新《環(huán)保法》實施一年有余，在為環(huán)保執(zhí)法裝上“鋼牙利齒”的同時，也仍有著力所不能及的無奈。日前，接連多次上榜的中石油等央企下屬企業(yè)再次出現(xiàn)超標排放問題，環(huán)保“黑名單”難掩無奈。5月23日下午，多家高校環(huán)境法學相關研究部門聯(lián)合發(fā)布了《新〈環(huán)保法〉實施情況評估報告》(以下簡稱《報告》)，明確提出我國仍存在環(huán)境公益訴訟成本過于昂貴、地方“未批先建”補環(huán)評等問題。
評估報告認為：一年來，新法實施效果明顯，各項主要環(huán)境管理制度和重要法律措施得到有效執(zhí)行和遵守，環(huán)境治理成效明顯，公眾對新法的實施效果總體比較滿意。
該報告由7部分組成，前4部分是具體評估內容，后三部分是新環(huán)保法實施面臨的問題和挑戰(zhàn)、實施情況評估的主要結論、實施效果的建議。
地方環(huán)保與GDP增長矛盾仍然突出
首先，新環(huán)保法的宣傳貫徹，在王燦發(fā)看來，“其廣度和力度超過了過去任何一部環(huán)境保護的法律和法規(guī)，真正讓全社會了解到這個法律”。
其次，重點環(huán)境管理制度實施成效明顯，有力促進了環(huán)境污染治理和經(jīng)濟發(fā)展轉型。國家不予環(huán)評審批項目占總數(shù)13.2%，涉及總投資1170多億元，各省對32%的未批先建的違法項目不予補辦手續(xù)，是過去難以見到的比例。
但無論是受控污染物的種類，還是總量控制指標的核定與分配等都與新法實施之前沒有多少改變。在新法實施之前，總量控制與排污許可證制度已經(jīng)具備相應的法律依據(jù)，而在操作細則方面則始終存在欠缺，缺乏一部《排污許可證管理條例》，而《環(huán)保法》作為環(huán)境保護基本法又不可能對實施中的具體問題作出過多規(guī)定，從而導致了法律制度實施的困難。
跨行政區(qū)聯(lián)防聯(lián)控制度效果明顯，京津冀等7個省(區(qū)、市)跨行政區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控措施的實施，對保障“九˙三閱兵”期間北京空氣質量起到顯著的作用。不過，負責該部分的蘇州大學王健法學院副教授馮嘉表示，現(xiàn)有的聯(lián)防聯(lián)控措施仍是臨時性的應對措施，并非長久之治，而且存在”重事后聯(lián)控、輕事前聯(lián)防“的問題。
報告認為，環(huán)境信息公開和公眾參與制度的實施加強了社會和公眾的監(jiān)督作用，促進了執(zhí)法和守法。政府信息公開在新環(huán)保法生效后進展較大，特別是空氣質量信息。但報告同時指出，政府環(huán)境信息公開存在三個問題：一是環(huán)境質量信息公開不均衡，空氣質量公開較好，水體質量和土壤質量信息公開不充分;二是政府主動公開的環(huán)境信息以常規(guī)環(huán)境信息為主，公眾感興趣的非常規(guī)環(huán)境信息有限;三是部分環(huán)保廳局的網(wǎng)站人性化程度比較低，信息搜尋的難度較大。
在企業(yè)環(huán)境信息公開方面，61%的樣本城市公開了重點排污單位名錄，但尚有36%的樣本城市尚未公開。在公開重點排污單位名錄的城市中，列入名錄的企業(yè)許多沒有公開環(huán)境信息，有的即使公開了環(huán)境信息，也存在公開不全面、不完整和不及時的問題。企業(yè)環(huán)境信息公開還需要大力推動。
第三，新法新增了諸多環(huán)境管理措施，包括“按日計罰”、“查封、扣押”、“環(huán)評區(qū)域限批”、“環(huán)境行政拘留”和“限產(chǎn)、停產(chǎn)”等，都是強制性較強的措施，被稱為新《環(huán)保法》的“鋼牙利爪”。
