《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》簡評
作者系北京市君合律師事務所律師
2016年2月21日，《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》發(fā)布，提出要“深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制”。為落實該意見，住房和城鄉(xiāng)建設部（下稱“住建部”）于2016年5月20 日頒布《關于進一步推進總承包發(fā)展的若干意見》（下稱“《若干意見》”）。該意見全文共二十條，對工程總承包制度進行推廣，并對工程總承包制度建設進行了具體規(guī)范，同時要求企業(yè)提高工程總承包供給能力，提高工程建設質(zhì)量和效益。本文擬對《若干意見》的主要內(nèi)容及總承包制度的特點做簡要評述。
一、《若干意見》的主要內(nèi)容
1、工程總承包的意義與主要模式
（1）推進工程總承包的意義
我國目前在建筑行業(yè)中主要采用設計施工平行發(fā)包的傳統(tǒng)工程建設模式。在該模式中，設計與施工脫節(jié)，與施工協(xié)調(diào)工作量大，管理成本高，責任主體多、權責不夠明晰，容易造成工期拖延、造價突破等問題。而推廣工程總承包制，可以有效解決上述問題，促進工程建設提質(zhì)增效。[1]
《若干意見》認為工程總承包可以提升項目可行性研究和初步設計深度，實現(xiàn)設計、采購、施工等各階段工作的深度融合，提高工程建設水平，同時有利于發(fā)揮工程總承包企業(yè)的技術和管理優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，服務于“一帶一路”戰(zhàn)略實施。
（2）主要模式
《若干意見》主要列明了設計—采購—施工總承包或者設計—施工總承包兩種模式，并要求政府投資項目和裝配式建筑積極采用工程總承包模式。
2、完善工程總承包管理制度
（1）工程的發(fā)包及工程總承包企業(yè)的選擇
建設單位可以根據(jù)項目特點，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，進行工程總承包項目發(fā)包，采用招標或者直接發(fā)包的方式選擇工程總承包企業(yè)，并在充分競爭基礎上合同確定合同價格，采用總價合同或者成本加酬金合同。住建部、工商總局聯(lián)合印發(fā)的建設項目工程總承包合同示范文本可供參照適用。
工程總承包企業(yè)應當具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應的財務、風險承擔能力，同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。此外，在《若干意見》中對工程總承包的項目經(jīng)理明確了相關基本要求。
（2）工程總承包的管理
(a) 項目管理：建設單位應當加強工程總承包項目全過程管理。在管理方式上，可以自行管理，也可以另行委托項目管理單位進行管理。但項目管理單位不得與工程總承包企業(yè)具有利害關系。
(b) 風險管理：由工程總承包企業(yè)與建設單位共同分擔，工程總承包企業(yè)出具履約擔保，建設單位出具支付擔保。
(c) 項目監(jiān)管：按照法規(guī)規(guī)定進行施工圖設計文件審查的工程總承包項目，可以根據(jù)實際情況按照單體工程進行施工圖設計文件審查。住房城鄉(xiāng)建設主管部門將依法辦理建設工程質(zhì)量、安全監(jiān)督和施工許可等相關手續(xù)，在相關許可和備案表格將增加工程總承包企業(yè)、工程總承包項目經(jīng)理等欄目。
(d) 安全生產(chǎn)許可證和質(zhì)量保修：由工程總承包企業(yè)自行施工的，該總承包企業(yè)應取得安全生產(chǎn)許可證；將施工業(yè)務依法分包的，由施工企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證。工程總承包企業(yè)應當組織分包企業(yè)配合建設單位完成工程竣工驗收，簽署工程質(zhì)量保修書。
（3）關于工程分包、轉包及違法分包相關問題
允許以下三種情形的工程分包：
(a) 工程總承包企業(yè)根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設單位同意，將設計或者施工擇優(yōu)分包給具有相應資質(zhì)的企業(yè)；
(b) 僅具有設計資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項目時，應當將項目中施工業(yè)務依法分包給具有相應施工資質(zhì)的企業(yè)；
(c) 僅具有施工資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項目時，應當將項目中設計業(yè)務依法分包給具有相應設計資質(zhì)的企業(yè)。
以下四種情形屬于嚴格禁止的轉包或違法分包：
(a) 將工程總承包項目轉包；
(b) 將工程總承包項目中設計和施工業(yè)務一并或者分別分包給其他單位；
(c) 工程總承包企業(yè)自行實施設計的，將工程總承包項目工程主體部分的設計業(yè)務分包給其他單位；
(d) 工程總承包企業(yè)自行實施施工的，將工程總承包項目工程主體結構的施工業(yè)務分包給其他單位。
（4）責任的劃分與承擔
工程總承包企業(yè)應當依照與建設單位簽訂的合同對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責。工程總承包企業(yè)按照合同約定對建設單位負責，分包企業(yè)按照分包合同的約定對工程總承包企業(yè)負責。工程分包并不能免除工程總承包企業(yè)的合同義務和法律責任，工程總承包企業(yè)和分包企業(yè)就分包工程對建設單位承擔連帶責任。
