資。
醫(yī)療服務(wù)供給不足、服務(wù)質(zhì)量問題一直是各國社會(huì)重點(diǎn)難題，在我國就醫(yī)難尤其突出。通過將PPP模式引入醫(yī)療供給領(lǐng)域，首先能緩解就醫(yī)困難局面，增加醫(yī)療服務(wù)供給；其次，能改善服務(wù)差和效率低的問題；最后能降低風(fēng)險(xiǎn)，減少政府財(cái)政缺口對(duì)醫(yī)療服務(wù)供給的影響。醫(yī)療領(lǐng)域的PPP模式主要通過相關(guān)業(yè)務(wù)外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化實(shí)現(xiàn)。英國通過PFI（私人融資計(jì)劃）解決醫(yī)院的建設(shè)問題，而通過LIFT（本地改善金融信托計(jì)劃）解決觸及衛(wèi)生保健服務(wù)問題。澳大利亞則通過DBOO模式（設(shè)計(jì)-建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)），私人部門提供15年的免費(fèi)服務(wù)，政府每年給予運(yùn)營(yíng)商報(bào)酬。
國外的教育領(lǐng)域PPP模式較多，主要通過私人慈善行動(dòng)計(jì)劃、公立學(xué)校私營(yíng)計(jì)劃、政府購買私立學(xué)校教育服務(wù)計(jì)劃、待用券和仿待用券計(jì)劃、學(xué)校收容計(jì)劃、強(qiáng)校行動(dòng)計(jì)劃、學(xué)�；A(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系七個(gè)類型實(shí)現(xiàn)，概括起來就是資本合作、設(shè)施合作和服務(wù)合作。因此，PPP能夠?yàn)槲覈逃聵I(yè)提供資金保障，提高教育質(zhì)量，推動(dòng)教育體制的改革。
提供保障性住房解決底層人民居住問題是一個(gè)世界性問題。英國之前一直是政府主導(dǎo)保障性住房的建設(shè)，后來財(cái)政困境不得不放棄，改為和美國一樣的依靠市場(chǎng)，通過PPP模式調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，緩解財(cái)政資金壓力，提高運(yùn)營(yíng)效益。美國的保障房基本采用政府出資、最終歸私人所有，通過稅收抵扣、軟性貸款約束保障房的最低服務(wù)年限。私人一般是非盈利組織，因此即使歸私人所有，保障房的性質(zhì)不會(huì)變。保障性住房建設(shè)資金需求大，通過引入私人資本，可以緩解財(cái)政資金壓力，改善底層人民生活環(huán)境，因此也在我國獲得積極的實(shí)踐。
第二章 我國PPP發(fā)展障礙
2.1 PPP項(xiàng)目問題概覽
我國實(shí)施的PPP項(xiàng)目已經(jīng)多達(dá)8000多個(gè)，領(lǐng)域涉及水廠、電廠等能源類，橋梁、隧道、道路等交通類，醫(yī)院、污水垃圾處理、住房民生類，體育館等娛樂類。下表統(tǒng)計(jì)了比較有代表性的項(xiàng)目及出現(xiàn)的原因。
表2-1：PPP項(xiàng)目及出現(xiàn)的問題
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案例編號(hào) |
項(xiàng)目名稱 |
出現(xiàn)的問題 |
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1 |
江蘇某污水處理廠 |
2002-2003年出現(xiàn)談判延誤、融資失敗 |
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2 |
長(zhǎng)春匯津污水處理 |
2005年政府回購 |
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3 |
上海大場(chǎng)水廠 |
2004年政府回購 |
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4 |
北京第十水廠 |
Anglian從北京第十水廠項(xiàng)目中撤出 |
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5 |
湖南某電廠 |
沒收保函，項(xiàng)目徹底失敗 |
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6 |
天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠 |
政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒有明確定義 |
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7 |
青島威立雅污水處理項(xiàng)目 |
重新談判 |
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8 |
杭州灣跨海大橋 |
出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目 |
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9 |
鑫遠(yuǎn)閩江四橋 |
2004年走上仲裁 |
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10 |
山東中華發(fā)電項(xiàng)目 |
2002年開始收費(fèi)降低，收益減少 |
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11 |
廉江中法供水廠 |
1999年開始閑置至今，談判無果 |
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12 |
福建泉州刺桐大橋 |
出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)困難 |
