結(jié)合典型立法分析我國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度（上篇）
編者按：這是一篇寫(xiě)于2012年的舊文。翻出來(lái)再看時(shí)，已是特許經(jīng)營(yíng)/PPP立法如火如荼的今天。溫故可否知新，大家讀完就知道啦:) 請(qǐng)各位不吝在文章底部留言(握手)(握手)
自《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第126號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《126號(hào)令》”）正式實(shí)施后，我國(guó)市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化正式走上了法治的軌道。各地在推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的過(guò)程中，也在逐步積累經(jīng)驗(yàn)，并紛紛制定地方性特許經(jīng)營(yíng)法規(guī)或規(guī)章，以便指導(dǎo)、實(shí)施和管理地方的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”）。然而，我國(guó)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“特許經(jīng)營(yíng)制度”）自施行以來(lái)就一直爭(zhēng)議不斷。很多問(wèn)題至今也沒(méi)能得出令人滿(mǎn)意的答案。國(guó)家層面對(duì)于這些問(wèn)題沒(méi)有相對(duì)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，作為部門(mén)規(guī)章的《126號(hào)令》則效力層級(jí)較低。各地相關(guān)規(guī)定固然有內(nèi)容規(guī)范、實(shí)施得力的地方性法規(guī)或政策，但也不乏一些名為特許經(jīng)營(yíng)、實(shí)為地方保護(hù)的規(guī)定，實(shí)際上阻礙了特許經(jīng)營(yíng)制度的推廣與落實(shí)。本文主要根據(jù)《126號(hào)令》及北京、天津、深圳等地特許經(jīng)營(yíng)制度立法實(shí)踐，對(duì)目前我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)制度存在的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。希望能夠?qū)Υ蠹艺J(rèn)識(shí)特許經(jīng)營(yíng)制度，參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有所幫助。
囿于篇幅，本文將分為（上）、（下）兩部分分別呈現(xiàn)。本部分將主要從特許經(jīng)營(yíng)制度的立法級(jí)別和層次、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的主管部門(mén)、獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的途徑、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式及特許經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)后的處理等五方面分析我國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度存在的問(wèn)題。
1、關(guān)于立法級(jí)別和層次
《126號(hào)令》是以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部令的形式頒布的，其效力層級(jí)屬于部委規(guī)章。在我國(guó)條塊分割、行政主導(dǎo)的立法體制下，《126號(hào)令》的效力和執(zhí)行力一般僅涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部所轄的部門(mén)和行業(yè)，其在地方的執(zhí)行力度有限�！�126號(hào)令》亦規(guī)定各地可以自行立法規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。
從各地實(shí)踐來(lái)看，目前的特許經(jīng)營(yíng)立法主要分為地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方政府公用事業(yè)主管部門(mén)的規(guī)范性文件。地方性法規(guī)如北京市自2006年3月1日起實(shí)施的《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《北京特許條例》”）及深圳市在同日實(shí)施的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《深圳特許條例》”）；地方政府規(guī)章如天津市自2005年9月1日起實(shí)施的《天津市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《天津特許辦法》”）；主管部門(mén)的規(guī)范性文件如山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2006年5月30日起實(shí)施的《山東省城市市政公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《山東許可辦法》”）、大連市城建局于2011年9月1日起實(shí)施的《大連市城建局特許經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《大連特許辦法》”）。
從北京市和深圳市的情況來(lái)看，這兩個(gè)城市都是首先由市政府頒行地方政府規(guī)章來(lái)管理本市的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間項(xiàng)目實(shí)踐，再頒布效力層級(jí)更高的地方性法規(guī)。應(yīng)該說(shuō)，北京市和深圳市對(duì)立法進(jìn)程的把握比較審慎，在條件成熟的時(shí)候又能夠積極推動(dòng)立法機(jī)關(guān)根據(jù)開(kāi)放市場(chǎng)、加強(qiáng)監(jiān)管的原則頒布實(shí)施更高層級(jí)的法律文件，所以這兩個(gè)城市在實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)踐中收到了很好的效果。相比而言，天津市頒布實(shí)施地方政府規(guī)章級(jí)別的特許經(jīng)營(yíng)制度已有7年時(shí)間，但一直沒(méi)有將其上升為地方性法規(guī)，而目前實(shí)施的《天津特許辦法》也具有較為濃厚的地方保護(hù)色彩，在一定程度上反映了當(dāng)?shù)卣狈﹂_(kāi)放市政公用事業(yè)市場(chǎng)，引進(jìn)外來(lái)先進(jìn)運(yùn)營(yíng)、管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的決心。至于地方政府主管部門(mén)頒布的規(guī)范性文件，其中不乏基于部門(mén)利益、地方利益考量而頒布實(shí)施的規(guī)定，目的是保護(hù)本地方正在運(yùn)營(yíng)市政公用事業(yè)的單位或本地方準(zhǔn)備進(jìn)入市政公用事業(yè)市場(chǎng)投資的企業(yè)。更有甚者，有些文件甚至不能通過(guò)公開(kāi)的渠道獲得，如《大連特許辦法》。
2、關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的主管部門(mén)
根據(jù)《126號(hào)令》，國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作，省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作，直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門(mén)依據(jù)人民政府的授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)施。以地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件形式制定的特許經(jīng)營(yíng)制度通常遵循這一體例。如《天津特許辦法》的第三條規(guī)定：“市人民政府授權(quán)市建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的組織實(shí)施”。
《北京特許條例》和《深圳特許條例》的規(guī)定與《126號(hào)令》有所不同。根據(jù)《北京特許條例》的規(guī)定，市發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)本市特許經(jīng)營(yíng)的總體規(guī)劃、綜合平衡和協(xié)調(diào)，行業(yè)主管部門(mén)或市政府指定的其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)市級(jí)項(xiàng)目的具體實(shí)施，區(qū)縣政府或其確定的單位負(fù)責(zé)區(qū)縣級(jí)項(xiàng)目的具體實(shí)施。根據(jù)《深圳特許條例》的規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)主體是市政府。市政府根據(jù)市政公用事業(yè)中不同行業(yè)的特點(diǎn)制定授權(quán)實(shí)施方案，特許經(jīng)營(yíng)者由市政府通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)確定。