二、工程總承包制度簡評
1. 工程總承包制度的特點[2]
工程總承包制度（尤其是EPC）自上世紀80年代在國際工程承包市場上興起后，由于其在目標管理、風險控制等諸多方面的優(yōu)點而被廣泛采用，尤其在大型、復雜、技術難度高、工期要求緊的項目中，正成為一種國際通行的工程總承包模式。
工程總承包制度（左圖）與傳統(tǒng)施工模式（右圖）的基本交易結構分別如下圖所示：
在實務中，建設單位在確定建設模式時，通常需對一些重要因素予以綜合考量，包括項目的融資方式，商業(yè)目標的優(yōu)先性（速度、成本，確定性等），市場條件，工程自身特點與性質(zhì)等。一般而言，采用工程總承包制度具有以下優(yōu)點：
一是工程總承包商一攬子承擔了項目整體方面的風險（包括設計的風險、分包商無力履約的風險，各分包部分在整合過程中可能出現(xiàn)的風險等），避免各方之間責任的推諉；
二是項目總價、時間和質(zhì)量均可以明確約定，項目實施的確定性增強；
三是業(yè)主僅需對工程總承包商進行管理，降低了管理難度和管理成本；
四是交易文件多為標準化條款，并且該種模式在項目融資時最為銀行所樂意接受。
依據(jù)國際上采取EPC方式進行建設項目的相關經(jīng)驗，在采用總承包商制度進行項目建設時，也需要關注以下方面的問題：
首先，由于總承包商在該模式下承擔風險較大，因此，項目的報價可能會有所提高（但另一方面，因為采用固定總價模式，業(yè)主也可以更好地控制總體實際成本）；
其次，業(yè)主對設計和建設的控制力會有所下降。就該方面，建設單位可以考慮在合同中加強對施工圖設計的審批要求。
另外，在實際操作中，總承包商通常會以達到最低的質(zhì)量接收標準為目標，并且會在合同中要求規(guī)定最高責任上限，通過該種方式鎖定最大風險。
2. 小結
在《若干意見》出臺前，2015年6月交通運輸部已頒布了《公路工程設計施工總承包管理辦法》（交通運輸部令2015年10號，2015年8月1日實施），鼓勵具備條件的公路工程實行總承包。總承包可以實行項目整體總承包，也可以分路段實行總承包，或者對交通機電、房建及綠化工程等實行專業(yè)總承包。此外，近年來，工程總承包在化工、石化、冶金、建材等工程建設領域也已得到一定范圍的應用，但在房屋建筑和市政工程領域總體上發(fā)展相對緩慢[3]。
依據(jù)此前住建部的相關調(diào)研，中國有龐大的設計和施工隊伍，分別承擔著設計和施工，但兩者卻缺乏有效銜接，既無政策許可，也少有工程實踐。至于采購，盡管有大量材料、設備供應商，但真正組建采購平臺的企業(yè)非常罕見，即便組建了，其運行效果也僅是簡單地滿足施工需求，并沒有顯現(xiàn)出對設計的支撐作用[4]。
《若干意見》的出臺對工程總承包制度進行了規(guī)范，明確了總承包制度的基本模式、責任和選擇方式，明確了工程管理各方面的具體內(nèi)容，為總承包制度發(fā)展奠定了基礎，同時提供了政策依據(jù)，有利于工程總承包模式的推廣和健康發(fā)展。如前文分析，對建設單位而言，對于一些建設難度較大，涉及設計與施工密切配合的工程項目，采用工程總承包方式進行建設可以提高效率與工程質(zhì)量。對總承包企業(yè)而言，可以此為契機，推動行業(yè)轉型的升級，促進技術、設計、采購和管理等多方面的能力的綜合提升，培養(yǎng)我國具有國際競爭力的工程總承包骨干企業(yè)，提高國際工程承包市場競爭力，服務于我國“一帶一路”戰(zhàn)略的實施。
[1] 住建部相關負責人解讀《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》，http://www.vccoo.com/v/e3b47b
[2]本部分參考 EPC andEPCM Procurement Issues for Owners, Clifford Chance https://www.cliffordchance.com/content/dam/cliffordchance/PDF/Construction_Workshop_EPC_and_EPCM_Procurement_Issues_for_Owners.pdf
[3] 住建部相關負責人解讀《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》，http://www.vccoo.com/v/e3b47b
[4]從國際工程總承包實踐看中國建筑的EPC之路http://www.cpmchina.com/book/story.php?id=163作者：李健 鄧明勝；文章來源：中國工程項目管理網(wǎng)，轉引自 http://blog.sina.com.cn/s/blog_8193711c0100yauo.html
工程總承包來了！施工企業(yè)你們準備好了嗎？
為落實《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，提升工程建設質(zhì)量和效益，日前，住房城鄉(xiāng)建設部出臺了《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》。
倡導優(yōu)先采用工程總承包模式
《若干意見》明確，建設單位在選擇建設項目組織實施方式時，應當本著質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先的原則。
優(yōu)先采用工程總承包模式。政府投資項目和裝配式建筑應當積極采用工程總承包模式。
根據(jù)《若干意見》，建設單位可以依法采用招標或者直接發(fā)包的方式選擇工程總承包企業(yè)。
工程總承包企業(yè)應當具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應的財務、風險承擔能力。
同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。