一年來，環(huán)境保護部使用環(huán)評區(qū)域限批占9年來整個限批總數(shù)的16.7%，各省級環(huán)保部門共使用環(huán)評區(qū)域限批125次，全國共實施查封扣押4191件，適用停產(chǎn)限產(chǎn)措施案件3106件，實施按日連續(xù)處罰案件715件，罰款數(shù)額56954.41萬元。經(jīng)抽樣調查，實施按日計罰后，處罰后的改正率在85%以上，部分地區(qū)甚至達到95%以上。全國范圍內實施移送行政拘留2079起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1685件。
五項環(huán)保措施都得到了不同程度的使用，而且隨著執(zhí)法機關對新法理解和掌握的越來越成熟，環(huán)境執(zhí)法越來越嚴格，每一項措施使用的次數(shù)都有逐月上升的趨勢。中國人民大學法學院教授竺效表示，這種情況的出現(xiàn)并非是違法者越來越多，而主要是環(huán)保部門和有關執(zhí)法、司法機構越來越嚴格執(zhí)法的結果。
另外，這五項措施，在全年的適用中并不是均衡發(fā)展的。適用最多的是查封、扣押措施，其次是限產(chǎn)、停產(chǎn)。竺效分析稱，之所以如此，首先是因為這兩項措施都是由環(huán)保部門自己可以直接實施，而不需要其他部門配合;其次是因為其對制止環(huán)境污染和破壞行為比較快捷高效。按日計罰雖然實施數(shù)量不是太多，但在2015年9月份以后有迅速增長的趨勢。
最后，在企業(yè)環(huán)境守法情況方面，報告選取了100家企業(yè)進行評估發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)企業(yè)已有學習和了解環(huán)保法的意愿和自覺性。不管是環(huán)境守法意識、環(huán)境信息公開還是主要污染物減排效果，都呈現(xiàn)國控表現(xiàn)最好，省控次之的現(xiàn)象。
不過，盡管絕大多數(shù)企業(yè)越來越遵守環(huán)保法所規(guī)定的各項義務，但現(xiàn)實中仍然存在不少環(huán)境違法情形發(fā)生。雖然“未批先建”情況越來越少，超標排放現(xiàn)象也有較大幅度的下降，但是超標排放現(xiàn)象依然大量存在，甚至偷排、排放數(shù)據(jù)弄虛作假現(xiàn)象在一些地方還相當嚴重。
經(jīng)過上述評估，報告發(fā)現(xiàn)，新環(huán)保法實施仍面臨不少問題和挑戰(zhàn)。第一，在許多地區(qū)環(huán)境保護與GDP增長的矛盾仍然很突出，“保護優(yōu)先”和“預防為主”的原則尚未成為各地處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護關系的指導原則，政府對環(huán)境質量負責尚無具體的追責程序規(guī)范，經(jīng)濟下行的壓力可能會導致一些地方放松監(jiān)管，使新《環(huán)保法》的“鋼牙利齒”變松變軟。
第二，一些配套法規(guī)的出臺遲緩影響相關法律制度實施。報告建議，在法律方面，與新《環(huán)保法》規(guī)定不一致的《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》需要盡快修訂;《土壤污染防治法》需要盡快制定出臺;《野生動物保護法》、《漁業(yè)法》需要盡快完成修訂，《自然保護區(qū)法》需要制定和頒布;在行政法規(guī)方面，國務院需要盡快制定出臺《排污許可證條例》和《環(huán)境監(jiān)測條例》。黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究也需要有具體的實施辦法出臺。
