【實(shí)操學(xué)習(xí)】PPP項(xiàng)目識別與可行性研究
來源： 中國工程咨詢協(xié)會 PPP產(chǎn)業(yè)大講堂
我們知道PPP項(xiàng)目識別的質(zhì)量關(guān)系到PPP項(xiàng)目的成敗。根據(jù)財(cái)政部財(cái)經(jīng)(2014)113號文，即《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》，在操作流程圖中，項(xiàng)目識別階段分為項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證四個(gè)步驟。在實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目識別與我國既有的基本建設(shè)程序中的可行性研究是什么關(guān)系?財(cái)政部要求的PPP項(xiàng)目評價(jià)體系，即物有所值評價(jià)(VFM)、財(cái)政承受能力評價(jià)與我國基本建設(shè)程序中的可行性研究是何種關(guān)系?在實(shí)操中對于PPP項(xiàng)目是先立項(xiàng)還是先進(jìn)行兩個(gè)評價(jià)?這些問題近來在業(yè)界引起廣泛的討論。
要破解這些問題，需要從PPP項(xiàng)目政府公共決策的內(nèi)在邏輯和物有所值評價(jià)(VFM)、財(cái)政承受能力評價(jià)(FAA)歷史演進(jìn)的角度來分析。
眾所周知，PPP項(xiàng)目主要是提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類的項(xiàng)目，普遍具有自然壟斷或公共產(chǎn)品的特征，而這些項(xiàng)目通常也是屬于市場配置資源失靈的項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目毋庸置疑是政府公共投資項(xiàng)目的范疇，但是采用了PPP模式來采購實(shí)現(xiàn)，而不是傳統(tǒng)政府采購模式。
根據(jù)世界銀行的做法，在政府公共投資決策階段，PPP項(xiàng)目的識別篩選要解決至少四個(gè)問題。1、項(xiàng)目本身是否合理、有意義?也就是項(xiàng)目是否滿足標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，比如技術(shù)上的可行性和經(jīng)濟(jì)分析的合理性，即項(xiàng)目本身的可行性。不管該項(xiàng)目采取什么樣的采購模式，這對所有投資的項(xiàng)目都必須要做的。這個(gè)分析在很多國家是在項(xiàng)目被識別為潛在的PPP項(xiàng)目之前。2、該項(xiàng)目作為PPP項(xiàng)目的機(jī)會在商業(yè)上對于市場的吸引力。3、如果這個(gè)項(xiàng)目以PPP的模式采購?fù)瓿桑啾扔趥鹘y(tǒng)采購模式是否物有所值(VFM)? 4、該項(xiàng)目財(cái)政是否能夠承受(FAA)?對以上4個(gè)問題的考慮，其實(shí)就是項(xiàng)目的可行性分析、PPP商業(yè)可行性分析、PPP模式的物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力評價(jià)。由此可見，PPP的物有所值評價(jià)只是在公共項(xiàng)目本身合理可行、具有意義的前提下，通過PPP模式和傳統(tǒng)采購模式(PSC)比較后，即物有所值分析，由政府部門判斷到底采取何種采購模式實(shí)施項(xiàng)目的一種決策工具，是公共項(xiàng)目投資決策分析框架中的一部分。從內(nèi)在邏輯來看，PPP項(xiàng)目的可行性研究首先最根本的是該項(xiàng)目的可行性。在此前提下，才能再探討采取何種采購模式更有效率，即物有所值和政府財(cái)政能否承受這兩個(gè)問題，這是下一個(gè)層級項(xiàng)目具體實(shí)施層面的問題。但是這兩個(gè)層級的問題從整體上來說，都是事關(guān)PPP項(xiàng)目可行性的問題，是緊密相連，不能分開的。
作為PPP起源地的英國不管是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，還是公共服務(wù)，所有的項(xiàng)目都采用經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析或經(jīng)濟(jì)效果分析，即可行性研究，來檢測項(xiàng)目的可行性。近二十年來，才發(fā)明了PPP/PFI當(dāng)中使用的VFM工具，作為在項(xiàng)目可行性研究分析基礎(chǔ)上對于項(xiàng)目采購實(shí)施模式的一個(gè)補(bǔ)充分析測試，來判斷到底是采用傳統(tǒng)采購模式，還是采用PPP模式。而項(xiàng)目本身的可行性分析是項(xiàng)目決策的關(guān)鍵，而VFM不能替代可行性研究分析。2015年7月，查詢英國財(cái)政部網(wǎng)站，“物有所值”已經(jīng)成為定性評價(jià)，且不單獨(dú)作為項(xiàng)目是否應(yīng)采用PF2模式的評判標(biāo)準(zhǔn)。
在我國借鑒國外經(jīng)驗(yàn)所實(shí)施的項(xiàng)目可行性研究中就有專門關(guān)于項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)節(jié)，VFM和FAA作為PPP項(xiàng)目投資決策分析框架中的一部分，從某種意義上來講，也是可行性研究內(nèi)容的范疇，是公共項(xiàng)目可行性研究在采購實(shí)施環(huán)節(jié)的深化和細(xì)化。