特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域主要是供水、供熱、供氣、垃圾及污水處理、公共交通等行業(yè)。這些行業(yè)的管理通常牽涉一個(gè)城市的發(fā)展改革、建設(shè)公用、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)部門(mén)。此外，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的操作方式和投資來(lái)源各不相同，操作方式包括綠地投資性質(zhì)的建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT），資產(chǎn)、股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）等；投資來(lái)源則包括國(guó)資、外資、民資或混合投資�？紤]到這些因素，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的監(jiān)管還可能涉及國(guó)資、商務(wù)、工商等部門(mén)。建設(shè)行政主管部門(mén)職權(quán)范圍有限，其獨(dú)自主導(dǎo)或協(xié)調(diào)比較復(fù)雜的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目難免力不從心，也不利于項(xiàng)目富有效率地整體推進(jìn)。以華東某市自來(lái)水公司國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓暨實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目為例，在該項(xiàng)目中，當(dāng)?shù)卣琼?xiàng)目的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)方，為該項(xiàng)目組成的項(xiàng)目組包括市政府辦公室、發(fā)改、商務(wù)、財(cái)政等多個(gè)部門(mén)，而建設(shè)部門(mén)主要是以供水行業(yè)主管部門(mén)的身份參與該項(xiàng)目。因?yàn)橛惺姓k公室的組織和協(xié)調(diào)，整個(gè)項(xiàng)目在政府接口的相關(guān)事項(xiàng)上進(jìn)展非常順利。
由此可見(jiàn)，特許經(jīng)營(yíng)立法應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地實(shí)際情況，確定一個(gè)既能站在城市未來(lái)發(fā)展的高度考慮問(wèn)題，又能統(tǒng)籌兼顧各方利益的政府部門(mén)作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的牽頭單位或主導(dǎo)部門(mén)。同一類(lèi)項(xiàng)目，在不同地市，可以有不同性質(zhì)的政府部門(mén)進(jìn)行主導(dǎo)，建設(shè)行政主管部門(mén)并非唯一最佳選項(xiàng)。在這一點(diǎn)上，北京市和深圳市的立法較有借鑒意義。此外，北京市規(guī)定分市和區(qū)（縣）兩級(jí)實(shí)施項(xiàng)目，這對(duì)項(xiàng)目操作具有實(shí)際意義，同時(shí)也符合《126號(hào)令》有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目最低由區(qū)縣級(jí)負(fù)責(zé)的要求。有些市政公用事業(yè)，例如垃圾處理，原先的體制就是分區(qū)負(fù)責(zé)，這類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目由區(qū)縣負(fù)責(zé)，也可以順應(yīng)現(xiàn)行的管理體制。
3、關(guān)于獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的途徑
關(guān)于通過(guò)哪種方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者的問(wèn)題，在實(shí)踐中主要的爭(zhēng)議在于：（1）是否必須通過(guò)招投標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者？在新建項(xiàng)目中，特許經(jīng)營(yíng)者是否可以不通過(guò)招標(biāo)程序選擇設(shè)計(jì)單位、建筑承包商和供貨商？（2）是否可以不經(jīng)任何競(jìng)爭(zhēng)程序，直接授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)？
（1）關(guān)于招投標(biāo)
《126號(hào)令》要求通過(guò)招標(biāo)方式選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，其要旨是確保通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)性程序選定特許經(jīng)營(yíng)者。很多地方的特許經(jīng)營(yíng)制度都采用了《126號(hào)令》這種“一刀切”的辦法，如《天津特許辦法》和《大連特許辦法》。
從我國(guó)招投標(biāo)制度的歷史沿革來(lái)看，我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)在制定時(shí)，更多地是從建設(shè)工程的招投標(biāo)活動(dòng)著眼，并為之量身定制了一整套法規(guī)體系，而后放之于境內(nèi)所有招投標(biāo)活動(dòng)而皆準(zhǔn)。而顯而易見(jiàn)的是，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目與建設(shè)工程項(xiàng)目存在諸多差異，對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目非常適用的招投標(biāo)程序和準(zhǔn)則，直接套到特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目頭上，卻未必完全合身。首先，與建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)不同，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目招標(biāo)一般沒(méi)有也無(wú)法設(shè)定標(biāo)底。其次，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目招標(biāo)無(wú)法像工程招標(biāo)那樣基本上鎖定技術(shù)、法律和財(cái)務(wù)邊界條件，只開(kāi)放價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)；特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投標(biāo)人的技術(shù)、財(cái)務(wù)和法律條件各不相同，很難單以?xún)r(jià)格論優(yōu)劣。再次，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目因時(shí)因地而異，其邊界條件多且復(fù)雜，變數(shù)很大，相應(yīng)的招標(biāo)文件很難像建設(shè)工程項(xiàng)目那樣實(shí)現(xiàn)高度的標(biāo)準(zhǔn)化，評(píng)審時(shí)需要綜合的因素較多。最后，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期一般要長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年，不像建設(shè)工程項(xiàng)目可以在相對(duì)很短的時(shí)間內(nèi)完成。合格的特許經(jīng)營(yíng)者一般是以長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)見(jiàn)長(zhǎng)的實(shí)體，甚至應(yīng)當(dāng)是投資方、建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方的聯(lián)合體，單純的建筑工程承包商是難以完成復(fù)雜的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的。這些問(wèn)題一方面導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目與我國(guó)目前的招標(biāo)投標(biāo)法律體系難以完全匹配；另一方面，對(duì)于特定項(xiàng)目而言，因市場(chǎng)上滿(mǎn)足條件的潛在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資方數(shù)量有限，如果固守招投標(biāo)的規(guī)則，往往會(huì)導(dǎo)致隨意定標(biāo)、反復(fù)招標(biāo)或流標(biāo)，最終造成人力、物力和時(shí)間上的浪費(fèi)。因此，允許采取不限于招投標(biāo)的多種競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者、如公開(kāi)招商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等，既符合此類(lèi)項(xiàng)目的性質(zhì)和市場(chǎng)現(xiàn)狀，也符合通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式公開(kāi)、公平、公正地選擇特許經(jīng)營(yíng)者的主旨。關(guān)鍵是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的主管部門(mén)有決心、有信心真正遵守開(kāi)放市政公用事業(yè)市場(chǎng)的原則，在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)選擇專(zhuān)業(yè)化的機(jī)構(gòu)為其設(shè)計(jì)競(jìng)爭(zhēng)性程序，并確保該等競(jìng)爭(zhēng)性程序能夠獲得充分的實(shí)施。此外，從立法的角度考慮，各地的招投標(biāo)立法也應(yīng)盡量避免將選擇特許經(jīng)營(yíng)者列入法定必須招投標(biāo)的范圍，以便給特許經(jīng)營(yíng)者的選擇在程序上留下靈活操作的空間。
比較而言，《北京特許條例》和《深圳特許條例》的規(guī)定就具有更大的靈活性。根據(jù)《北京特許條例》的第11條，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)關(guān)可以通過(guò)招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式確定特許經(jīng)營(yíng)者。根據(jù)《深圳特許條例》的第8條，市政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