第三，目前環(huán)境執(zhí)法機構的環(huán)境執(zhí)法力量嚴重不足、執(zhí)法能力不強影響了環(huán)保制度的和措施全面、充分地執(zhí)行和遵守，環(huán)保執(zhí)法力量、執(zhí)法技術和手段、執(zhí)法經(jīng)費的“倒金字塔”現(xiàn)狀使得基層環(huán)保部門很難承擔起繁重的執(zhí)法任務，從而使新《環(huán)保法》的實施效果大打折扣。
“國家、省級環(huán)保部門執(zhí)法力度還不錯，但級別越往下，執(zhí)法情況越糟。”山東大學法學院教授張式軍稱，特別是一些中小污染企業(yè)轉移到縣、鎮(zhèn)、村，執(zhí)法越發(fā)薄弱。
對此，課題組認為，需要盡快將省以下環(huán)境執(zhí)法機構直管，并明確環(huán)境執(zhí)法機構的行政執(zhí)法性質，不要再委托執(zhí)法;同時要增加執(zhí)法人員編制，改善執(zhí)法裝備條件，保障執(zhí)法經(jīng)費。各有關執(zhí)法部門，應加強協(xié)調配合，真正實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管，分工負責，特別是環(huán)保部門與公安部門的相互協(xié)調配合，對環(huán)境法律強制措施的實施至關重要。
第四，政府部門之間在環(huán)境保護監(jiān)督管理方面缺乏協(xié)調配合和信息共享，限制一些環(huán)境管理制度和措施的實施效果，監(jiān)管體制改革需要進一步深化，部門間職責及其相互關系需要進一步明確和理順。
五是公眾參與環(huán)境保護的途徑和方式不足，參與能力亟待提高，環(huán)境公益訴訟的對象和范圍有待拓寬、起訴主體資格限制需要放松。新《環(huán)保法》生效后一年內，已經(jīng)有50多起環(huán)境公益訴訟案件被法院受理，而新環(huán)保法實施前一年，環(huán)境公益訴訟基本處于停滯狀態(tài)。中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會過去一年里提起了多個環(huán)境公益訴訟，該基金會秘書長周晉峰表示，新環(huán)保法確實為環(huán)境公益訴訟帶來了革命性的進步。但他同時指出，提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保公益組織仍面臨著“經(jīng)費問題、專家問題、資格問題”，“其中，最根本的問題是基層政府的態(tài)度問題，這是環(huán)境公益訴訟案件少的真正原因”。
報告也認同，從國家整個環(huán)境污染破壞狀況來看，提起環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量還是非常微不足道。
為了發(fā)揮環(huán)境公益訴訟在環(huán)境保護中的作用，報告認為需要進一步推動環(huán)境公益訴訟，進一步強化司法在環(huán)境保護中的保障作用。推動環(huán)境公益訴訟，發(fā)揮司法機關對環(huán)境法實施的保障作用。拓寬環(huán)境公益訴訟對象范圍，增加公益訴訟種類，放寬公益訴訟原告人資格限制，從經(jīng)費上支持環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟。
全國政協(xié)社法委駐會副主任呂忠梅認為，該評估報告用詳實的數(shù)據(jù)展示出新環(huán)保法實施的成效和問題，“在一年的時間內就達到這部法律想要實施的效果是不可能的”。同時她希望報告能持續(xù)下去，更深層地挖掘數(shù)據(jù)背后的問題，并形成標準化的評價流程。
雖然這一評估不能全面反映新環(huán)保法的實施情況，但課題組認為它仍可以從最主要的方面回應社會對新環(huán)保法實施情況的關注。
據(jù)王燦發(fā)介紹，評估結果已經(jīng)反饋環(huán)境保護部，環(huán)境保護部針對報告所反映的問題，已在該部2016年度《環(huán)保法實施年方案》中制定了具體的加強和改善措施。
哪些因素“拖后腿”?