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13 |
湯遜湖污水處理廠 |
2004年整體移交 |
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14 |
延安東路隧道 |
2002年政府回購 |
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15 |
沈陽第九水廠 |
2000年變更合同 |
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16 |
北京京通公路 |
運(yùn)營(yíng)初期收益不足 |
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17 |
北京地鐵四號(hào)線 |
收益不足 |
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18 |
國家體育場(chǎng)（鳥巢） |
收益不足 |
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19 |
重慶水務(wù)集團(tuán)項(xiàng)目 |
政府大量財(cái)政補(bǔ)貼 |
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20 |
北京地鐵奧運(yùn)支線BT項(xiàng)目 |
收益不足 |
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21 |
深圳地鐵5號(hào)線BT項(xiàng)目 |
收益不足 |
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22 |
南京地鐵2號(hào)線BT項(xiàng)目 |
政府回購，成功 |
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23 |
廣州廣和醫(yī)院 |
失敗 |
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24 |
北京門頭溝區(qū)醫(yī)院 |
收益不足 |
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25 |
汕頭潮南民生醫(yī)院 |
成功 |
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26 |
北京新里程腫瘤醫(yī)院 |
失敗 |
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27 |
廣西來賓B電廠 |
政府回購 |
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28 |
王小郢污水處理廠 |
政府回購溢價(jià)過高 |
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29 |
威立雅蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目 |
出現(xiàn)污染后大幅漲價(jià) |
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30 |
北京亦莊燃?xì)釨OT項(xiàng)目 |
情況不明 |
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31 |
北京房山長(zhǎng)陽新城項(xiàng)目 |
情況不明 |
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32 |
湖北十堰市公交公司項(xiàng)目 |
失敗 |
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33 |
廣州西朗污水處理廠 |
成功 |
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34 |
天津威立雅水務(wù)項(xiàng)目 |
環(huán)境污染、大幅漲價(jià) |
部分資料來源：亓霞1,2，柯永建2，王守清，基于案例的中國PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析，其他資料來自網(wǎng)絡(luò)。
成功的項(xiàng)目首先應(yīng)該是雙方合作關(guān)系得到了保持的，其次是參與項(xiàng)目的私人部門能夠如愿獲得部分收益，最后是社會(huì)獲得了政府部門需要提供的公共服務(wù)。PPP項(xiàng)目有的成功，有的失敗，總體看來，失敗的較多。導(dǎo)致失敗的因素很多，下表進(jìn)行了詳細(xì)的歸納。
表2-2：導(dǎo)致我國PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素
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風(fēng)險(xiǎn)
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法律變更 |
審批延誤 |
政府決策失誤/冗長(zhǎng) |
市民反對(duì) |
政府信用 |
不可抗力 |
融資 |
市場(chǎng)收益不足 |
項(xiàng)目唯一性 |
配套設(shè)備服務(wù)提供 |
市場(chǎng)需求變化 |
收費(fèi)變更 |
腐敗 |
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資料來源于天和智庫統(tǒng)計(jì)