工程總承包項目經(jīng)理應當取得工程建設類注冊執(zhí)業(yè)資格或者高級專業(yè)技術職稱。
擔任過工程總承包項目經(jīng)理、設計項目負責人或者施工項目經(jīng)理。熟悉工程建設相關法律法規(guī)和標準，同時具有相應工程業(yè)績。
明晰轉包和違法分包界限《若干意見》對轉包和違法分包進行了界定�！度舾梢庖姟访鞔_，工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書許可的工程項目范圍內(nèi)自行實施設計和施工。
也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設單位同意，直接將工程項目的設計或者施工業(yè)務擇優(yōu)分包給具有相應資質(zhì)的企業(yè)。
同時，工程總承包企業(yè)應當加強對分包的管理，不得不將工程總承包項目轉包，也不得將工程總承包項目中設計和施工業(yè)務一并或者分別分包給其他單位。
工程總承包企業(yè)自行實施設計的，不得將工程總承包項目工程主體部分的設計業(yè)務分包給其他單位。
工程總承包企業(yè)自行實施施工的，不得將工程總承包項目工程主體結構的施工業(yè)務分包給其他單位。
《若干意見》明確了工程總承包企業(yè)的義務和責任：工程總承包企業(yè)對工程總承包項目的質(zhì)量和安全全面負責。
工程總承包企業(yè)按照合同約定對建設單位負責，分包企業(yè)按照分包合同的約定對工程總承包企業(yè)負責。
工程分包不能免除工程總承包企業(yè)的合同義務和法律責任，工程總承包企業(yè)和分包企業(yè)就分包工程對建設單位承擔連帶責任。
《若干意見》要求，按照相關法規(guī)規(guī)定進行施工圖設計文件審查的工程總承包項目，可以根據(jù)實際情況按照單體工程進行施工圖設計文件審查。
住房城鄉(xiāng)建設主管部門可以根據(jù)工程總承包合同及分包合同確定的設計、施工企業(yè)，依法辦理建設工程質(zhì)量、安全監(jiān)督和施工許可等相關手續(xù)。
相關許可和備案表格，以及需要工程總承包企業(yè)簽署意見的相關工程管理技術文件。
應當增加工程總承包企業(yè)、工程總承包項目經(jīng)理等欄目。工程總承包企業(yè)自行實施工程總承包項目施工的，應當依法取得安全生產(chǎn)許可證;
將工程總承包項目中的施工業(yè)務依法分包給具有相應資質(zhì)的施工企業(yè)完成的，施工企業(yè)應當依法取得安全生產(chǎn)許可證。
工程總承包企業(yè)應當組織分包企業(yè)配合建設單位完成工程竣工驗收，簽署工程質(zhì)量保修書。
是指建設工程任務的總承包，即發(fā)包人將建設工程的勘察、設計、施工等工程建設的全部任務一并發(fā)包給一個具備相應的總承包資質(zhì)條件的承包人，由該承包人對工程建設的全過程向發(fā)包人負責。
直至工程竣工，向發(fā)包人交付經(jīng)驗收合格符合發(fā)包人要求的建設工程的發(fā)承包方式。工程總承包與施工總承包有什么區(qū)別兩者最大的區(qū)別是在工程范圍。
工程總承包是企業(yè)對工程項目的可行性研究、勘察、設計、采購、施工、試運行等進行全過程的承包。
施工總承包，是指施工單位僅對施工任務(一般指土建部分)的承包 。其他階段的承包任務由建設單位發(fā)包給其他的承包單位負責。
有利于優(yōu)化資源配置
國外經(jīng)驗證明，實行工程總承包減少了資源占用與管理成本。
在我國，則可以從三個層面予以體現(xiàn)。業(yè)主方擺脫了工程建設過程中的雜亂事務。
避免了人員與資金的浪費;主包方減少了變更、爭議、糾紛和索賠的耗費。
使資金、技術、管理各個環(huán)節(jié)銜接更加緊密;分包方的社會分工專業(yè)化程度由此得以提高。
有利于優(yōu)化組織結構并形成規(guī)模經(jīng)濟
一是能夠重構工程總承包、施工承包、分包三大梯度塔式結構形態(tài)；
二是可以在組織形式上實現(xiàn)從單一型向綜合型、現(xiàn)代開放型的轉變，最終整合成資金、技術、管理密集型的大型企業(yè)集團；
三是便于擴大市場份額;
四是增強了參與BOT的能力。
有利于政府部門打破行業(yè)壟斷
并集中力量解決建筑市場最突出的問題，也有利于實行風險保障制度。因為惟有綜合實力強的大公司方易獲得保證擔保
有利于控制工程造價
提升招標層次。在強化設計責任的前提下，通過概念設計與價格的雙重競標，把″投資無底洞″消滅在工程發(fā)包之中。并且，由于實行整體性發(fā)包，招標成本可以大幅度降低。
有利于提高全面履約能力
并確保質(zhì)量和工期。實踐證明，工程總承包最便于充分發(fā)揮大承包商所具有的較強技術力量、管理能力和豐富經(jīng)驗的優(yōu)勢。
同時，由于各建設環(huán)節(jié)均置于總承包商的指揮下，因此各環(huán)節(jié)的綜合協(xié)調(diào)余地大大增強，這對于確保質(zhì)量和進度是十分有利的。
有利于推動管理現(xiàn)代化
工程總承包模式作為協(xié)調(diào)中樞必須建立起計算機系統(tǒng)，使各項工作實現(xiàn)了電子化、信息化、自動化和規(guī)范化，提高了管理水平和效率，大力增強我國企業(yè)的國際承包競爭力。
附件：
住房城鄉(xiāng)建設部關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見
建市[2016]93號
各省、自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設廳，直轄市建委，北京市規(guī)委，新疆生產(chǎn)建設兵團建設局，國務院有關部門建設司（局）：
為落實《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，提升工程建設質(zhì)量和效益，現(xiàn)提出以下意見。