報告認為，新《環(huán)保法》使得2015年的環(huán)境治理取得明顯成效，但依舊面臨問題和挑戰(zhàn)。其中，一些配套法規(guī)出臺遲緩影響相關法律制度的實施。
其稱，新《環(huán)保法》 作為環(huán)境保護的綜合性法律，規(guī)定和完善了生態(tài)保護紅線制度、保護補償制度等一系列環(huán)境保護的基本制度。但新《環(huán)保法》作為一個大的框架，有細則才能操作，而這些制度的配套規(guī)定久久不能出臺，嚴重影響了法律規(guī)定的實施。
報告建議，新《環(huán)保法》實施的配套立法需要抓緊制定和出臺。新《環(huán)保法》作為環(huán)境保護方面的牽頭法律，涉及環(huán)保的方方面面，不可能規(guī)定得非常具體和詳細，其規(guī)定的許多制度和措施都需要通過單行法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定來落實和細化。
具體建議顯示，在法律方面，與新《環(huán)保法》規(guī)定不一致的《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》需要盡快修訂;《土壤污染防治法》需要盡快制定出臺;《野生動物保護法》、《漁業(yè)法》需要盡快完成修訂，《自然保護區(qū)法》需要制定和頒布;在行政法規(guī)方面，國務院需要盡快制定出臺《排污許可證條例》和《環(huán)境監(jiān)測條例》。另外，黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究也需要具體的實施辦法。
2015年共罰了5.7億元
據(jù)該報告披露，去年一年，全國范圍內實施按日連續(xù)處罰案件共715件，罰款數(shù)額達56954.41萬元(不含山東2-6月份數(shù)據(jù))，其中，北京地區(qū)4件，最多的為遼寧，達101件，最少的為西藏，0件。
據(jù)悉，“按日計罰”是對經(jīng)行政處罰仍不改正的違法者的一種處罰措施，在新《環(huán)保法》生效前，除了個別地方根據(jù)地方立法規(guī)定了按日計罰外，全國的環(huán)境行政處罰基本上都是實行“一事不再罰款”原則，結果導致一些違法排污者寧可被一次性罰款也不停止排污的現(xiàn)象。
新《環(huán)保法》針對這種情況，將“按日計罰”作為一種執(zhí)法措施予以法律化，明確規(guī)定“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰被責令改正、拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可自責令改正之日次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”
報告稱，這項措施實施一年來，全國范圍內實施按日連續(xù)處罰案件共715件，罰款數(shù)額達56954.41萬元(不含山東2-6月份數(shù)據(jù))。其中，2015年下半年適用按日計罰案件數(shù)比上半年上升約46%。另外，經(jīng)抽樣調查，實施按日計罰后，處罰后的改正率在85%以上，有的地方甚至達95%以上。、
無奈的“黑名單”
定期發(fā)布存在典型環(huán)境違法行為企業(yè)名單，是新《環(huán)保法》實施后，我國加強環(huán)境執(zhí)法社會監(jiān)督的有效手段。對比環(huán)保部最近幾次公布的信息不難發(fā)現(xiàn)，有部分企業(yè)已經(jīng)成為了“黑名單”上的“熟面孔”，其中不乏央企、上市企業(yè)、知名企業(yè)下屬企業(yè)。而本次環(huán)保部公布的上榜企業(yè)中，也出現(xiàn)了中石油、華電等央企下屬企業(yè)，以及中國耀華玻璃集團公司等上市公司的身影。而就在兩個月前，環(huán)保部公布的1月人民群眾和新聞媒體反映的環(huán)境案件處理情況中，中石油下屬企業(yè)已赫然在列。而且，去年新《環(huán)保法》實施兩個月時，中石油吉林分公司因大氣污染物超標排放行為被環(huán)保部門按日連續(xù)處罰78萬元，并被作為典型案例向社會通報。此外，中石油蘭州石化分公司還因環(huán)境違法事件整改不力曾被三次約談。