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前全國PPP項(xiàng)目的總數(shù)共計(jì)約8000個(gè)。但在天和智庫看來，如果按照規(guī)范的模式標(biāo)準(zhǔn)來衡量，其中絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目都是“掛羊頭賣狗肉”，真正意義上的PPP項(xiàng)目卻不足100個(gè)。
上述統(tǒng)計(jì)的34個(gè)PPP項(xiàng)目中成功的項(xiàng)目有三個(gè)，分別為南京地鐵2號(hào)線BT項(xiàng)目、汕頭潮南民生醫(yī)院、廣州西朗污水處理廠，其成功之處各不相同，如南京地鐵2號(hào)線BT項(xiàng)目完成后直接由政府回收。汕頭潮南民生醫(yī)院則是由于投資方不參與醫(yī)院經(jīng)營(yíng)和管理而獲得成功。廣州西朗污水處理廠的成功經(jīng)驗(yàn)來自于當(dāng)?shù)卣闹С帧⒑献鞣矫绹厍蚬こ坦镜募夹g(shù)優(yōu)勢(shì)、融資渠道、耐心和北京排水集團(tuán)的運(yùn)營(yíng)能力。
缺少資料和相關(guān)報(bào)道的是北京亦莊燃?xì)釨OT項(xiàng)目、北京房山長(zhǎng)陽新城項(xiàng)目。
其他29項(xiàng)均為失敗的PPP項(xiàng)目。
特別說明：北京四號(hào)線地鐵、國家體育館、廣西來賓B電廠、王小郢污水處理廠曾經(jīng)被認(rèn)為是成功項(xiàng)目，而實(shí)際上北京四號(hào)線和地鐵國家體育館項(xiàng)目至今都是連續(xù)虧損狀態(tài)，讓經(jīng)營(yíng)方叫苦連連。廣西來賓B電廠至今依然是成本居高不下，只能由當(dāng)?shù)卣ㄟ^高額財(cái)政補(bǔ)貼方式運(yùn)營(yíng)，造成地方債務(wù)。而王小郢污水處理廠則由當(dāng)?shù)卣鐑r(jià)回收，當(dāng)時(shí)曾引起了業(yè)內(nèi)和媒體的廣泛質(zhì)疑，最終卻也只是不了了之，沒有有效的解決措施。
需要強(qiáng)調(diào)的是，法國威立雅水務(wù)公司在蘭州和天津的兩個(gè)水務(wù)PPP項(xiàng)目中利用政府監(jiān)管的漏洞偷工減料，最終導(dǎo)致蘭州長(zhǎng)時(shí)間居民飲用水污染和天津的嚴(yán)重環(huán)境污染，這是PPP合作項(xiàng)目中十分令人惋惜的失敗先例。
從失敗的原因統(tǒng)計(jì)來看，一半PPP項(xiàng)目的失敗原因都是與政府不守信用有關(guān)，市場(chǎng)收益不足、市民反對(duì)、市場(chǎng)需求變化、項(xiàng)目唯一性、政府決策失誤也均是所占比例比較高的失敗原因，因此在PPP合作項(xiàng)目中特別需要注意以上幾類問題。
圖2-1：PPP項(xiàng)目失敗原因歸納
資料來源于天和智庫統(tǒng)計(jì)
2.2 法律、政策環(huán)境障礙
PPP項(xiàng)目采用多方合作方式，就需要合同的全程全方位管理。合同的效力取決于所在的法律環(huán)境。目前我國雖然有相對(duì)成熟的合同法體系，但是專門針對(duì)PPP項(xiàng)目的法律還是欠缺。PPP項(xiàng)目的合作一方為政府，而政府出于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的管理者角色，而企業(yè)出于被管理者角色。雙方角色的差異就要求有專門的適合PPP項(xiàng)目的法律體系來保障PPP項(xiàng)目的實(shí)施。各政府部門陸續(xù)有相關(guān)的條款出臺(tái)來規(guī)范PPP項(xiàng)目雙方行為，但是相關(guān)的法律條款仍然存在以下幾個(gè)問題：
1.立法層次低，法律權(quán)威性不足。相關(guān)法律文件多為《意見》《通知》形式，法律權(quán)威低于法律，不利于后續(xù)爭(zhēng)議的公正、規(guī)范處理；
2.無完整的法律體系。無系統(tǒng)的管理制度，法律法規(guī)分散、片面，各自為政，從而容易導(dǎo)致管理、責(zé)任的爭(zhēng)議、推諉；
3.規(guī)定過于籠統(tǒng)，原則性過強(qiáng)，實(shí)際操作指導(dǎo)性卻不強(qiáng)，項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)、主官部門審批程序、職權(quán)范圍、風(fēng)險(xiǎn)管理和承擔(dān)、特許權(quán)協(xié)議和合同管理、項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)督和審計(jì)等問題沒有細(xì)致規(guī)定。
4.由于PPP項(xiàng)目主體的特殊性，沒有對(duì)項(xiàng)目主體的地位進(jìn)行一定的規(guī)定限制。PPP一方為政府，處于主動(dòng)地位，往往容易濫用自己行政權(quán)力阻礙項(xiàng)目按合約的規(guī)定實(shí)施，致使私人利益受損。
5.法律、政策的一致連貫性差。政策條款很多時(shí)候都是政府單方面發(fā)行實(shí)施，私人部門沒有干預(yù)的途徑。政府領(lǐng)導(dǎo)換屆、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化導(dǎo)致政策改變等事時(shí)常發(fā)生。有時(shí)候政策的變更對(duì)PPP項(xiàng)目的一方會(huì)產(chǎn)生很嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)影響，導(dǎo)致雙方合作不穩(wěn)。