需要注意的是，對(duì)于新建項(xiàng)目而言，以往的項(xiàng)目實(shí)踐還存在一個(gè)比較突出的問(wèn)題，即投資人在獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，其為項(xiàng)目實(shí)施之目的而專(zhuān)門(mén)設(shè)立的項(xiàng)目公司仍然有可能需要通過(guò)招標(biāo)來(lái)選擇設(shè)計(jì)單位、建筑承包商和供貨商，而不能由投資人自行承攬或指定其關(guān)聯(lián)單位開(kāi)展相關(guān)工作。對(duì)此，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資人，乃至于招商引資的地方政府都頗有微詞。立法者對(duì)此顯然已經(jīng)加以關(guān)注，并在2012年出臺(tái)的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條明確規(guī)定，“已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。
（2）關(guān)于直接授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)
根據(jù)《天津特許辦法》的第22條，現(xiàn)有市政公用事業(yè)項(xiàng)目經(jīng)市建設(shè)行政主管部門(mén)審核并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后，可以直接授予原經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由市建設(shè)行政主管部門(mén)與經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。此外，根據(jù)該辦法的第2條，市人民政府可以按照法定程序和招標(biāo)方式確定符合條件的投資者或者經(jīng)營(yíng)者在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供服務(wù)。此處增加的“法定程序”與“招標(biāo)方式”平行，省去“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”，明顯是為不經(jīng)任何競(jìng)爭(zhēng)程序直接“授予”特許經(jīng)營(yíng)權(quán)留下制度上的通道。
特許經(jīng)營(yíng)制度設(shè)立的目的是開(kāi)放市場(chǎng)，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，理順價(jià)格，提高效益，改善服務(wù)。一句話，就是要用市場(chǎng)改善計(jì)劃體制下公用事業(yè)國(guó)有壟斷和低效的狀況。如果特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得，而是政府審核授予，那么這項(xiàng)制度對(duì)改革公用事業(yè)現(xiàn)行的國(guó)有體制就缺乏實(shí)質(zhì)意義�！短旖蛱卦S辦法》沒(méi)有對(duì)審核授予公布任何條件，這不能不讓人擔(dān)心暗箱操作的可能。當(dāng)然，特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)對(duì)所有的市場(chǎng)主體開(kāi)放，不管是社會(huì)投資人還是原來(lái)就在運(yùn)營(yíng)市政公用事業(yè)的國(guó)有單位。設(shè)立特許經(jīng)營(yíng)制度不是為了剝奪原國(guó)有單位的運(yùn)營(yíng)權(quán)，而是為了改變其機(jī)制和提高效率。國(guó)有公用事業(yè)單位有參加特許經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，但不應(yīng)享有特權(quán)。否則即可能限制有效競(jìng)爭(zhēng)，妨礙公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。對(duì)于那些效率低、服務(wù)差的國(guó)有公用事業(yè)單位，如果可以不通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)就獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，這不僅是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)制度的濫用，更是對(duì)公眾利益的漠視。這種情況下，原來(lái)的國(guó)有公用事業(yè)單位不僅可以在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)下維持原狀，甚至還可以借長(zhǎng)達(dá)二、三十年的特許期繼續(xù)把持項(xiàng)目。這樣一來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)制度不但不能促進(jìn)其改革，反而對(duì)其起到了保護(hù)傘的作用。這與實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度的初衷明顯背道而馳。
4、關(guān)于獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式
政府主管部門(mén)以什么樣的形式授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，是通過(guò)與特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，還是向特許經(jīng)營(yíng)者頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)？對(duì)此，各地的實(shí)踐和立法也不盡相同。
《126號(hào)令》只是要求特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的中標(biāo)者與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并未規(guī)定其他獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式�！侗本┨卦S條例》采用了這一體例。但《深圳特許條例》和《天津特許辦法》則除了要求與中標(biāo)人簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，還規(guī)定要向其頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。
關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的問(wèn)題，從法律上看，政府與選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，其中就包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予。某些市政行業(yè)的準(zhǔn)入，例如供氣、供熱等行業(yè)，按照《行政許可法》的規(guī)定屬于直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)，進(jìn)入該等行業(yè)本身就需要獲得相應(yīng)的行政許可，這和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得沒(méi)有直接關(guān)系。設(shè)定行政許可需要有法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)的支持，如果相應(yīng)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)并未將特許經(jīng)營(yíng)行為列為必須設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，那頒發(fā)所謂的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)就沒(méi)有了行政法方面的依據(jù)，反而可能在實(shí)踐中造成一些疑問(wèn)。例如，究竟是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議生效時(shí)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)頒發(fā)時(shí)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)？如果特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的生效時(shí)間和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的頒發(fā)時(shí)間不一致，怎樣計(jì)算特許期的起點(diǎn)和終點(diǎn)？特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的簽署部門(mén)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的頒發(fā)部門(mén)如果不一致，那特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)方應(yīng)以哪一個(gè)為準(zhǔn)？這些問(wèn)題可能會(huì)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的確定性造成影響。筆者此前曾經(jīng)作過(guò)一個(gè)針對(duì)廣東某主要城市一家獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的污水處理企業(yè)的盡職調(diào)查。該企業(yè)既與政府簽訂了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，也獲得了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，而兩者的時(shí)間并不一致。對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)期的起止時(shí)間以何為準(zhǔn)的問(wèn)題，當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)的態(tài)度也是含糊不清。對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的日常運(yùn)營(yíng)而言，此事可能并無(wú)實(shí)際影響，但一旦各方因?yàn)樯婕暗教卦S經(jīng)營(yíng)期的相關(guān)條款的執(zhí)行發(fā)生爭(zhēng)議，則這一潛在問(wèn)題勢(shì)必浮出水面，甚至訴諸公堂，大大增加協(xié)議履行的成本。