一、大力推進工程總承包
（一）充分認識推進工程總承包的意義。工程總承包是國際通行的建設項目組織實施方式。大力推進工程總承包，有利于提升項目可行性研究和初步設計深度，實現(xiàn)設計、采購、施工等各階段工作的深度融合，提高工程建設水平；有利于發(fā)揮工程總承包企業(yè)的技術和管理優(yōu)勢，促進企業(yè)做優(yōu)做強，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，服務于“一帶一路”戰(zhàn)略實施。
（二）工程總承包的主要模式。工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。工程總承包一般采用設計—采購—施工總承包或者設計—施工總承包模式。建設單位也可以根據(jù)項目特點和實際需要，按照風險合理分擔原則和承包工作內(nèi)容采用其他工程總承包模式。
（三）優(yōu)先采用工程總承包模式。建設單位在選擇建設項目組織實施方式時，應當本著質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先采用工程總承包模式。政府投資項目和裝配式建筑應當積極采用工程總承包模式。
二、完善工程總承包管理制度
（四）工程總承包項目的發(fā)包階段。建設單位可以根據(jù)項目特點，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，按照確定的建設規(guī)模、建設標準、投資限額、工程質(zhì)量和進度要求等進行工程總承包項目發(fā)包。
（五）建設單位的項目管理。建設單位應當加強工程總承包項目全過程管理，督促工程總承包企業(yè)履行合同義務。建設單位根據(jù)自身資源和能力，可以自行對工程總承包項目進行管理，也可以委托項目管理單位，依照合同對工程總承包項目進行管理。項目管理單位可以是本項目的可行性研究、方案設計或者初步設計單位，也可以是其他工程設計、施工或者監(jiān)理等單位，但項目管理單位不得與工程總承包企業(yè)具有利害關系。
（六）工程總承包企業(yè)的選擇。建設單位可以依法采用招標或者直接發(fā)包的方式選擇工程總承包企業(yè)。工程總承包評標可以采用綜合評估法，評審的主要因素包括工程總承包報價、項目管理組織方案、設計方案、設備采購方案、施工計劃、工程業(yè)績等。工程總承包項目可以采用總價合同或者成本加酬金合同，合同價格應當在充分競爭的基礎上合理確定，合同的制訂可以參照住房城鄉(xiāng)建設部、工商總局聯(lián)合印發(fā)的建設項目工程總承包合同示范文本。
（七）工程總承包企業(yè)的基本條件。工程總承包企業(yè)應當具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應的財務、風險承擔能力，同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。
（八）工程總承包項目經(jīng)理的基本要求。工程總承包項目經(jīng)理應當取得工程建設類注冊執(zhí)業(yè)資格或者高級專業(yè)技術職稱，擔任過工程總承包項目經(jīng)理、設計項目負責人或者施工項目經(jīng)理，熟悉工程建設相關法律法規(guī)和標準，同時具有相應工程業(yè)績。
（九）工程總承包項目的分包。工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書許可的工程項目范圍內(nèi)自行實施設計和施工，也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設單位同意，直接將工程項目的設計或者施工業(yè)務擇優(yōu)分包給具有相應資質(zhì)的企業(yè)。僅具有設計資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項目時，應當將工程總承包項目中的施工業(yè)務依法分包給具有相應施工資質(zhì)的企業(yè)。僅具有施工資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項目時，應當將工程總承包項目中的設計業(yè)務依法分包給具有相應設計資質(zhì)的企業(yè)。
（十）工程總承包項目嚴禁轉包和違法分包。工程總承包企業(yè)應當加強對分包的管理，不得將工程總承包項目轉包，也不得將工程總承包項目中設計和施工業(yè)務一并或者分別分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實施設計的，不得將工程總承包項目工程主體部分的設計業(yè)務分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實施施工的，不得將工程總承包項目工程主體結構的施工業(yè)務分包給其他單位。
（十一）工程總承包企業(yè)的義務和責任。工程總承包企業(yè)應當加強對工程總承包項目的管理，根據(jù)合同約定和項目特點，制定項目管理計劃和項目實施計劃，建立工程管理與協(xié)調(diào)制度，加強設計、采購與施工的協(xié)調(diào)，完善和優(yōu)化設計，改進施工方案，合理調(diào)配設計、采購和施工力量，實現(xiàn)對工程總承包項目的有效控制。工程總承包企業(yè)對工程總承包項目的質(zhì)量和安全全面負責。工程總承包企業(yè)按照合同約定對建設單位負責，分包企業(yè)按照分包合同的約定對工程總承包企業(yè)負責。工程分包不能免除工程總承包企業(yè)的合同義務和法律責任，工程總承包企業(yè)和分包企業(yè)就分包工程對建設單位承擔連帶責任。
（十二）工程總承包項目的風險管理。工程總承包企業(yè)和建設單位應當加強風險管理，公平合理分擔風險。工程總承包企業(yè)按照合同約定向建設單位出具履約擔保，建設單位向工程總承包企業(yè)出具支付擔保。