根據(jù)我國財(cái)政部財(cái)經(jīng)(2014)113號文，在其PPP操作流程圖中,在項(xiàng)目識別環(huán)節(jié)雖然沒有放入可行性研究的步驟，但在項(xiàng)目識別的第二章節(jié)正文中明確指出，PPP項(xiàng)目由政府或社會資本發(fā)起，以政府為主。政府部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目。社會資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向有關(guān)政府主管部門推薦潛在的PPP項(xiàng)目。財(cái)政部會同行業(yè)主管部門對潛在的PPP項(xiàng)目進(jìn)行評估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃。文中還明確規(guī)定對于列入年度開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告等。而存量項(xiàng)目雖沒有提及要提交可行性研究報(bào)告，但需要提交的初步實(shí)施方案當(dāng)中，就涵蓋了可行性研究的主要核心內(nèi)容，這可視為PPP備選項(xiàng)目在不需要建設(shè)環(huán)節(jié)特殊情況下，兩個(gè)評價(jià)資料申報(bào)的可行性研究的簡化版本。由此可見，雖然在財(cái)政部的PPP操作流程圖中沒有明確放入可行性研究的步驟，但是在正文中第二章節(jié)明確了在兩個(gè)評價(jià)之前，即物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力評價(jià)之前，需要做好可行性研究，并提交政府主管部門可行性研究相關(guān)資料作為申報(bào)兩個(gè)評價(jià)的基礎(chǔ)性材料。這與PPP項(xiàng)目的公共投資決策的內(nèi)在邏輯是一致的，也是符合國際上的通行做法。這與國家發(fā)改委的基本建設(shè)程序也是基本相銜接的，只是需要更加明示而已。
針對當(dāng)前關(guān)于PPP項(xiàng)目識別與可行性研究爭論的問題，筆者認(rèn)為不但需要相關(guān)政府部門攜手合作，站在整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局，根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)在邏輯，銜接好PPP項(xiàng)目與現(xiàn)有項(xiàng)目投資有關(guān)政策體系和流程，使其更加清晰，建立良好的協(xié)同工作機(jī)制，也需要社會各界共同努力，特別是有關(guān)行業(yè)協(xié)會，應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)的正確引導(dǎo)，發(fā)揮引領(lǐng)作用，承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和使命，切實(shí)提高PPP咨詢機(jī)構(gòu)的能力和水平，為更好地推進(jìn)我國PPP事業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的作用。
PPP地下綜合管廊4種操作模式
來源： PPP產(chǎn)業(yè)大講堂
由于管線自身特點(diǎn)以及相應(yīng)的建設(shè)成本的影響，目前已建成的綜合管廊中，大都包括電力、通信、給水、供熱和中水管道，較少包括燃?xì)猓ū仨殕为?dú)建立艙室并添加專門的配套設(shè)施）、污水、雨水管道（若為重力管道，需有一定的坡度，并且添加專門的配套設(shè)施）。
管廊一般需要建設(shè)附屬設(shè)施系統(tǒng)，包括消防系統(tǒng)、通風(fēng)系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、照明系統(tǒng)、監(jiān)控管理系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、標(biāo)識系統(tǒng)等。
地下綜合管廊分為干線管廊、支線管廊、纜線管廊、混合式管廊四種。干線管廊容納市政管線主干網(wǎng)，不連接用戶。支線管廊是連接干線與用戶的重要紐帶。纜線管廊為僅收容電力、電信纜線的小型管廊，采用淺埋溝道方式建設(shè)�；旌鲜焦芾葎t為上述一種或幾種管廊的混合。
地下管廊具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。雖然各管線單位是地下管廊的直接使用者，但地下管廊建設(shè)的最大受益者是社會公眾，具有很強(qiáng)的外部性，需要政府部門牽頭發(fā)起項(xiàng)目。
其建設(shè)過程中涉及到的各方主要包括：
1）政府部門，其負(fù)責(zé)管廊統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)和管理；
2）管線單位，屬于綜合管廊的使用者，承擔(dān)具體某條管線的建設(shè)，支付空間使用費(fèi)和管線維護(hù)費(fèi)；
3）社會公眾，是地下管廊的主要受益者，其帶來城市環(huán)境的改善、減少反復(fù)開挖的影響、降低災(zāi)害損失等。
與傳統(tǒng)管線鋪設(shè)方式相比，地下綜合管廊優(yōu)勢明顯。地下綜合管廊可以節(jié)省城市用地、延長管線使用壽命、改善城市環(huán)境、降低管線維護(hù)成本，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一信息系統(tǒng)和智慧管理，增強(qiáng)城市防災(zāi)抗災(zāi)能力。
綜合考慮直接效益與外部效益，公共管廊與傳統(tǒng)直埋法相比，有利于實(shí)現(xiàn)全社會效益最大化。用好地下空間資源，提高城市綜合承載能力，滿足民生之需，而且可以帶動(dòng)有效投資、增加公共產(chǎn)品供給，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。