政府的行政許可行為應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施。特許經(jīng)營(yíng)如果不屬于法定的行政許可事項(xiàng)，那么頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的做法可能演變?yōu)樽兿嗟男姓S可。目前在實(shí)踐中，比較普遍的做法還是政府與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)議本身即構(gòu)成授予和獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律形式和要件，增加一份證書(shū)并不增加其法律效力，沒(méi)有這份證書(shū)也不會(huì)貶損其法律效力。在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議之外另行頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，從特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)該是沒(méi)有必要的。
5、關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)后的處理
特許經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)后，是讓原特許經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，還是重新招標(biāo)選定新的特許經(jīng)營(yíng)者，《126號(hào)令》和各地的規(guī)定都不盡相同。
根據(jù)《126號(hào)令》，特許經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照其規(guī)定的程序組織招標(biāo)�！渡钲谔卦S條例》采用了類(lèi)似的規(guī)定，即特許經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)后，市政府按照條例的規(guī)定采用競(jìng)爭(zhēng)方式重新進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予�！短旖蛱卦S辦法》和《大連特許辦法》均規(guī)定，期限屆滿(mǎn)前主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo)確定特許經(jīng)營(yíng)者。在同等條件下，原特許經(jīng)營(yíng)者優(yōu)先獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。而《北京特許條例》則規(guī)定，期限屆滿(mǎn)一年前，特許經(jīng)營(yíng)者可以申請(qǐng)延期，經(jīng)評(píng)審并報(bào)政府批準(zhǔn)后可以延期。
《126號(hào)令》要求在特許經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)后重新招標(biāo)選擇特許經(jīng)營(yíng)者，這體現(xiàn)了公平競(jìng)爭(zhēng)和準(zhǔn)入的原則，但該規(guī)定顯然忽視了特許經(jīng)營(yíng)者在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的業(yè)績(jī)表現(xiàn)，缺乏彈性的激勵(lì)機(jī)制，顯得有些生硬，實(shí)踐中可能也不是很容易操作。天津市和大連市的規(guī)定則更加靈活，也比較實(shí)際。承諾原特許經(jīng)營(yíng)者在同等條件下優(yōu)先續(xù)約，從商業(yè)角度講屬于慣例的做法，有利于鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)都保持勵(lì)精圖治，特別是在特許經(jīng)營(yíng)期的末段繼續(xù)運(yùn)營(yíng)管理好項(xiàng)目。
北京市關(guān)于經(jīng)政府批準(zhǔn)直接延期的規(guī)定值得商榷。特許經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)時(shí)不經(jīng)重新競(jìng)爭(zhēng)，只需政府的批準(zhǔn)就可以延續(xù)，雖然有利于簡(jiǎn)化手續(xù)，提高效率，但亦有可能造成事實(shí)上的壟斷，與特許經(jīng)營(yíng)制度打破壟斷的初衷相悖，既不利于促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)者不斷改進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理以提高競(jìng)爭(zhēng)力，而且可能剝奪市場(chǎng)上其他潛在競(jìng)爭(zhēng)者的機(jī)會(huì)，不利于市場(chǎng)持續(xù)開(kāi)放和公平競(jìng)爭(zhēng)。此外，這種安排也賦予了政府一項(xiàng)額外權(quán)力，有可能會(huì)造成新的尋租現(xiàn)象。
結(jié)合典型立法分析我國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度（下篇）
編者按：這是一篇發(fā)表于2012年底的舊文。今日再看時(shí)，竟已換了新天——PPP的熱潮席卷全國(guó)，特許經(jīng)營(yíng)立法蓄勢(shì)待發(fā)。然，未知其何處來(lái)，焉知其何處去？溫故而知新，可以為師矣:)
繼上期已經(jīng)對(duì)我國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度存在的若干問(wèn)題所進(jìn)行的分析，本部分將從價(jià)格和補(bǔ)貼、政策調(diào)整時(shí)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)償、融資渠道、股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)等五方面繼續(xù)探討這一制度中存在的其他問(wèn)題。
1、關(guān)于價(jià)格和補(bǔ)貼
市政公用事業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度，引進(jìn)民間投資后，其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)當(dāng)怎樣制定和執(zhí)行價(jià)格，這不僅僅事關(guān)民生，更是衡量公用事業(yè)市場(chǎng)化改革成敗的一個(gè)關(guān)鍵因素。
根據(jù)《126號(hào)令》，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的原則和程序，審定和監(jiān)管市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格。這是一條原則性的規(guī)定，事實(shí)上，建設(shè)行政主管部門(mén)囿于其職權(quán)范圍，在部門(mén)規(guī)章是難以提出價(jià)格方面符合改革原則，并且更具體和可操作的規(guī)則的。《北京特許條例》和《天津特許辦法》采納了《126號(hào)令》的原則性規(guī)定，兩地都要求執(zhí)行政府價(jià)格。比較而言，《深圳特許條例》設(shè)專(zhuān)章規(guī)定價(jià)格問(wèn)題，一方面確認(rèn)公用事業(yè)價(jià)格應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)營(yíng)者合理收益，并細(xì)化了收益率的衡量標(biāo)準(zhǔn)；另一方面又規(guī)定了比較完善的價(jià)格調(diào)整程序和成本審核機(jī)制�！渡钲谔卦S條例》的內(nèi)容更加靈活，也更反映公用事業(yè)市場(chǎng)化后通過(guò)價(jià)格機(jī)制激勵(lì)和約束社會(huì)資本投入、運(yùn)營(yíng)公用事業(yè)的理念。
在市政公用事業(yè)項(xiàng)目中，投資人一方面依靠政府取得了對(duì)市場(chǎng)的自然壟斷地位，一方面又不具備對(duì)自己所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)權(quán)。為獲得預(yù)期的投資收益，投資人必然非常關(guān)心其產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格形成機(jī)制。投資人要求取得回報(bào)，這也是他們改良技術(shù)，改善經(jīng)營(yíng)管理，提高效率的動(dòng)力。所以，那種一方面實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，引進(jìn)社會(huì)投資人，一方面又要求社會(huì)投資人無(wú)條件地服從和執(zhí)行政府的價(jià)格要求的做法，是違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律及原則的。在以往的一些市政公用事業(yè)項(xiàng)目中，政府通常會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格及其調(diào)整機(jī)制做過(guò)于嚴(yán)格的限定。如此一來(lái)，投資人不能獲得一個(gè)穩(wěn)定的收入，這不但會(huì)大大影響投資者的信心，對(duì)具體項(xiàng)目的正常運(yùn)作也會(huì)產(chǎn)生非常惡劣的影響。
其實(shí)，早在2002年，建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《建設(shè)部意見(jiàn)》”））就指出，應(yīng)在充分考慮資源的合理配置和保證社會(huì)公共利益的前提下，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，根據(jù)行業(yè)平均成本并兼顧企業(yè)合理利潤(rùn)來(lái)確定市政公用產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格（收費(fèi)）標(biāo)準(zhǔn)。目前公用事業(yè)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制的僵化現(xiàn)象，歸根結(jié)底還是政府缺乏按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的決心和經(jīng)驗(yàn)，在市場(chǎng)化的環(huán)境下還在用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的心態(tài)思考問(wèn)題。我們注意到國(guó)務(wù)院最近出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《實(shí)施意見(jiàn)》”）中明確提出理順價(jià)格形成機(jī)制，制定合理價(jià)格，使經(jīng)營(yíng)者能夠在補(bǔ)償合理成本的基礎(chǔ)上獲得合理收益。同時(shí)，《實(shí)施意見(jiàn)》也提出將制定一些比較具體的措施，如建立供水、供氣上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制、規(guī)范污水、垃圾處理費(fèi)按月核撥制度等。我們期待這些制度能夠盡快得到落實(shí)。