（十三）工程總承包項目的監(jiān)管手續(xù)。按照法規(guī)規(guī)定進行施工圖設計文件審查的工程總承包項目，可以根據(jù)實際情況按照單體工程進行施工圖設計文件審查。住房城鄉(xiāng)建設主管部門可以根據(jù)工程總承包合同及分包合同確定的設計、施工企業(yè)，依法辦理建設工程質(zhì)量、安全監(jiān)督和施工許可等相關手續(xù)。相關許可和備案表格，以及需要工程總承包企業(yè)簽署意見的相關工程管理技術文件，應當增加工程總承包企業(yè)、工程總承包項目經(jīng)理等欄目。
（十四）安全生產(chǎn)許可證和質(zhì)量保修。工程總承包企業(yè)自行實施工程總承包項目施工的，應當依法取得安全生產(chǎn)許可證；將工程總承包項目中的施工業(yè)務依法分包給具有相應資質(zhì)的施工企業(yè)完成的，施工企業(yè)應當依法取得安全生產(chǎn)許可證。工程總承包企業(yè)應當組織分包企業(yè)配合建設單位完成工程竣工驗收，簽署工程質(zhì)量保修書。
三、提升企業(yè)工程總承包能力和水平
（十五）完善工程總承包企業(yè)組織機構。工程總承包企業(yè)要根據(jù)開展工程總承包業(yè)務的實際需要，及時調(diào)整和完善企業(yè)組織機構、專業(yè)設置和人員結構，形成集設計、采購和施工各階段項目管理于一體，技術與管理密切結合，具有工程總承包能力的組織體系。
（十六）加強工程總承包人才隊伍建設。工程總承包企業(yè)要高度重視工程總承包的項目經(jīng)理及從事項目控制、設計管理、采購管理、施工管理、合同管理、質(zhì)量安全管理和風險管理等方面的人才培養(yǎng)。加強項目管理業(yè)務培訓，并在工程總承包項目實踐中鍛煉人才、培育人才，培養(yǎng)一批符合工程總承包業(yè)務需求的專業(yè)人才，為開展工程總承包業(yè)務提供人才支撐。
（十七）加強工程總承包項目管理體系建設。工程總承包企業(yè)要不斷建立完善包括技術標準、管理標準、質(zhì)量管理體系、職業(yè)健康安全和環(huán)境管理體系在內(nèi)的工程總承包項目管理標準體系。加強對分包企業(yè)的跟蹤、評估和管理，充分利用市場優(yōu)質(zhì)資源，保證項目的有效實施。積極推廣應用先進實用的項目管理軟件，建立與工程總承包管理相適應的信息網(wǎng)絡平臺，完善相關數(shù)據(jù)庫，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析和管控水平。
四、加強推進工程總承包發(fā)展的組織和實施
（十八）加強組織領導。各級住房城鄉(xiāng)建設主管部門要高度重視推進工程總承包發(fā)展工作，創(chuàng)新建設工程管理機制，完善相關配套政策；加強領導，推進各項制度措施落實，明確管理部門，依據(jù)職責加強對房屋建筑和市政工程的工程總承包活動的監(jiān)督管理；加強與發(fā)展改革、財政、稅務、審計等有關部門的溝通協(xié)調(diào)，積極解決制約工程總承包項目實施的有關問題。
（十九）加強示范引導。各級住房城鄉(xiāng)建設主管部門要引導工程建設項目采用工程總承包模式進行建設，從重點企業(yè)入手，培育一批工程總承包骨干企業(yè)，發(fā)揮示范引領帶動作用，提高工程總承包的供給質(zhì)量和能力。加大宣傳力度，加強人員培訓，及時總結和推廣經(jīng)驗，擴大工程總承包的影響力。
（二十）發(fā)揮行業(yè)組織作用。充分發(fā)揮行業(yè)組織橋梁和紐帶作用，在推進工程總承包發(fā)展過程中，行業(yè)組織要積極反映企業(yè)訴求，協(xié)助政府開展相關政策研究，組織開展工程總承包項目管理人才培訓，開展工程總承包企業(yè)經(jīng)驗交流，促進工程總承包發(fā)展。
中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部
2016年5月20日
文章來源：筑龍新聞
圖片來源自網(wǎng)絡
工程總承包之路怎么走？住建部發(fā)布“新20條”（內(nèi)附權威解讀）
來源：中國勘察設計雜志 作者：呂俐
國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，提升工程建設質(zhì)量和效益，日前，住房城鄉(xiāng)建設部出臺了《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）�！度舾梢庖姟芬詥栴}為導向，針對工程總承包模式、工程總承包企業(yè)和項目經(jīng)理基本條件、轉包及違法分包界限、工程總承包企業(yè)義務和責任、工程總承包項目辦理監(jiān)管手續(xù)條件等關鍵環(huán)節(jié)明確了政策，提出了20條意見和措施。
《若干意見》明確，建設單位在選擇建設項目組織實施方式時，應當本著質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先采用工程總承包模式。政府投資項目和裝配式建筑應當積極采用工程總承包模式。
█ 明確工程總承包企業(yè)及項目經(jīng)理的基本條件
根據(jù)《若干意見》，建設單位可以依法采用招標或者直接發(fā)包的方式選擇工程總承包企業(yè)。工程總承包企業(yè)應當具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應的財務、風險承擔能力，同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。工程總承包項目經(jīng)理應當取得工程建設類注冊執(zhí)業(yè)資格或者高級專業(yè)技術職稱，擔任過工程總承包項目經(jīng)理、設計項目負責人或者施工項目經(jīng)理，熟悉工程建設相關法律法規(guī)和標準，同時具有相應工程業(yè)績。