曝光、公開信息甚至處罰始終難以遏制企業(yè)反復出現(xiàn)環(huán)境違法行為，業(yè)界對于“黑名單”發(fā)揮的警示作用產(chǎn)生了擔憂。“環(huán)境違法屢禁不止核心原因還是違法成本過低”，北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍特別提出，有一些地方國企行政級別高于當?shù)乇O(jiān)管部門，且在稅收、就業(yè)等方面貢獻占比甚重，地方政府出于經(jīng)濟的考量，也會選擇對污染行為睜一只眼閉一只眼。
在馬軍看來，要從根源上整頓環(huán)境問責名單上的“�？�”，還需行政、司法等多重措施發(fā)力，“針對地方庇護的情況，可以充分運用約談機制，由環(huán)保部直接向省級、市級官員施壓，要求整改。而在監(jiān)督方面，環(huán)保部也應繼續(xù)推進信息公開，比如向銀行提供違法企業(yè)資料，以阻斷這些企業(yè)的信貸支持，達到懲戒目的”。
昂貴的公益訴訟
環(huán)境違法行為的負面影響上升到一定高度，就可能會引發(fā)環(huán)境公益訴訟。在新《環(huán)保法》草案幾經(jīng)易稿時，有關環(huán)境公益訴訟的相關規(guī)定甚至成為了環(huán)保專家們討論的核心話題�！秷蟾妗氛n題組成員之一、蘇州大學王健法學院副教授馮嘉介紹，在新《環(huán)保法》實施的第一年，最高法公布數(shù)據(jù)稱我國共發(fā)生了53起環(huán)境公益訴訟。“在數(shù)量上，新《環(huán)保法》實施后，環(huán)境公益訴訟并未出現(xiàn)人們擔心的濫訴、亂訴等問題，反而總數(shù)與預計相比是偏少的;在地域分布上，53個案件中課題組收集到信息的42起案件分布較集中，有12起都發(fā)生在貴州。”馮嘉表示。
值得注意的是，馮嘉提出，在過去的一年中，環(huán)境公益訴訟成本過高問題格外突出，一定程度上影響了民間環(huán)保組織提起訴訟的熱情。馮嘉舉例稱，去年有地方出現(xiàn)了標的額1.6億元的環(huán)境公益訴訟，而這起案件法院收納的訴訟費高達250萬元，“按照現(xiàn)行規(guī)定，訴訟費一般是由原告預付的，對于民間環(huán)保組織來說，這一費用形成的負擔著實不輕。此外，原告需要向法院提交的鑒定結果往往也需要環(huán)保組織自掏腰包解決，支付成本同樣不低。”馮嘉坦言，在此情況下，去年6月江蘇就出現(xiàn)了地方多個環(huán)境公益組織拒絕就某起環(huán)境違法案件提起公益訴訟，最終由地方檢察院提起訴訟的情況，主要原因之一可能就是因為訴訟成本過高。
未批先建的隱憂
在部分專家看來，從源頭上避免環(huán)境污染項目落地才是“治本”的措施，其中，環(huán)評就是被賦予“把關”任務的重要環(huán)節(jié)之一。《報告》指出，雖然《環(huán)境影響評價法》實施已十余年，但環(huán)評制度的實施情況并不理想，“未批先建”現(xiàn)象普遍，導致這一問題的重要原因就是地方允許“未批先建”的項目、企業(yè)事后補辦環(huán)評手續(xù)，而且沒有罰款處罰措施。而在新《環(huán)保法》中，我國取消了補辦環(huán)評手續(xù)規(guī)定。
然而，馮嘉透露，調查顯示，去年我國仍有北京、天津等8個省、市、自治區(qū)、直轄市存在項目建設后補辦環(huán)評的問題。而《報告》也公布數(shù)據(jù)顯示，在各省級環(huán)保部門公布的209個“未批先建”環(huán)評違法項目中，僅有32%的項目未準許補辦手續(xù)。
馮嘉分析稱，之所以仍有地方存在上述現(xiàn)象，主要原因之一就是地方環(huán)保部門對新《環(huán)保法》第61條與《環(huán)境影響評價法》第31條規(guī)定如何試用內容之間的關系沒有搞清楚，所以還存在適用老法解決新法頒布后相關案件的情況。去年底，環(huán)保部已經(jīng)發(fā)布了相關解釋意見，明確補辦環(huán)評的處理形式不得再適用，因此，馮嘉預測，今年這種情況應該會有所改善。