關(guān)于補(bǔ)貼問(wèn)題，按照《建設(shè)部意見(jiàn)》的規(guī)定，市政公用企業(yè)若為滿(mǎn)足社會(huì)公眾利益需要，企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)低于成本，或企業(yè)為完成政府公益性目標(biāo)而承擔(dān)政府指令性任務(wù)，政府應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。但是，《126號(hào)令》的內(nèi)容則相對(duì)保守，其只保留了企業(yè)因承擔(dān)政府公益性指令任務(wù)造成經(jīng)濟(jì)損失，政府應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償這條規(guī)定，而未再提價(jià)格、成本、補(bǔ)貼三者之間的關(guān)系。同樣，《天津特許辦法》和《深圳特許條例》也只是提到特許經(jīng)營(yíng)者因承擔(dān)政府公益性、指令性任務(wù)的，政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
相比之下，《北京特許條例》有關(guān)價(jià)格和補(bǔ)貼的規(guī)定更加明確，不僅要求對(duì)企業(yè)根據(jù)政府指令提供產(chǎn)品和服務(wù)的應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)補(bǔ)償，而且進(jìn)一步要求價(jià)格的形成應(yīng)當(dāng)遵循補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源和與社會(huì)承受力相適應(yīng)的原則，特許經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)收費(fèi)、政府補(bǔ)貼等方式獲得回報(bào)。根據(jù)這些規(guī)定，社會(huì)投資者可以像原國(guó)有單位一樣，在價(jià)格和成本倒掛時(shí)享受政府的補(bǔ)貼。
北京的規(guī)定承繼了《建設(shè)部意見(jiàn)》中確定的政策，即建立政府公共財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制，因價(jià)格限制因素造成的政策性虧損，應(yīng)由政府給予補(bǔ)償，在財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出。更重要的是，這些規(guī)定符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，可以保證企業(yè)維持健康的財(cái)務(wù)狀況，保證公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的順利發(fā)展。
2、關(guān)于政策調(diào)整時(shí)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)償
特許經(jīng)營(yíng)期往往長(zhǎng)達(dá)二、三十年，期間政府政策難免發(fā)生調(diào)整和變化。如果政策變化導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)者的投資增加，成本上升，應(yīng)當(dāng)怎樣處理？這通常也是特許經(jīng)營(yíng)者作出對(duì)市政公用事業(yè)項(xiàng)目投資決策時(shí)需要考慮的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
《北京特許條例》中有一項(xiàng)《126號(hào)令》和本文中其它城市都沒(méi)有的規(guī)定，即第三十條：因政策調(diào)整嚴(yán)重?fù)p害特許經(jīng)營(yíng)者預(yù)期利益的，政府應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)補(bǔ)償。這條規(guī)定涉及的是政府在實(shí)施公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)時(shí)必須解決的重大邊界條件之一。
在國(guó)有公營(yíng)的體制下，政府作為政策的制定者，和公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)者是上下級(jí)關(guān)系。對(duì)于上級(jí)改變政策影響下級(jí)經(jīng)營(yíng)效益的，一般都采用內(nèi)部方式來(lái)解決。但是，在特許經(jīng)營(yíng)體制下，特許經(jīng)營(yíng)者一般都是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，需要獨(dú)立地面對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，不可能像國(guó)有企事業(yè)單位那樣，不計(jì)較政府政策變化造成的利益損失。所以，對(duì)因政府政策變化影響到企業(yè)利益給予補(bǔ)償，是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人的合理保護(hù)。
北京的規(guī)定雖有進(jìn)步意義，但從更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆杀硎龆�，《北京特許條例》所講的所謂“政策調(diào)整”應(yīng)界定為“法律變更”。中國(guó)在加入世貿(mào)組織時(shí)曾承諾保證法律的透明度，僅執(zhí)行那些有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)布實(shí)施并且可以通過(guò)公開(kāi)渠道獲得的法律、法規(guī)和措施。按照依法治國(guó)的原則，特許經(jīng)營(yíng)制度應(yīng)當(dāng)以法律而不是政策作為行為規(guī)范。其實(shí)，在國(guó)內(nèi)不少操作比較規(guī)范、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議文本內(nèi)容比較完備的項(xiàng)目中，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一般都會(huì)規(guī)定如果法律變更導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)者利益受損，政府應(yīng)采取措施，比如延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期、允許提出價(jià)格調(diào)整申請(qǐng)、支付現(xiàn)金等方式對(duì)投資者進(jìn)行補(bǔ)償。有些特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議還會(huì)考慮到法律變更對(duì)項(xiàng)目公司可能發(fā)生的有利影響，從控制特許經(jīng)營(yíng)者收益率的角度設(shè)置反向的補(bǔ)償機(jī)制。不過(guò)，據(jù)我們了解，在實(shí)踐中，一旦發(fā)生法律變更，政府主管部門(mén)通常又會(huì)繞開(kāi)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，采取與特許經(jīng)營(yíng)者協(xié)商的方式逃避自身的補(bǔ)償義務(wù)。
3、關(guān)于融資渠道
無(wú)論是《126號(hào)令》還是國(guó)內(nèi)各地出臺(tái)的特許經(jīng)營(yíng)制度，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的融資問(wèn)題都很少加以關(guān)注，更不用說(shuō)為其提供相應(yīng)的疏導(dǎo)通道。反而是完全從監(jiān)管便利的角度出發(fā)，蕭規(guī)曹隨，一律明文禁止獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、質(zhì)押特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，擅自將所經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置或者抵押，否則主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并可以實(shí)施臨時(shí)接管。實(shí)踐當(dāng)中，不少政府部門(mén)在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議談判時(shí)對(duì)投資者的合理融資要求采取拒絕、回避的態(tài)度，甚至在涉及到自有資金、擔(dān)保權(quán)益設(shè)置等條款中隨意加入一些不合理的限制性條件，給特許經(jīng)營(yíng)者的正常融資帶來(lái)諸多不便，進(jìn)而影響到項(xiàng)目的順利實(shí)施。
應(yīng)該說(shuō)，除了政府存在的上述問(wèn)題外，我國(guó)的金融體制也相對(duì)落后。比如在市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資中，采取以項(xiàng)目本身的資產(chǎn)和權(quán)益為抵押或質(zhì)押獲得銀行貸款的方式是比較常見(jiàn)的做法，但我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)通常還是傾向于簡(jiǎn)單的利用股東信用或資產(chǎn)進(jìn)行貸款這種傳統(tǒng)的融資方式。我們注意到《實(shí)施意見(jiàn)》明確提出應(yīng)深化市政公用事業(yè)投融資體制改革，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)支持民間資本投資市政公用設(shè)施建設(shè)。積極利用地方政府債券用于市政項(xiàng)目建設(shè)。支持符合條件的市政公用企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券。具體到特許經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)，國(guó)家和各地的特許經(jīng)營(yíng)條例、辦法應(yīng)刪除對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者利用項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行融資的限制，增加鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)多種途徑進(jìn)行融資的條款，以便從觀念上和制度上推動(dòng)解決特許經(jīng)營(yíng)者的融資難題。