PPP的角度看，如果要確保投資人的合理回報(bào)，需要考慮建設(shè)成本、運(yùn)營成本與管廊收入的平衡。從地下綜合管廊的項(xiàng)目特點(diǎn)及現(xiàn)金流量分析，由于城市綜合管網(wǎng)建設(shè)前期需要大量資金的投入，而向用戶——水、電、煤氣等運(yùn)營企業(yè)收取的租用費(fèi)用不宜過高(否則運(yùn)營企業(yè)沒有動(dòng)力進(jìn)入綜合管網(wǎng))，使用者(管線單位)付費(fèi)不足以覆蓋地下綜合管廊的建設(shè)成本，地下綜合管廊項(xiàng)目屬于使用者付費(fèi)及政府提供可行性缺口補(bǔ)貼的 準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。
根據(jù)郝升（金融顧問）在PPP項(xiàng)目中的操作經(jīng)驗(yàn)，地下綜合管廊建設(shè)若采用PPP模式運(yùn)作，可以通過以下幾種模式進(jìn)行：
在BOT模式下，政府與社會投資人簽訂BOT協(xié)議，由社會投資人設(shè)立項(xiàng)目公司(“項(xiàng)目公司”)具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營，并在運(yùn)營期滿后將管廊無償移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。運(yùn)營期內(nèi)，政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費(fèi)用，并由政府每年度根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營情況進(jìn)行核定并通過財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予項(xiàng)目公司可行性缺口補(bǔ)助。
其中，項(xiàng)目公司向管線單位收取的租賃費(fèi)用可以包括兩方面：一是管廊的空間租賃費(fèi)用，如電力單位等管線鋪設(shè)專業(yè)性要求較高的，可以租用管廊的空間，自行鋪設(shè)和管理管線;二是管線的租賃費(fèi)用，如供水、供熱等單位可直接租用管廊內(nèi)已經(jīng)鋪設(shè)好的管線進(jìn)行使用，由項(xiàng)目公司進(jìn)行維護(hù)和管理。具體模式如下圖所示：
對于政府現(xiàn)有的存量項(xiàng)目，可以采用TOT模式進(jìn)行運(yùn)作。在TOT模式下，政府將項(xiàng)目有償轉(zhuǎn)讓予項(xiàng)目公司，并授予項(xiàng)目公司一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，特許期內(nèi)項(xiàng)目公司向管線單位收取租賃費(fèi)、并由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，特許期滿項(xiàng)目公司再將管廊移交予政府或政府指定機(jī)構(gòu)。具體模式與BOT類似。
在BOO模式下，政府與社會投資人簽訂BOO協(xié)議，由社會投資人設(shè)立項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營，政府同時(shí)授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費(fèi)用，并由政府向其提供可行性缺口補(bǔ)助。特許期滿后地下綜合管廊的產(chǎn)權(quán)屬于項(xiàng)目公司所有，項(xiàng)目公司可以通過法定程序再次獲得特許經(jīng)營權(quán)，或?qū)⒐芾瘸鲎庥杵渌偟锰卦S經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者。
在BLT模式下，政府與社會投資人簽訂BLT協(xié)議，由社會投資人設(shè)立項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)，建成后由項(xiàng)目公司租賃予政府或其指定實(shí)體，由政府負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理，政府向項(xiàng)目公司支付租賃費(fèi)用。租賃期滿后，項(xiàng)目公司將管廊移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。具體模式如下圖所示：
國務(wù)院最新規(guī)定出臺之前，BLT模式有其適用空間。但在最新的政策環(huán)境下，如果出租給政府，政府收取入廊費(fèi)，則和現(xiàn)有的規(guī)定沖突。
未來保障社會資本合理回報(bào)的可能措施包括：
1）強(qiáng)制新建管廊區(qū)域所有管線入廊。7月28日國務(wù)院會議要求已建管廊地區(qū)管線必須入廊，這一政策若嚴(yán)格執(zhí)行，將有效提高入廊率。
2）通過行政手段加大直埋成本，比如昆明市《道路管理?xiàng)l例》規(guī)定，昆明政府對于道路開挖實(shí)行嚴(yán)格的審批限制，并且對于開挖道路的單位實(shí)行嚴(yán)格的行政處罰。
3）允許向管線公司收取更高的入廊費(fèi)。目前入廊費(fèi)主要是按直埋成本法確定，并未考慮管線公司獲得的其他較難量化的收益，比如在綜合管廊中，節(jié)省了傳統(tǒng)直埋法下由于沒有監(jiān)測而產(chǎn)生的漏氣漏水損失，節(jié)省了維修或擴(kuò)建時(shí)由于重復(fù)開挖而支付更高的維護(hù)費(fèi)用，入廊降低了管線更換的頻率。因此，可以在直埋費(fèi)用的基礎(chǔ)上按照一定比例量化收取管線公司獲得的其他收益，加入到入廊費(fèi)中。
4）加大補(bǔ)貼力度。比如提供更高的政府補(bǔ)貼，為管廊建設(shè)提供開發(fā)性低息貸款，項(xiàng)目公司收益免稅等其他補(bǔ)貼方式。