《若干意見》對轉包和違法分包進行了界定。《若干意見》明確，工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書許可的工程項目范圍內(nèi)自行實施設計和施工，也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設單位同意，直接將工程項目的設計或者施工業(yè)務擇優(yōu)分包給具有相應資質(zhì)的企業(yè)。同時，工程總承包企業(yè)應當加強對分包的管理，不得將工程總承包項目轉包，也不得將工程總承包項目中設計和施工業(yè)務一并或者分別分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實施設計的，不得將工程總承包項目工程主體部分的設計業(yè)務分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實施施工的，不得將工程總承包項目工程主體結構的施工業(yè)務分包給其他單位。
█ 工程總承包企業(yè)全面負責項目質(zhì)量和安全
《若干意見》明確了工程總承包企業(yè)的義務和責任：工程總承包企業(yè)對工程總承包項目的質(zhì)量和安全全面負責。工程總承包企業(yè)按照合同約定對建設單位負責，分包企業(yè)按照分包合同的約定對工程總承包企業(yè)負責。工程分包不能免除工程總承包企業(yè)的合同義務和法律責任，工程總承包企業(yè)和分包企業(yè)就分包工程對建設單位承擔連帶責任。
《若干意見》要求，按照相關法規(guī)規(guī)定進行施工圖設計文件審查的工程總承包項目，可以根據(jù)實際情況按照單體工程進行施工圖設計文件審查。住房城鄉(xiāng)建設主管部門可以根據(jù)工程總承包合同及分包合同確定的設計、施工企業(yè)，依法辦理建設工程質(zhì)量、安全監(jiān)督和施工許可等相關手續(xù)。相關許可和備案表格，以及需要工程總承包企業(yè)簽署意見的相關工程管理技術文件，應當增加工程總承包企業(yè)、工程總承包項目經(jīng)理等欄目。
工程總承包企業(yè)自行實施工程總承包項目施工的，應當依法取得安全生產(chǎn)許可證；將工程總承包項目中的施工業(yè)務依法分包給具有相應資質(zhì)的施工企業(yè)完成的，施工企業(yè)應當依法取得安全生產(chǎn)許可證。工程總承包企業(yè)應當組織分包企業(yè)配合建設單位完成工程竣工驗收，簽署工程質(zhì)量保修書。
——住建部建筑市場監(jiān)管司負責人就《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》答記者問
近日，住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）�！度舾梢庖姟芬螅罨ㄔO項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，提升工程建設質(zhì)量和效益，提高工程總承包的供給能力。對此，記者采訪了住房城鄉(xiāng)建設部建筑市場監(jiān)管司有關方面負責人。
█ 記者：出臺《若干意見》的背景是什么？
答：《若干意見》出臺主要有以下三方面考慮：
一是貫徹中央城市工作會議精神的重要措施。
2015年12月，中央城市工作會議召開，習近平總書記、李克強總理發(fā)表重要講話。2016年2月，中共中央、國務院印發(fā)《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，明確提出：“深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制”�！度舾梢庖姟返某雠_，是貫徹中央城市工作會議精神，落實推廣工程總承包制的重要舉措，文件的頒布，將有力推進工程總承包的發(fā)展。
二是改革建設項目組織實施方式的需要。
建筑業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，“十二五”期間，全社會固定資產(chǎn)投資不斷增加，建筑業(yè)總產(chǎn)值不斷提升。2015年全社會固定資產(chǎn)投資56.2萬億元，比上年增長9.8%，全社會建筑業(yè)實現(xiàn)增加值4.6萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的6.9%。建筑業(yè)為推進我國基礎設施建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展，改善人民群眾居住條件，吸納農(nóng)村轉移勞動力等作出了重要貢獻。
但是，建筑業(yè)和工程建設發(fā)展存在著一些問題，需要我們通過改革加以解決，如建設項目組織實施方式和生產(chǎn)方式落后，目前主要采用的設計施工平行發(fā)包的傳統(tǒng)工程建設模式，這種建設模式設計與施工脫節(jié)，設計與施工協(xié)調(diào)工作量大，管理成本高，責任主體多權責不夠明晰，容易推諉扯皮，造成工期拖延、造價突破等問題。推廣工程總承包制，可以有效解決上述問題，促進工程建設提質(zhì)增效，推動建筑業(yè)發(fā)展，更好發(fā)揮投資對經(jīng)濟的促進作用。
三是解決工程總承包實踐中存在的問題需要。
目前，工程總承包在化工、石化、冶金、建材等工程建設領域，已經(jīng)得到一定范圍應用，在房屋建筑和市政工程領域雖然部分地區(qū)和企業(yè)也進行了探索，但總體上發(fā)展相對緩慢。工程總承包發(fā)展中也存在一些障礙，如工程總承包主體定位不清晰，工程總承包企業(yè)、項目經(jīng)理的基本條件不明確，工程總承包企業(yè)的選擇、分包管理沒有明確的規(guī)定等，都需要出臺《若干意見》明確政策，推進工程總承包發(fā)展。