4、關(guān)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制
《北京特許條例》有一項(xiàng)較《126號(hào)令》和其他地方特許經(jīng)營(yíng)制度不同的規(guī)定，即特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議可以約定限制項(xiàng)目公司的股權(quán)變更。這條規(guī)定是有一定道理的。首先，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要連續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)，股東經(jīng)常更換對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理可能產(chǎn)生不利影響。其次，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要專(zhuān)業(yè)的運(yùn)營(yíng)者，限制股權(quán)轉(zhuǎn)讓可以擋住一批利用項(xiàng)目投機(jī)的炒家。最后，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)具有雙重的專(zhuān)屬性，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在形式上是授給項(xiàng)目公司的，但在實(shí)質(zhì)上是授給經(jīng)過(guò)嚴(yán)格準(zhǔn)入程序和甄選的特定的投資人的。所以法律上明確規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不能擅自轉(zhuǎn)讓。為了防止項(xiàng)目公司的股東通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式改變這種專(zhuān)屬特性，保證項(xiàng)目穩(wěn)定和安全，有必要限制項(xiàng)目公司的股東，特別是其中具有運(yùn)營(yíng)管理資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)并承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的股東，隨意轉(zhuǎn)讓股權(quán)，或以其他不合理的方式實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)讓或炒作項(xiàng)目。
但是同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，在有些項(xiàng)目中，不同專(zhuān)業(yè)的投資人組成聯(lián)合體參加項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)，這些投資人可以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)提高投資人的實(shí)力和質(zhì)量有幫助。聯(lián)合體中可能包括工程類(lèi)的公司或投資類(lèi)的公司，它們對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不感興趣，也不擅長(zhǎng)，對(duì)這類(lèi)投資人股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限制沒(méi)有多大必要，反而會(huì)對(duì)他們參與項(xiàng)目造成不利影響。所以，允許這類(lèi)投資人在一定條件下退出項(xiàng)目公司，符合市場(chǎng)情況，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目無(wú)損。問(wèn)題的關(guān)鍵是在制定項(xiàng)目實(shí)施方案、草擬特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)應(yīng)對(duì)投資人股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行合理限制，例如在特許經(jīng)營(yíng)期開(kāi)始后的一定年限內(nèi)投資人不得轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)，之后具有運(yùn)營(yíng)資質(zhì)并承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的股東不得轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)。而任何轉(zhuǎn)讓必須事先經(jīng)政府審核同意。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中應(yīng)明確要求投資人將該等限制寫(xiě)入項(xiàng)目公司章程。
5、關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)
北京、天津、深圳的特許經(jīng)營(yíng)制度中均設(shè)置了“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)”這一所謂的政府收費(fèi)。相反，《126號(hào)令》中既無(wú)“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)”的提法，也無(wú)相關(guān)減免的規(guī)定。
“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)”到底合不合理？這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該從特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)談起。從法律上看，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市政公用事業(yè)、向公眾提供普遍的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是一國(guó)政府的職責(zé)，而政府的職責(zé)是不能進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)的。公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府在一定期限內(nèi)將本應(yīng)由自己履行的職責(zé)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的程序，為社會(huì)公眾的利益，并在社會(huì)公眾的監(jiān)督之下交由社會(huì)投資者來(lái)完成。政府在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)投資者履行該項(xiàng)社會(huì)責(zé)任的情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督�；谶@一關(guān)系，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有商品的屬性，也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行評(píng)估并定價(jià)，何來(lái)通過(guò)出讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收費(fèi)一說(shuō)？所以，對(duì)于市政公用事業(yè)項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)本身不是標(biāo)的，不構(gòu)成對(duì)價(jià)；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)是由政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序擇優(yōu)選擇授予的，而不是社會(huì)投資者通過(guò)購(gòu)買(mǎi)得來(lái)的。
政府收取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)的想法可能主要源于以下的原因：首先，將公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)混同于麥當(dāng)勞、肯德基等普通的商業(yè)特許權(quán)。商業(yè)特許權(quán)源自特許人自己擁有的無(wú)形資產(chǎn)，這是一種商品，可以在市場(chǎng)上自由買(mǎi)賣(mài)。而公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)則源自政府的行政權(quán)，無(wú)法作為商品投入市場(chǎng)自由買(mǎi)賣(mài)。其次，完成一個(gè)市政公用事業(yè)項(xiàng)目需要許多配套工程和工作，比如項(xiàng)目的可研，設(shè)計(jì)，招投標(biāo)，場(chǎng)地平整、聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)等，政府在前期可能為此支付了大量費(fèi)用，政府認(rèn)為既然選擇了社會(huì)投資者，這些費(fèi)用也應(yīng)該由社會(huì)投資者來(lái)承擔(dān)。這種想法沒(méi)有錯(cuò)誤，但如果以所謂的“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)”的名義來(lái)收取就缺乏依據(jù)了。其實(shí)上述費(fèi)用在實(shí)踐中一般是作為項(xiàng)目前期費(fèi)，根據(jù)項(xiàng)目的招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判的程序性規(guī)定由選定的社會(huì)投資者來(lái)承擔(dān)的。這是一項(xiàng)慣例，社會(huì)投資者也是能夠認(rèn)可的，完全沒(méi)有必要擔(dān)心自己花了錢(qián)又收不回來(lái)而巧立名目，設(shè)置缺乏法理依據(jù)的“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)”。這種做法可能為權(quán)利尋租提供土壤。若不加以嚴(yán)格規(guī)范，則可有百弊而無(wú)一利。