法律環(huán)境是PPP項(xiàng)目存在的土壤，沒有完善的法律環(huán)境，PPP項(xiàng)目很可能半路夭折。以杭州灣跨海大橋?yàn)槔琍PP項(xiàng)目中，政府為了吸引私營(yíng)部門投資，往往會(huì)向私營(yíng)部門承諾在一定時(shí)限內(nèi)保證該項(xiàng)目的壟斷經(jīng)營(yíng)，即項(xiàng)目唯一性。而杭州灣跨海大橋開工未滿兩年，相隔僅僅50公里左右的紹興杭州灣大橋已經(jīng)開始項(xiàng)目準(zhǔn)備。而紹興杭州灣大橋顯然對(duì)杭州灣跨海大橋有競(jìng)爭(zhēng)作用，威脅到了其項(xiàng)目的唯一性，使得該項(xiàng)目承擔(dān)了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)。而杭州灣跨海大橋隨著項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)帶來的便是市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)閴艛嘟?jīng)營(yíng)被打破，杭州灣跨海大橋的客流量顯然要低于預(yù)期，這就導(dǎo)致了其市場(chǎng)收益不足的結(jié)果。
政府的承諾很多時(shí)候都流于形式，受限于時(shí)間、領(lǐng)導(dǎo)換屆等因素，具有很大的不一致、不連貫性。而PPP項(xiàng)目歷時(shí)長(zhǎng)，投資金額大，政策變化、政府不受承諾限制所造成的風(fēng)險(xiǎn)尤顯著。只有通過法律、政策的限定才能有效保障私人部門的利益。
2.3 合作目標(biāo)差異障礙
政府部門和私營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目時(shí)，對(duì)PPP項(xiàng)目的利益訴求存在很大分歧，政府部門渴望利用私營(yíng)企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和資金優(yōu)勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)管理優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，反觀私營(yíng)企業(yè)則希望通過獲得在投資地的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或者完全壟斷來獲取盡可能多的利潤(rùn)。由于雙方利益訴求的差異以及自身資源的優(yōu)劣勢(shì)，雙方在收益的分配和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)等方面要求不同，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，進(jìn)而造成目前國內(nèi)能夠正常運(yùn)行PPP項(xiàng)目少之又少。我國工程實(shí)踐中PPP項(xiàng)目的交易雙方通常背離了“雙贏”的目標(biāo)，表現(xiàn)出分明的壁壘和強(qiáng)烈的對(duì)抗，政府部門想要更多地控制項(xiàng)目卻不愿意提供足夠的保障和承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，投資人因而在進(jìn)行投資決策時(shí)充滿了對(duì)政府部門的防備，雙方經(jīng)常陷入為了解決大量分歧而展開的無休止的再談判中，最終導(dǎo)致項(xiàng)目的高風(fēng)險(xiǎn)乃至失敗。
國家體育場(chǎng)是我國第一個(gè)采用PPP模式的公益項(xiàng)目，2003年12月24日開工，2008年6月28竣工，投資方為中國中信集團(tuán)聯(lián)合體、北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責(zé)任公司；項(xiàng)目總投資313,900萬元，北京市國有資產(chǎn)有限責(zé)任公司投資占58%；中國中信集團(tuán)聯(lián)合體占42%，其中中信集團(tuán)占65%，北京城建集團(tuán)占30%，美國金州占5%；中信集團(tuán)所有的65%中，中信集團(tuán)投資占90%，國安岳強(qiáng)占10%。融資由北京國資委和中信聯(lián)合體直接安排，并直接承擔(dān)對(duì)應(yīng)比例的責(zé)任、義務(wù)。北京市政府為特許權(quán)合約后項(xiàng)目的擁有者，并為項(xiàng)目提供低價(jià)的土地和18.154億補(bǔ)貼。
首先在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上，政府出于國家立場(chǎng)對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行了挑選和指定，并沒有給合作方按照市場(chǎng)運(yùn)作程序挑選的自由，導(dǎo)致合作方在方案的獲取方面出于談判弱勢(shì)地位；方案設(shè)計(jì)時(shí)政府考慮的更多的是奧運(yùn)期間的使用情況而合作方更多的要考慮奧運(yùn)后持續(xù)運(yùn)營(yíng)收益情況，但是最終政府對(duì)場(chǎng)館設(shè)計(jì)有絕對(duì)的決定權(quán)，導(dǎo)致場(chǎng)館的設(shè)計(jì)最終沒有考慮奧運(yùn)會(huì)后的運(yùn)營(yíng)情況，后期場(chǎng)館獲利能力低下，合作方收益不佳。
2.4 收益、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)障礙
PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)，資金量大，多個(gè)不同利益主體的特點(diǎn)使得PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)特別突出，而合作一方為處于主導(dǎo)地位的政府，也使得PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制成為PPP項(xiàng)目成功的薄弱環(huán)節(jié)。一個(gè)成功的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制對(duì)于PPP的成功至關(guān)重要。
1. 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不全面