2014年，住房城鄉(xiāng)建設部同意浙江省住房城鄉(xiāng)建設廳開展工程總承包試點，2016年，住房城鄉(xiāng)建設部同意吉林、福建、湖南、廣西、四川、上海、重慶七個省（自治區(qū)、直轄市）住房城鄉(xiāng)建設廳（建委）開展工程總承包試點，上述�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在房屋建筑和市政工程領域開展工程總承包的探索，取得了一定的經(jīng)驗，為出臺《若干意見》奠定了基礎。2015年、2016年的人大建議和政協(xié)提案分別專門提出了推進工程總承包的建議，建議出臺具體的政策，在政府工程中加快推進工程總承包模式，反映了行業(yè)和社會對進一步推進工程總承包發(fā)展的強烈要求。
█ 記者：出臺《若干意見》的意義是什么？
答：《若干意見》是對中央城市工作會議精神的落實，其頒布必將有力推進工程總承包制的實施，促進工程建設提質(zhì)增效，推動行業(yè)轉型升級，提升企業(yè)的國際競爭力。
一是有利于降低工程投資風險。工程總承包能夠引導建設單位強化項目前期工作，提高項目可行性研究和初步設計深度，降低投資風險；減少建設單位協(xié)調(diào)設計、施工工作，降低管理協(xié)調(diào)成本；可以通過總價合同和風險分擔，控制投資總額。
二是有利于提高工程建設質(zhì)量和效益。工程總承包項目在設計階段就充分考慮施工的可行性，開展精細化設計和優(yōu)化設計，有效節(jié)約投資；可以實現(xiàn)設計和施工的合理交叉，縮短建設工期；能夠發(fā)揮責任主體單一的優(yōu)勢，由工程總承包企業(yè)對質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責，明晰責任；有利于發(fā)揮工程總承包企業(yè)的技術和管理優(yōu)勢，實現(xiàn)設計、采購、施工等各階段工作的深度融合和資源的高效配置，提高工程建設水平。
三是有利于推動行業(yè)轉型升級。企業(yè)承接工程總承包業(yè)務，不僅需要技術優(yōu)勢，而且需要具備強大的資金實力、深化設計能力、完備的采購系統(tǒng)以及獲取技術精良專業(yè)分包資源的能力和項目管理能力。工程總承包的推進，將有力促進企業(yè)上述能力提升，引導企業(yè)調(diào)整組織機構，建立工程總承包項目管理標準體系，從市場低端走向高端，在更高層次參與國際競爭，推動行業(yè)轉型升級。
四是有利于提升國際競爭力。國際工程市場普遍采用工程總承包模式，大力推廣工程總承包，能夠使得企業(yè)和人才在項目實踐中得到鍛煉，在項目管理上與國際接軌。“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，工程市場國際化以及國內(nèi)工程總承包的實踐，都將加快培養(yǎng)我國具有國際競爭力的工程總承包骨干企業(yè)，不斷提高國際工程承包市場競爭力。
█ 記者：工程總承包有哪些模式？
答：工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。工程總承包一般采用設計—采購—施工總承包或者設計—施工總承包模式。建設單位也可以根據(jù)項目特點和實際需要，按照風險合理分擔原則和承包工作內(nèi)容采用其他工程總承包模式。
█ 記者：如何引導建設項目優(yōu)先采用工程總承包模式？
答：《若干意見》規(guī)定，建設單位在選擇建設項目組織實施方式時，應當本著質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先采用工程總承包模式。政府投資項目和裝配式建筑應當積極采用工程總承包模式。
█ 記者：工程總承包項目在哪個階段發(fā)包？
答：建設單位可以根據(jù)項目特點，可在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，按照確定的建設規(guī)模、建設標準、投資限額、工程質(zhì)量和進度要求等進行工程總承包項目發(fā)包。
█ 記者：建設單位如何對工程總承包項目進行管理？
答：建設單位應當加強工程總承包項目全過程管理，督促工程總承包企業(yè)履行合同義務。建設單位有相應管理機構、資源和能力的，可以自行對工程總承包項目進行管理。如果建設單位自身能力不足，也可以委托項目管理單位，依照合同規(guī)定職責對工程總承包項目進行管理。項目管理單位可以是本項目的可行性研究、方案設計或者初步設計單位，也可以是其他工程設計、施工或者監(jiān)理等單位，但項目管理單位不得與工程總承包企業(yè)具有利害關系。
█ 記者：建設單位如何選擇工程總承包企業(yè)？
答：建設單位可以依法采用招標或者直接發(fā)包的方式選擇工程總承包企業(yè)。工程總承包評標可以采用綜合評估法，評審的主要因素包括工程總承包報價、項目管理組織方案、設計方案、設備采購方案、施工計劃、工程業(yè)績等。工程總承包項目可以采用總價合同或者成本加酬金合同，合同價格應當在充分競爭的基礎上合理確定，合同的制訂可以參照住房城鄉(xiāng)建設部、工商總局聯(lián)合印發(fā)的建設項目工程總承包合同示范文本。
█ 記者：工程總承包企業(yè)應具備哪些基本條件？
答：工程總承包企業(yè)應當具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應的財務、風險承擔能力，同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。
█ 記者：擔任工程總承包項目經(jīng)理應符合哪些基本要求？
答：工程總承包項目經(jīng)理應當取得工程建設類注冊執(zhí)業(yè)資格或者高級專業(yè)技術職稱，擔任過工程總承包項目經(jīng)理、設計項目負責人或者施工項目經(jīng)理，熟悉工程建設相關法律法規(guī)和標準，同時具有相應工程業(yè)績。