綜合本文（上）、（下）兩部分所述，國(guó)家和地方的特許經(jīng)營(yíng)立法為實(shí)施公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供了法律框架和基礎(chǔ)，有利于推動(dòng)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革。但由于對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目性質(zhì)、規(guī)律的理解和認(rèn)識(shí)上存在一些偏差，國(guó)家和地方的特許經(jīng)營(yíng)立法中存在一些與開(kāi)放市場(chǎng)、平等競(jìng)爭(zhēng)、造福公眾、強(qiáng)化政府責(zé)任、加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的原則不相符的規(guī)定。因此，有必要從宏觀角度統(tǒng)一觀念，加強(qiáng)認(rèn)識(shí)。我們注意到《實(shí)施意見(jiàn)》提出將積極研究《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》等立法工作，以完善法規(guī)政策體系。這一要求無(wú)疑能夠使社會(huì)資本在進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域時(shí)能有一個(gè)相對(duì)確定的法律環(huán)境。但知易行難，政府主管部門(mén)能否充分協(xié)調(diào)各方利益及關(guān)注，并推動(dòng)合理、完善、統(tǒng)一的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法盡快出臺(tái)，尚有待觀察。
十萬(wàn)億PPP，為何成了國(guó)企的盛宴？
南方周末2016-07-02
2016年6月23日，北京，亞行向首創(chuàng)股份提供3億美元貸款，鼓勵(lì)和推動(dòng)以PPP方式升級(jí)中國(guó)西部地區(qū)供水和污水服務(wù)。（視覺(jué)中國(guó)/圖）
“如果把項(xiàng)目交給民企去做，可能會(huì)有輸送利益的問(wèn)題，但是央企國(guó)企沒(méi)有這個(gè)問(wèn)題。錢(qián)都是政府的，無(wú)非是從左口袋到右口袋。”
想要吸引民資進(jìn)入，但闖進(jìn)來(lái)的卻是央企國(guó)企。這是中國(guó)自?xún)赡昵伴_(kāi)始大力推廣PPP模式之后出現(xiàn)的怪現(xiàn)狀。
PPP模式（政府和社會(huì)資本合作），即政府和社會(huì)資本合作共同提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。從2014年10月國(guó)務(wù)院下發(fā)“43號(hào)文”，結(jié)束了地方政府傳統(tǒng)的融資平臺(tái)和融資模式之后，與社會(huì)資本合作（PPP）則成為地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的主要方式。
截至5月31日，財(cái)政部PPP中心平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)中共有8644個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資額高達(dá)9.88萬(wàn)億。比3月末增加923個(gè)項(xiàng)目；投資額增加1.1萬(wàn)億，增幅為12.6%。
PPP項(xiàng)目看上去是在巨量增長(zhǎng)，但落地率卻并不高，截至5月12日，進(jìn)入執(zhí)行庫(kù)（即處于采購(gòu)、執(zhí)行和移交階段）項(xiàng)目865個(gè)，僅占10.8%。
除了落地率低，民企參與度也低。據(jù)民生證券研究院院長(zhǎng)管清友統(tǒng)計(jì)，截至2016年3月末，全國(guó)PPP中心項(xiàng)目庫(kù)中已簽約項(xiàng)目369個(gè)，其中國(guó)企簽約為199個(gè)，民企170個(gè)，從數(shù)量上看，民企參與的PPP項(xiàng)目略少于國(guó)企，但差距不大。不過(guò)，從簽約項(xiàng)目總金額上看，國(guó)企簽約的PPP項(xiàng)目金額達(dá)到3819.48億，是民企的近3倍。
中央力推PPP的本義是，鼓勵(lì)社會(huì)資本尤其是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，但現(xiàn)實(shí)中，央企國(guó)企已然成為此輪PPP熱潮中的主角。面對(duì)萬(wàn)億PPP市場(chǎng)，民資為什么難以進(jìn)入？
民資站在門(mén)外
近兩年，濟(jì)邦咨詢(xún)執(zhí)行董事、副總經(jīng)理李競(jìng)一為各地的PPP項(xiàng)目做咨詢(xún)工作時(shí)發(fā)現(xiàn)，央企國(guó)企參與的項(xiàng)目越來(lái)越多，民企越來(lái)越少。
“我們現(xiàn)在做了一個(gè)項(xiàng)目，前期通過(guò)資格預(yù)審的是15家企業(yè)，其中，央企國(guó)企加起來(lái)就13家，只有2家民企，還是上市公司。”李競(jìng)一告訴南方周末記者。
其實(shí)，社會(huì)資本與地方政府合作自上世紀(jì)八九十年代就開(kāi)始了。一批港澳臺(tái)商進(jìn)入了中國(guó)高速公路建設(shè)領(lǐng)域。
1990年代之后，外商開(kāi)始進(jìn)來(lái)，當(dāng)時(shí)比較知名的項(xiàng)目有廣西來(lái)賓B電廠、成都第六自來(lái)水廠等項(xiàng)目；2000年之后，民企開(kāi)始進(jìn)入BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BT（建設(shè)-移交）等項(xiàng)目中，這一時(shí)期，民資、央企國(guó)企、外資都是市場(chǎng)上的玩家。
但從2008年推出“四萬(wàn)億”政策到2013年，地方政府“不差錢(qián)”了，PPP模式受了“冷遇”。這個(gè)階段民企也逐漸洗牌，一些小企業(yè)不斷被央企國(guó)企并購(gòu)。
到2014年下半年，PPP重回中央和地方政府的視線時(shí)，PPP的社會(huì)資本方主角已經(jīng)變成了央企國(guó)企，民企參與度非常低，而外資更低。
管清友統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月末，民企投資的PPP項(xiàng)目更多集中在3億以下的小項(xiàng)目，多為養(yǎng)老、生態(tài)環(huán)保、文化等投資規(guī)模相對(duì)較小，且易產(chǎn)生現(xiàn)金流的領(lǐng)域；而國(guó)企偏好3億以上的大項(xiàng)目，更多集中于交通運(yùn)輸、市政工程等。后者的PPP項(xiàng)目簽約金額是民企的近3倍。
一位西部省份的PPP中心主任告訴南方周末記者，“財(cái)政部前兩批的示范項(xiàng)目，我們落地的8個(gè)項(xiàng)目，只有一個(gè)是民企參與，其他全是央企和國(guó)企。”
今年5月下旬，國(guó)務(wù)院派出9個(gè)督察組分赴河北、山西、遼寧等18個(gè)�。▍^(qū)、市）調(diào)研。財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆事后介紹，有企業(yè)家反映，各地優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目基本都被國(guó)企壟斷，民企要投入PPP項(xiàng)目的難度比較大，取得好項(xiàng)目更是難上加難。
以工程建設(shè)起家的民營(yíng)上市公司龍?jiān)ㄔO(shè)，在PPP領(lǐng)域的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手都是國(guó)企央企。龍?jiān)ㄔO(shè)副董事長(zhǎng)、總經(jīng)理賴(lài)朝暉告訴南方周末記者，雖然他們目前已經(jīng)簽約了11個(gè)PPP項(xiàng)目，但投資總量?jī)H140億，而央企國(guó)企，“一個(gè)項(xiàng)目可能就動(dòng)輒幾十億上百億”。
“從2007年到目前為止，我們項(xiàng)目已經(jīng)有186個(gè)，合同總額7680億元，累計(jì)已經(jīng)完成3000億元。其中，80%都是進(jìn)行PPP模式的操作。”中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)（下文稱(chēng)中交建）總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理趙喜安6月22日在青島的中國(guó)PPP論壇上說(shuō)。
央企國(guó)企家大業(yè)大，更受地方政府的歡迎，經(jīng)常跟地方政府打交道的瑞致咨詢(xún)總經(jīng)理崔宏偉對(duì)南方周末記者回憶，他曾經(jīng)聽(tīng)一個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)跟央企進(jìn)行內(nèi)部磋商時(shí)說(shuō)，“我們都是一家人，什么事情都好商量。”
對(duì)于民資和外資來(lái)說(shuō)，央企國(guó)企是他們難以跨過(guò)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。蘇伊士亞洲執(zhí)行副總裁孫明華在上述青島PPP的會(huì)議上發(fā)言時(shí)舉例說(shuō)，一家以前做鋼鐵的國(guó)企，收購(gòu)一家水務(wù)公司，以前做鋼鐵時(shí)虧損，現(xiàn)在收益只要持平就是賺，“所以，跟國(guó)企根本沒(méi)法競(jìng)爭(zhēng)。”她說(shuō)，“一個(gè)以國(guó)企為主，沒(méi)有外資和民企參加的PPP不會(huì)是一個(gè)完美的PPP。”
她的發(fā)言在七百多人的會(huì)場(chǎng)上得到了最熱烈的反響。
“麻桿打狼兩頭怕”
接受南方周末記者采訪的多位專(zhuān)家和業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，民企之所以難以進(jìn)入PPP項(xiàng)目，最重要的一個(gè)原因在于地方政府歧視民資。