PPP項(xiàng)目涉及范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、參與主體多，PPP項(xiàng)目中各種大小風(fēng)險(xiǎn)層出不窮，由于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的手段、方法有限，導(dǎo)致很多潛在的風(fēng)險(xiǎn)不能被識(shí)別、重視，一旦此類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，并且缺乏前期相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)規(guī)定，使得此類風(fēng)險(xiǎn)最終由其中弱勢(shì)一方承擔(dān)，最終威脅PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。
國資委和中信集團(tuán)合作的國家體育場(chǎng)項(xiàng)目采用的PPP模式，項(xiàng)目期間政府需求、設(shè)計(jì)的變更要求都嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的成本、建設(shè)期限和后期盈利，而由于協(xié)議時(shí)未考慮到這些風(fēng)險(xiǎn)，最后不得不由非政府的弱勢(shì)一方承擔(dān)。
2. 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理
政府總是希望將風(fēng)險(xiǎn)最大限度的轉(zhuǎn)移給私人部門，而這樣直接導(dǎo)致招標(biāo)價(jià)格偏高，且一些政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等對(duì)政府來說更容易控制。
菲律賓政府能夠通過主動(dòng)承擔(dān)項(xiàng)目政策風(fēng)險(xiǎn)，承諾如若發(fā)生政策性事故，國家電力局會(huì)以繼續(xù)支付電費(fèi)的形式分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而保障了項(xiàng)目的順利實(shí)施，而我國政府恰恰相反，更傾向于將責(zé)任轉(zhuǎn)移給私人部門。
3. 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)無力
PPP項(xiàng)目最常遭遇到政府政策變更、收益不足的風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)是前期很難預(yù)測(cè)并通過合同規(guī)定來進(jìn)行規(guī)避的，面對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，私人部門常常無能為力，只能自己承受。
上海大場(chǎng)水廠是由英國泰晤士水務(wù)公司投資與上海市人民政府合作的PPP項(xiàng)目。但由于2002年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》的頒布，導(dǎo)致項(xiàng)目公司被迫與政府重新進(jìn)行投資回報(bào)率的談判，最終該項(xiàng)目在2004年被政府回購。
某些行業(yè)里一直存在“成本價(jià)格倒掛”現(xiàn)象,即收入小于成本，這些行業(yè)一直由國有企業(yè)把持，虧損由地方政府以公共財(cái)政補(bǔ)貼來解決。當(dāng)市場(chǎng)化之后引入外資或民營(yíng)資本后,都需要通過提價(jià)來實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽證辦法》規(guī)定,公用事業(yè)價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià),應(yīng)當(dāng)建立聽證制度,這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤。比如上海人大代表提出反對(duì)水價(jià)上漲的提案,造成上海水價(jià)改革措施遲遲無法落實(shí)實(shí)施，也因此泰晤士水務(wù)出售了其大場(chǎng)水廠的股份。而由于高固定投資回報(bào)率的要求導(dǎo)致大場(chǎng)水廠的高水價(jià)，對(duì)自來水廠來較大的運(yùn)營(yíng)壓力。并且危害到了公眾利益，導(dǎo)致大場(chǎng)水廠同時(shí)承擔(dān)了市民反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。
如若項(xiàng)目初期合作時(shí)候就考慮到可能的政策變更風(fēng)險(xiǎn)，并提前列出雙方在出現(xiàn)政策變更情況時(shí)的雙方應(yīng)對(duì)方案，列出政府保障政策變更風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償條款等措施，則項(xiàng)目不一定會(huì)失敗收?qǐng)觥?/span>
2.5政府信用障礙
PPP模式是私人部門與公共部門的合作，公共部門即政府一方。由于合作主體的特殊性，合作方的信用即政府信用成為關(guān)系PPP項(xiàng)目成敗的重要因素。普通的市場(chǎng)主體之間可以通過合約對(duì)雙方行為進(jìn)行約束，違反合約可以訴諸法律。然而政府部門不是一般的市場(chǎng)主體，有些用來調(diào)節(jié)一般市場(chǎng)主體的法律條款并不適用于政府。并且政府有權(quán)出臺(tái)一些行政法規(guī)來規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，無論政府怎么做，似乎都合理合法，且政府換屆出現(xiàn)的政策、目標(biāo)、方向的變更都是常事。然而對(duì)私人部門來說，雙方的合作關(guān)系要求政府能夠言行一致，朝令夕改的代價(jià)是很大的。
（文章來源:天和網(wǎng)，PPP產(chǎn)業(yè)大講堂整理）