█ 記者：工程總承包企業(yè)能否對所承擔項目的設計和施工等進行分包？
答：工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書許可的工程項目范圍內(nèi)自行實施設計和施工，也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設單位同意，直接將工程項目的設計或者施工業(yè)務擇優(yōu)分包給具有相應資質(zhì)的企業(yè)。僅具有設計資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項目時，應當將工程總承包項目中的施工業(yè)務依法分包給具有相應施工資質(zhì)的企業(yè)。僅具有施工資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項目時，應當將工程總承包項目中的設計業(yè)務依法分包給具有相應設計資質(zhì)的企業(yè)。
但是，工程總承包企業(yè)不得將工程總承包項目轉包，也不得將工程總承包項目中設計和施工業(yè)務一并或者分別分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實施設計的，不得將工程總承包項目工程主體部分的設計業(yè)務分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實施施工的，不得將工程總承包項目工程主體結構的施工業(yè)務分包給其他單位。
█ 記者：與設計、施工企業(yè)分別承包相比，工程總承包企業(yè)的義務和責任有什么不同？
答：在設計、施工分別承包的模式下，設計、施工企業(yè)只對各自承擔的設計、施工部分負責，缺乏對項目整體實施的考慮，兩者之間銜接缺乏協(xié)調(diào)，對實施中出現(xiàn)的問題往往互相推諉，責任不清，影響了工程質(zhì)量、安全、工期和造價。
工程總承包企業(yè)應當依照與建設單位簽訂的合同對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責。
工程總承包企業(yè)按照合同約定對建設單位負責，分包企業(yè)按照分包合同的約定對工程總承包企業(yè)負責。工程分包不能免除工程總承包企業(yè)的合同義務和法律責任，工程總承包企業(yè)和分包企業(yè)就分包工程對建設單位承擔連帶責任。
█ 記者：工程總承包項目如何辦理施工圖審查、建設工程質(zhì)量、安全監(jiān)督和施工許可？
答：按照法規(guī)規(guī)定進行施工圖設計文件審查的工程總承包項目，可以根據(jù)實際情況按照單體工程進行施工圖設計文件審查。住房城鄉(xiāng)建設主管部門可以根據(jù)工程總承包合同及分包合同確定的設計、施工企業(yè)，依法辦理建設工程質(zhì)量、安全監(jiān)督和施工許可等相關手續(xù)。相關許可和備案表格以及需要工程總承包企業(yè)簽署意見的相關工程管理技術文件，應當增加工程總承包企業(yè)、工程總承包項目經(jīng)理等欄目。
█ 記者：工程總承包企業(yè)是否必須取得安全生產(chǎn)許可證？
答：工程總承包企業(yè)自行實施工程總承包項目施工的，應當依法取得安全生產(chǎn)許可證。設計企業(yè)承擔工程總承包項目并將其中的施工業(yè)務依法分包給具有相應資質(zhì)的施工企業(yè)完成的，由施工企業(yè)依法取得安全生產(chǎn)許可證，設計企業(yè)不再領取安全生產(chǎn)許可證。
█ 記者：工程總承包企業(yè)是否承擔工程保修責任？
答：工程總承包企業(yè)應當組織分包企業(yè)配合建設單位完成工程竣工驗收，簽署工程質(zhì)量保修書，并依照質(zhì)量保修書承擔工程保修責任。
█ 記者：如何引導企業(yè)提升工程總承包能力？
答：企業(yè)開展總承包業(yè)務需要相應的管理體系，目前一些設計企業(yè)或者施工企業(yè)原有的組織機構、人才隊伍、管理體系等已無法適應工程總承包業(yè)務的開展，為此，開展工程總承包的企業(yè)應該按照《若干意見》要求，參照國際工程公司的模式和《建設項目工程總承包管理規(guī)范》，進一步完善組織機構，加強工程總承包人才隊伍建設，加強工程總承包管理體系建設，逐步成為以項目為核心、以技術為支撐、以項目管理為手段的國際型工程公司。
█ 記者：各級住房城鄉(xiāng)建設主管部門如何加強組織領導？
答：各級住房城鄉(xiāng)建設主管部門要高度重視推進工程總承包發(fā)展工作。第一，要創(chuàng)新建設工程管理機制，完善相關配套政策；第二，要加強領導，推進各項制度措施落實，明確管理部門，依據(jù)職責加強對房屋建筑和市政工程的工程總承包活動的監(jiān)督管理；第三，要加強與發(fā)展改革、財政、稅務、審計等有關部門的溝通協(xié)調(diào)，積極解決制約工程總承包項目實施的有關問題；第四，要加強示范引導，從重點企業(yè)入手，培育一批工程總承包骨干企業(yè)，發(fā)揮示范引領帶動作用，提高工程總承包的供給質(zhì)量和能力；第五，要加大宣傳力度，加強人員培訓，及時總結和推廣經(jīng)驗，擴大工程總承包的影響力。
█ 記者：在推進工程總承包方面行業(yè)組織應如何發(fā)揮作用？
答：行業(yè)組織是連接企業(yè)和政府的橋梁和紐帶，聚集了豐富的社會資源。在推進工程總承包發(fā)展過程中，行業(yè)組織要積極反映企業(yè)訴求，協(xié)助政府開展相關政策研究，組織開展工程總承包項目管理人才培訓，開展工程總承包企業(yè)經(jīng)驗交流，促進工程總承包發(fā)展。
提高工程總承包供給能力
推動建筑業(yè)轉型升級
工程總承包的含義
明確監(jiān)管手續(xù)辦理條件
工程總承包企業(yè)全面負責項目質(zhì)量和安全
明確工程總承包企業(yè)及項目經(jīng)理的基本條件