即便作為上市公司，賴(lài)朝暉在競(jìng)標(biāo)PPP項(xiàng)目時(shí)，也經(jīng)常感受到來(lái)自地方政府的各種歧視。他曾經(jīng)看到過(guò)一個(gè)地方政府的PPP項(xiàng)目，總投資額才12億，但是在招標(biāo)文件中要求企業(yè)至少要有120億凈資產(chǎn)，“看上去是公開(kāi)招標(biāo)，但是有幾個(gè)民企凈資產(chǎn)超過(guò)120億？這擺明就是要央企國(guó)企嘛。”
地方政府歧視民企的一個(gè)原因是避嫌。PPP領(lǐng)域?qū)＜摇⑶迦A大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清告訴南方周末記者，由于中央大舉反腐，地方政府怕把項(xiàng)目交給民企“最后會(huì)惹麻煩”。李競(jìng)一也對(duì)南方周末記者分析，如果把項(xiàng)目交給民企去做，可能會(huì)有輸送利益的問(wèn)題，“但是央企國(guó)企沒(méi)有這個(gè)問(wèn)題。錢(qián)都是政府的，無(wú)非是從左口袋到右口袋。”
現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)PPP項(xiàng)目究竟能否落地，往往取決于當(dāng)?shù)卣话咽帧Ｔ谝痪�做項(xiàng)目咨詢(xún)的瑞致咨詢(xún)總經(jīng)理崔宏偉經(jīng)常聽(tīng)到這樣的說(shuō)法，“這個(gè)項(xiàng)目（作為PPP）報(bào)上去了，但我們領(lǐng)導(dǎo)還沒(méi)決定做不做PPP”，或者“我們領(lǐng)導(dǎo)出事了，這個(gè)項(xiàng)目就擱置了，現(xiàn)在我們也不知道怎么辦”。 另一個(gè)原因則是PPP項(xiàng)目動(dòng)輒需要10-20年的長(zhǎng)周期，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，國(guó)企央企的抗風(fēng)險(xiǎn)能力更強(qiáng)，即使中途發(fā)現(xiàn)不賺錢(qián)，也不會(huì)“撂挑子”，而民企的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力相對(duì)較弱。
而對(duì)民企來(lái)說(shuō)，跟地方政府合作也會(huì)有所顧慮，他們擔(dān)心的是地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。“民企投資前是大爺，投資后就是孫子啦。短期投資無(wú)所謂，長(zhǎng)期投資涉及好幾屆政府，如果政府違約，民營(yíng)企業(yè)跑進(jìn)去就跑不出來(lái)了。”王守清說(shuō)。
長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府的信用并未得到市場(chǎng)的肯定。王守清做了一項(xiàng)研究，在過(guò)去的兩年間，一共發(fā)生了38個(gè)重大再談判項(xiàng)目，大部分是企業(yè)發(fā)起。而再談判的原因，最多的是市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)，占到了36%；其次是政府信用問(wèn)題，占到34%；然后是政府過(guò)度擔(dān)保，占23%。
常年與政府合作PPP項(xiàng)目的孫明華，在6月22日的青島PPP論壇上說(shuō)，“曾經(jīng)我們做的一個(gè)東北的BOT水廠項(xiàng)目，地方政府違約，最后走了國(guó)際仲裁，并判我們勝訴，地方政府要還我們2500萬(wàn)元人民幣。我們每年都要請(qǐng)他們吃飯，求他們還錢(qián)。5年后才還完了2500萬(wàn)。”
“這就是現(xiàn)在真正的心態(tài)，‘麻桿打狼兩頭怕’，政府也怕，民資也怕。”崔宏偉對(duì)南方周末記者說(shuō)。
賴(lài)朝暉告訴南方周末記者，如果公平競(jìng)爭(zhēng)，他并不懼怕，但是他最擔(dān)心的是，“我們?cè)僭趺磁�，還不如領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)電話。”
地方政府的“小九九”
比起地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)，民資更擔(dān)心PPP項(xiàng)目的規(guī)范性風(fēng)險(xiǎn)。
雖然在過(guò)去的兩年，地方政府普遍都接受了各種PPP培訓(xùn)，但是仍舊不乏一些政府對(duì)PPP并不是真正理解，或者理解了，也不愿意做真正的PPP模式。
PPP項(xiàng)目還款機(jī)制一般分為三種，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，如收費(fèi)高速公路、供水供熱等項(xiàng)目，是使用者付費(fèi)，有長(zhǎng)期穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但這部分項(xiàng)目一般已經(jīng)通過(guò)BOT方式做完了。
另外兩種是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益類(lèi)項(xiàng)目，目前推出的多數(shù)項(xiàng)目為這兩種，即政府補(bǔ)貼與使用者付費(fèi)相結(jié)合或完全由政府補(bǔ)貼的方式，這類(lèi)項(xiàng)目的利潤(rùn)空間比較小，需要政府出資或部分出資。
“這是落地難的一個(gè)原因，這類(lèi)項(xiàng)目本身不太受市場(chǎng)歡迎。”君合律師事務(wù)所律師劉世堅(jiān)對(duì)南方周末記者說(shuō)。
2014年至今，財(cái)政部要求地方政府上報(bào)了兩輪的PPP項(xiàng)目，目前正在征集第三輪。據(jù)王守清介紹，前兩輪申報(bào)的項(xiàng)目中，充斥了各種包裝成PPP的BT項(xiàng)目，而地方政府在不了解PPP的情況下，選擇先占個(gè)坑，“有棗沒(méi)棗先打一竿子”。
上述西部省份的PPP中心主任告訴南方周末記者，該省第三輪接到上報(bào)的PPP項(xiàng)目有兩百多個(gè)，很多縣市政府其實(shí)就是為了占個(gè)坑，有些地方都不想報(bào)了，“因?yàn)橐坏﹫?bào)了，可能就要求他們必須得做。”
不想做的原因，當(dāng)然是缺錢(qián)，“大部分也是報(bào)上去就報(bào)上去了，根本就沒(méi)打算真正做，地方政府沒(méi)錢(qián)，就在等政策唄，等著跟國(guó)家財(cái)政要錢(qián)。”該P(yáng)PP中心主任說(shuō)。
但既然上報(bào)項(xiàng)目占了坑，就必須得填坑。自從去年10月成立PPP咨詢(xún)公司后，崔宏偉多次遇到來(lái)找他重新包裝項(xiàng)目的地方政府人士，有一次某市政府的客戶(hù)對(duì)他說(shuō)，“我們領(lǐng)導(dǎo)很急，這個(gè)項(xiàng)目和社會(huì)資本方已經(jīng)達(dá)成了合作框架協(xié)議，已經(jīng)報(bào)上去要做PPP，所以要重新包裝一下，只要補(bǔ)上幾個(gè)報(bào)告，保證審核的時(shí)候能夠通過(guò)就行。”
這種事情并非個(gè)案。崔宏偉說(shuō)，一開(kāi)始好多地方政府根本沒(méi)有意識(shí)到PPP是很規(guī)范的一件事，覺(jué)得可以先報(bào)項(xiàng)目上去，再暗度陳倉(cāng)，后來(lái)發(fā)現(xiàn)不對(duì)勁，擔(dān)心程序不合規(guī)通不過(guò)審核，有的地方政府就找上門(mén)來(lái)，要求從當(dāng)時(shí)申報(bào)的時(shí)間起點(diǎn)開(kāi)始，“倒回去把各種手續(xù)給他們做全，”崔宏偉說(shuō)，“這樣的情況，會(huì)留下巨大的窟窿，將來(lái)一旦產(chǎn)生法律糾紛，國(guó)家社會(huì)的損失會(huì)非常大。”
南方周末記者采訪的多位PPP業(yè)內(nèi)人士都感覺(jué)，近年來(lái)地方政府對(duì)企業(yè)的態(tài)度，變得更強(qiáng)勢(shì)了。
曾經(jīng)多年在央企做工程建設(shè)的中扶普惠投資董事長(zhǎng)滕訊飛記得，六七年前，地方政府招商引資都是求著企業(yè)。那時(shí)候地方政府需要修路、修污水處理廠，但財(cái)政支出很多，負(fù)債率又高，為了把面子上的工程做起來(lái)，一種方法是找央企，二是找房地產(chǎn)企業(yè)，允許企業(yè)低價(jià)拿地的同時(shí)負(fù)責(zé)修路。“那時(shí)候都是地方政府主動(dòng)上門(mén)找企業(yè)。”他說(shuō)。
但現(xiàn)在，“央企想見(jiàn)一個(gè)市長(zhǎng)都要通過(guò)各種關(guān)系，地方政府總會(huì)說(shuō)不缺錢(qián)。”滕訊飛現(xiàn)在大部分工作是給地方政府做產(chǎn)業(yè)基金，前不久他剛跟沿海某市領(lǐng)導(dǎo)吃飯，領(lǐng)導(dǎo)一上來(lái)就說(shuō)，“我們不缺錢(qián)，農(nóng)發(fā)行給我們400億的支持，才1.7%的年利率。”
實(shí)際上，很多金融機(jī)構(gòu)如國(guó)開(kāi)行的貸款是完成對(duì)政府的信用評(píng)級(jí)、項(xiàng)目真正落地后才會(huì)真正放貸。等到項(xiàng)目真正實(shí)施之后，PPP項(xiàng)目一般是由建設(shè)方和資本方主導(dǎo)，地方政府官員無(wú)權(quán)左右，將來(lái)的運(yùn)營(yíng)期地方政府官員也沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。
還有的地方政府在財(cái)稅改革啟動(dòng)后，開(kāi)始算賬到底要不要做PPP項(xiàng)目。
一位地級(jí)市財(cái)政局官員曾經(jīng)對(duì)滕訊飛私下埋怨，在營(yíng)改增之后，地方上不是很喜歡做PPP了。原因是，原來(lái)工程建設(shè)中的營(yíng)業(yè)稅改成了增值稅，稅率從3.41%變成11%，這部分計(jì)入成本后，將來(lái)埋單的還是地方政府。
地方政府算的另一筆賬，是中央劃定的10%的PPP財(cái)政支出“紅線”。湖北襄陽(yáng)老河口市委書(shū)記伍軍在青島的PPP論壇上說(shuō)，“我們中西部絕大多數(shù)的縣級(jí)市，每年財(cái)政總收入規(guī)模大約在30億—150億。如果是10%，就是3億—15億，如果我們以10倍的杠桿率，也就是說(shuō)類(lèi)似老河口這樣的城市，每年P(guān)PP項(xiàng)目的投資總規(guī)模，應(yīng)該在10億—150億之間。”
如果是這樣的規(guī)模，“可能做三四個(gè)項(xiàng)目，10%的紅線就達(dá)到了。”李競(jìng)一說(shuō)。
